Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

§ 3. Регулирование миграционных отношений в Содружестве Независимых Государств

Распад СССР стал причиной возникновения многих проблем миграционного характера: резкого увеличения масштабов вынужденной и добровольной миграции, в основе которой лежали этнокультурные, в том числе языковые и другие факторы; расширения экономической, прежде всего, трудовой миграции; высокого уровня нежелательной, неконтролируемой либо криминальной, миграции. Государства СНГ входят в первую десятку стран происхождения мигрантов в мире[321]321
  В период с 1989 по 1996 гг. в пределах Содружества передвигалось 9 миллионов человек. Это был самый крупный миграционный поток со времен Второй мировой войны. И сегодня 80 % эмиграционных потоков из стран СНГ идет в другие государства Содружества.


[Закрыть]. Стремительное нарастание остроты этих проблем и невозможность для каждого государства в одиночку адекватно ответить на вызовы времени заставили страны СНГ перейти к совместным действиям по регулированию процессов миграции. Не случайно еще в Уставе СНГ от 22 января 1993 г. к числу основных целей Содружества, наряду с формированием общего экономического и торгового пространства, межгосударственной кооперации и интеграции, было отнесено содействие гражданам государств-участников в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве (ст. 2).

В дальнейшем международно-правовое регулирование миграционных отношений развивалось по двум направлениям: заключения многосторонних договоров государств – участников СНГ и заключения двусторонних договоров между отдельными государствами – участниками СНГ.

К сожалению, за истекшие 16 лет в рамках СНГ было принято не так много актов в сфере регулирования миграционных отношений. В основном они касались порядка пограничного въезда и выезда, защиты прав вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев), обеспечения трудовой и пресечения незаконной миграции. Вне правового регулирования остались такие вопросы, как политические мигранты, миграции в целях воссоединения семей, предпринимательской деятельности и т. д.

Более того, те немногие акты, которые действуют в сфере регулирования миграционных отношений, в основном ограничиваются постановкой лишь общих задач, что препятствует созданию действенного механизма согласованной миграционной политики СНГ[322]322
  Указанный дефект характерен и для многих проектов многосторонних документов. См., в частности, Соглашение об основных принципах сотрудничества в области миграции граждан государств – участников Содружества Независимых Государств.


[Закрыть].

Решение вопросов миграционной политики возложено на уставные органы СНГ (Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел, Межпарламентскую Ассамблею СНГ и др.), а также на его специализированный орган – Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств – участников СНГ.

Консультативный совет был сформирован Соглашением правительств государств – участников СНГ от 13 ноября 1992 г.

В соответствии с Положением о Консультативном совете, утвержденном 1 октября 1997 г., Консультативный совет наделен следующими функциями в сфере регулирования миграционных отношений:

разработка и рассмотрение проектов многосторонних межгосударственных и межправительственных соглашений по социально-трудовым вопросам и комплексных программ;

разработка модельных законов и рекомендаций;

участие в разработке методических подходов и рекомендаций по формированию общего рынка труда, взаимосогласованных социальных стандартов;

организация обмена информацией;

подготовка при необходимости обращений в Экономический Суд СНГ;

иные задачи и функции, определяемые правительствами государств – участников СНГ.

Консультативный совет формируется из руководителей министерств и ведомств, занимающихся вопросами труда, миграции и социальной защиты населения государств – участников СНГ. Каждое из государств имеет в Консультативном совете один голос.

По Соглашению, Консультативный совет проводит свои заседания не реже двух раз в год поочередно в каждом из его государств-участников. Однако следует отметить, что это требование исполняется редко. Так, с 1996 г. по 1999 г. заседания Консультативного совета проводились только один раз в год.

Заседания Консультативного совета правомочны, если на них присутствуют не менее двух третей его членов. Внеочередные заседания проводятся по предложению любого из государств-участников, если это предложение будет поддержано большинством государств-участников.

Решения Консультативного совета принимаются простым большинством голосов. Члены Совета, не согласные с решением, могут выразить особое мнение, которое заносится в протокол заседания.

Решением Совета глав правительств СНГ от 2 апреля 1999 г. функции рабочего аппарата Консультативного совета осуществляет Исполнительный комитет СНГ (ответственное подразделение – Департамент анализа экономических условий формирования зоны свободной торговли Исполнительного комитета СНГ).

Одно из первых направлений, по которому стала осуществляться регламентация миграционных отношений в рамках СНГ, – обеспечение свободы передвижения граждан по территории государств Содружества Независимых Государств. Не случайно в ст. 2 Устава СНГ от 22 января 1993 г. к числу основных целей Содружества, наряду с всесторонним экономическим и социальным развитием государств-участников в рамках общего экономического и торгового пространства, межгосударственной кооперации и интеграции, было отнесено содействие гражданам государств-участников в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве.

В 1992 г. в Бишкеке было заключено Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников. Оно реализовало право на свободу въезда-выезда и передвижения по территории стран СНГ без виз при наличии документов, удостоверяющих личность или гражданство.

Уже через месяц после этого было подписано следующее Соглашение – «О взаимном признании виз государств – участников СНГ». В преамбуле было установлено, что его задачей является создание оптимальных условий для въезда, передвижения и выезда граждан третьих государств и лиц без гражданства на их территориях. В соответствии с Соглашением каждая сторона признавала въездные, выездные и транзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам компетентными органами сторон. Указанные визы, выдаваемые одной из сторон для въезда на ее территорию, пребывания и выезда, давали право их владельцам беспрепятственно следовать транзитом через территории других сторон к месту назначения или пункту выезда в третью страну.

К сожалению, решить задачу создания общего пространства наподобие Шенгенской зоны государства – участники СНГ не смогли, несмотря на то что многие предпосылки к этому были созданы.

Так, Соглашение о взаимном признании виз государств – участников СНГ обязывало стороны не выдавать визы иностранным гражданам, которым в установленном национальным законодательством порядке закрыт въезд на территорию одной или нескольких из них. Помимо этого стороны решили вести централизованный учет таких лиц и обмениваться соответствующей информацией. Было решено также вести информационный обмен по порядку оформления виз, тарифам консульских сборов, а также предоставлять друг другу образцы паспортно-визовых документов.

Однако несмотря на достигнутые договоренности, не все стороны были готовы выполнять принятые на себя обязательства[323]323
  См. об этом: Зинченко Н. Н. Указ. соч. С. 116.


[Закрыть]. В результате Россию буквально захлестнул вал нелегальной миграции. В таких условиях Российская Федерация признала для себя неприемлемым дальнейшее действие Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников 1992 г.

Первоначально постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1393 было временно приостановлено действие порядка транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации, предусмотренного Соглашением о взаимном признании виз государств – участников СНГ. Для иностранных граждан, имеющих визы государств – участников Соглашения, временно был введен транзитный проезд через территорию России при наличии российских транзитных виз. А в конце 2000 г. Россия заявила о выходе из указанного Соглашения, уведомив об этом Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств[324]324
  См.: постановление Правительства РФ от 30 августа 2000 г. № 641 «О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников» // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3662.


[Закрыть]. Не лишним будет отметить также, что еще ранее, 23 марта 2000 г., первым из Соглашения вышел Узбекистан. Казахстан уведомил о выходе из Соглашения нотой, полученной Исполнительным комитетом СНГ 10 октября 2000 г.

Позиция России в этом вопросе во многом была определена теми угрозами, которые возникли вследствие неконтролируемой незаконной миграции[325]325
  За время действия Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. количество иммигрантов, пытавшихся незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации, возросло в десятки раз. По данным МВД России, основная масса нелегальных иммигрантов прибывала в Российскую Федерацию из государств – участников СНГ (Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Киргизии, Туркмении, Казахстана) и государств дальнего зарубежья (Афганистана, Ирана, Пакистана, стран Африки, Ближнего и Среднего Востока, Южной Азии). Установлено совпадение направлений маршрутов незаконной миграции и перемещения наркотиков и оружия, что уже свидетельствует об организованной деятельности криминальных группировок (Открытый форум МОМ. Информационная серия. Специальный выпуск 3. 2002, янв. С. 4).


[Закрыть]. Как мы увидим ниже, такие меры применяются многими государствами в целях защиты собственной безопасности и безопасности населения от угроз и вызовов незаконной миграции.

Следует обратить внимание также на тот факт, что Российская Федерация еще до выхода из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников заключила практически со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. В этих соглашениях приведен перечень документов, необходимых для поездок. Он включает обычные документы, удостоверяющие личность или подтверждающие профессиональную принадлежность (например, удостоверение члена экипажа воздушного судна или паспорт моряка)[326]326
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Азербайджанской Республики (Москва, 3 июля 1997 г.). Соглашение вступило в силу 4 мая 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. № 10. С. 37–40; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины (Москва, 16 января 1997 г.) // Бюллетень международных договоров. 1999. № 2. С. 37–38; Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан (Минск, 30 ноября 2000 г.) // Бюллетень международных договоров. 2003. № 11. С. 3–8; др.


[Закрыть]. Впоследствии часть указанных соглашений была обусловлена действием принятых к ним Протоколов[327]327
  Так, Протокол к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Молдова от 30 ноября 2000 г. (Москва, 7 марта 2006 г.).


[Закрыть]. Некоторые из соглашений не вступили в силу окончательно и применяются на временной основе[328]328
  Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Молдова от 30 ноября 2000 г. (вместе с Перечнями документов граждан для въезда, выезда, пребывания и передвижения). Соглашение временно применяется с даты подписания.


[Закрыть].

Таким образом, каких-либо особенно серьезных изменений в реализации права на свободное передвижение граждан по территории стран СНГ в связи с отказом России и ряда других государств от многостороннего Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств – участников СНГ по их территории не произошло, за исключением двух ситуаций. Первая из них стала касаться граждан третьих стран, для которых требуются въездные, выездные и транзитные визы на каждую страну. Вторая касается введения Россией ограничений на передвижение для граждан Туркмении и Грузии.

Так, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о взаимных поездках граждан от 17 июля 1999 г. вступило в силу в июле 1999 г.[329]329
  Бюллетень международных договоров. 2000. № 1.


[Закрыть] Оно установило, что российские граждане, постоянно проживающие на территории Туркмении, и граждане Туркмении, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, при наличии в документах отметок о постоянном проживании осуществляют поездки на территорию государства своего гражданства и возвращаются к месту постоянного жительства без виз по документам, выдаваемым компетентными органами государства проживания и удостоверяющим личность гражданина одного государства, постоянно проживающего на территории другого государства.

Граждане государств-сторон, имеющие двойное гражданство, въезжают, выезжают и передвигаются по территории государств-сторон без виз по действительным национальным паспортам государства постоянного проживания и при наличии документа, подтверждающего гражданство государства другой стороны. Граждане государств-сторон, получившие статус переселенцев в соответствии с Соглашением между правительствами Российской Федерации и Туркмении о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, осуществляют безвизовый выезд при переселении на территорию другой стороны по действительным национальным паспортам государства постоянного проживания и документу, подтверждающему наличие статуса переселенцев.

Сохранен безвизовый порядок пересечения границ обоих государств для дипломатов и членов их семей, граждан, имеющих дипломатические или служебные паспорта, документы, служащие подтверждением профессиональной принадлежности (например, члены экипажей воздушных судов гражданской авиации – по действительным национальным паспортам и при наличии записи в генеральной декларации – полетном задании). Остальные категории граждан Российской Федерации и Туркмении следуют через границу только при наличии виз.

Между Россией и Грузией межправительственных соглашений, регламентирующих порядок взаимных поездок граждан Российской Федерации и Грузии, нет. Действует визовый режим пересечения государственной границы: граждане Грузии на территорию Российской Федерации, а равно граждане России на территорию Грузии могут въехать только при наличии национальных дипломатических, служебных или общегражданских заграничных паспортов и виз. Вместе с тем во исполнение распоряжения Правительства РФ от 30 ноября 2000 г. № 1706-р[330]330
  СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4927.


[Закрыть], на юго-осетинском и абхазском сухопутных участках российско-грузинской государственной границы сохранен безвизовый порядок пропуска на территорию Российской Федерации граждан Грузии – жителей Южной Осетии и Абхазии. В соответствии с российско-грузинской договоренностью, достигнутой путем обмена нотами, с 23 августа 2001 г. установлен безвизовый порядок пересечения российско-грузинской границы жителями Республики Северная Осетия – Алания и Казбегского района Грузии через пункт пропуска Верхний Ларс-Казбеги. При этом продолжаются переговоры между Россией и Грузией о заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Исполнительной властью Грузии о взаимных поездках граждан и Протокола между Правительством Российской Федерации и Исполнительной властью Грузии об упрощенном порядке пересечения российско-грузинской границы жителями приграничных территорий.

Таким образом, вопросы взаимных поездок граждан государств – участников СНГ стали решаться (по большей части) на основе двустороннего сотрудничества. Во многом свою роль здесь сыграли процессы усиления экономического и политического обособления государств – участников СНГ. Показательным является тот факт, что позиция Российской Федерации как безусловного реципиента широкомасштабных миграционных потоков состояла в том, чтобы в максимально возможной форме сохранить взаимный режим безвизовых поездок граждан, прежде всего на основе двусторонних соглашений.

Помимо Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. среди специальных многосторонних соглашений по вопросам миграции на пространстве СНГ необходимо особо выделить Соглашение о порядке выезда граждан государств – участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и въезда из них 1997 г.[331]331
  См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1997. № 1.


[Закрыть]

Соглашение регулирует порядок выезда-въезда граждан государств – участников Содружества в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, через пункты пропуска на участках государственных границ государств – участников Содружества с государствами, не входящими в СНГ. Стороны договорились об обмене списками таких пунктов пропуска, оперативном информировании друг друга об открытии новых пунктов или изменении их статуса, режиме функционирования.

Граждане заключивших Соглашение государств имеют право выезжать в государства, не входящие в Содружество, и въезжать из них через пункты пропуска по действительным и надлежащим образом оформленным для выезда за границу национальным заграничным паспортам или документам, их заменяющим. Стороны будут обмениваться образцами документов и представлять друг другу необходимую информацию о порядке их выдачи и методах контроля по определению подлинности таких документов. В то же время граждане государств – участников Соглашения, прибывшие в пункт пропуска из государств, не входящих в Содружество, без необходимых документов, не могут быть выдворены обратно или переданы властям государств, не входящих в Содружество, без согласия на это стороны Соглашения, гражданами которой они являются.

По условиям Соглашения каждое из государств-участников имеет право вводить временные ограничения или приостанавливать действие Соглашения в целом или его части, если эти меры необходимы для обеспечения безопасности государства, охраны общественного порядка или в целях предотвращения угрозы здоровью его населения. Об этом каждое государство должно заблаговременно сообщить другим участникам Соглашения.

Таким образом, Соглашение направлено на упорядочение процессов въезда и выезда на территорию государств на основе многостороннего сотрудничества, а также на обеспечение безопасности государств от неконтролируемой миграции. Внешние преимущества достигнутых сторонами договоренностей заключаются в установлении сотрудничества и оперативного взаимодействия национальных органов безопасности, внутренних дел, пограничных войск, консульских служб, органов таможенного, иммиграционного, медицинского, фитосанитарного и ветеринарного контроля.

Достаточно широко в рамках Содружества Независимых Государств регламентируются вопросы трудовой миграции.

В ряду многосторонних соглашений особую роль играет Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г.[332]332
  Соглашение подлежит ратификации в соответствии с национальным законодательством сторон. Соглашение вступило в силу 11 августа 1995 г. Россия ратифицировала Соглашение Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 47-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1457. Оно вступило в силу для России 1 сентября 1995 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. № 2. С. 3–7.


[Закрыть], направленное на реализацию задач, закрепленных Уставом Содружества Независимых Государств и Договором о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г.[333]333
  Бюллетень международных договоров. 1995. № 1.


[Закрыть]

Так, Устав СНГ в качестве одного из основных направлений сотрудничества в экономической и социальной областях (ст. 19) указывает «формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы».

Договор, признавая объективную необходимость формирования и развития общего экономического пространства, обязывает членов Экономического союза обеспечивать свободное перемещение товаров, услуг, рабочей силы и капиталов, а также укрепление прямых связей хозяйствующих субъектов. Договор не только создает определенные правовые, экономические и организационные условия для стимулирования обмена трудовыми ресурсами, но и предусматривает заключение специальных соглашений, регулирующих миграцию рабочей силы (ст. 4).

Государства – участники Договора признали необходимым согласование их политики в области трудовых отношений в соответствии с положениями конвенций и рекомендаций Международной организации труда, а также на основе регулирования доходов населения с учетом состояния производства и потребительского рынка, необходимости поддержания уровня жизни нетрудоспособных и малообеспеченных граждан. Они обязались не допускать дискриминации граждан по национальному или любому иному признаку в вопросах предоставления рабочих мест, оплаты труда, обеспечения других условий работы, предоставления социальных гарантий. Наконец, они договорились о взаимном признании документов об образовании и квалификации работников каждой из сторон без дополнительного их подтверждения, если этого не требуют условия и характер работы.

Новый этап в решении задачи обеспечения свободного движения рабочей силы наступил после вступления в силу Соглашения о формировании единого экономического пространства от 19 сентября 2003 г. Уже само понимание единого экономического пространства (ЕЭП), сформулированное в ст. 1 Соглашения, исходит из необходимости свободного движения рабочей силы на территории государств-участников, под которым понимается «обеспечение беспрепятственного перемещения физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО».

Предметную сферу Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. составляют базовые отношения, складывающиеся как в процессе въезда, пребывания и выезда трудящихся-мигрантов (включая право государства на возвращение мигранта в страну его происхождения), так и признания документов, необходимых для трудовой деятельности мигрантов, обеспечения их прав и законных интересов.

Соглашение в основе своей базируется на тех нормах и принципах, которые содержатся в документах ООН по правам человека, а также в правовых актах Международной организации труда. При этом для регулирования значительной части вопросов, связанных с привлечением и использованием трудящихся-мигрантов, определением их правового статуса, утверждается приоритет действия национального права и двустороннего регулирования.

Одним из важнейших достигнутых в рамках Соглашения договоренностей является определение понятийно-терминологического аппарата, необходимого для единообразного применения сторонами основных положений документа. К трудящимся-мигрантам в соответствии с Соглашением относятся лица, постоянно проживающие на территории страны выезда, которые на законном основании занимаются оплачиваемой деятельностью в государстве трудоустройства.

Порядок привлечения трудящихся-мигрантов, квалификационные и иные требования к ним устанавливаются принимающей стороной в соответствии с ее национальным законодательством, если иное не предусмотрено двусторонними соглашениями. Численность принимаемых трудящихся определяется на основе двусторонних соглашений.

Соглашение устанавливает, что стороны могут потребовать досрочного прекращения трудовых отношений и возвращения трудящегося-мигранта в случае нарушения им законов, а также правил пребывания иностранных граждан.

Особо подчеркивается, что трудовая деятельность работника должна оформляться трудовым договором (контрактом), заключенным с работодателем на государственном языке того государства, где он трудоустраивается, а также на русском языке в соответствии с действующим трудовым законодательством.

В трудовом договоре (контракте) должны содержаться основные сведения о работодателе и работнике; профессиональные требования к работнику; условия труда и его оплаты, продолжительности рабочего дня и отдыха, условия проживания, порядок покрытия транспортных расходов и т. д.

Договор (контракт) должен вручаться трудовому мигранту до его выезда на работу.

Соглашение, как и Договор о создании Экономического союза 1993 г., устанавливает обязательства взаимного признания государствами-участниками дипломов и свидетельств об образовании, документов о присвоении звания, разряда или квалификации. Государства-участники обязались также признавать трудовой стаж мигрантов и не допускать двойного налогообложения их доходов.

Следующий этап в регулировании трудовой миграции наступит с принятием Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств – участников Содружества Независимых Государств. 22 ноября 2007 г. он был вынесен на рассмотрение Совета глав правительств СНГ. После предварительного обсуждения принято решение передать его на рассмотрение координационного совета руководителей миграционных служб СНГ и перейти к ратификации после обобщения всех замечаний.

Следует отметить в целом высокий уровень подготовки проекта Конвенции. Он дает четкое деление категорий трудовой миграции: трудовые мигранты, приграничные трудящиеся, сезонные трудящиеся. Так, трудовой мигрант, по проекту Конвенции, – «лицо, являющееся гражданином одной из Сторон, а также лицо без гражданства, постоянно проживающее на территории одной Стороны, имеющее урегулированный правовой статус и на законном основании занимающееся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории другой Стороны, гражданином которой оно не является и в которой постоянно не проживает». Приграничный трудящийся – «трудящийся-мигрант, который работает на приграничной территории одной Стороны и сохраняет свое постоянное местожительство на приграничной территории другой стороны, куда он возвращается каждый день или, по крайней мере, не реже одного раза в неделю». Сезонный трудящийся – «трудящийся-мигрант, работа которого по своему характеру связана с сезонными условиями и выполняется в течение определенного периода года». Кроме того, проект Конвенции выделяет мигрантов, трудящихся по найму и трудящихся самостоятельно.

Действие Конвенции не распространяется на: лиц, работающих в международных организациях, по программам международного сотрудничества, а также в филиалах организаций, учрежденных в другом государстве; лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; беженцев; священнослужителей; моряков; учащихся и студентов; аккредитованных сотрудников представительств иностранных фирм, а также средств массовой информации; лиц, не обладающих урегулированным правовым статусом.

По проекту Конвенции, государства-участники могут устанавливать ограничения в отношении категорий работ по найму, рода занятий или деятельности, свободы выбора оплачиваемой трудовой деятельности, доступа к оплачиваемой трудовой деятельности, получения профессионального образования в интересах обеспечения национальной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения, защиты национального рынка труда, а также прав и свобод других лиц.

Проект Конвенции закрепляет широкий круг прав и свобод трудящихся-мигрантов. При этом подчеркивается, что они пользуются теми же правами, что и граждане соответствующих государств в вопросах условий оплаты и охраны труда, пользования жильем на возмездной основе, получения образования, социального страхования, возмещения вреда жизни и здоровью, лечения и профилактики инфекционных заболеваний, доступа к иной оплачиваемой работе в случае потери прежней работы.

Особое внимание в рамках Содружества Независимых Государств уделяется определению статуса вынужденных мигрантов. В этих целях государствами – участниками Содружества 24 сентября 1993 г. было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

По этому Соглашению беженцем признается лицо, которое, не являясь гражданином страны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства – участника СНГ вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами. Беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление (ст. 1).

Что касается вынужденного переселенца, то Соглашение понимает под ним лицо, которое, являясь гражданином страны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства – участника СНГ вследствие совершения в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами (ст. 2).

Как видим, закрепленное в Соглашении понятие «беженцы» во многом близко тому определению, которое установлено Конвенцией ООН о статусе беженцев и российским законодательством[334]334
  См. § 5 гл. III и § 1 гл. IV.


[Закрыть].

Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам закрепляет значительный объем обязательств подписавших его государств.

Государства, в которых возникают вооруженные и межнациональные конфликты, обязаны содействовать в эвакуации населения из зон таких конфликтов; обеспечивать личную и имущественную безопасность беженцев и вынужденных переселенцев; решать вопросы их финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения. Кроме того, на них возложена обязанность возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка[335]335
  Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда. Порядок учета принадлежащего беженцам и вынужденным переселенцам утраченного движимого и недвижимого имущества, оценки материального ущерба и выплаты компенсации определяется совместно заинтересованными Сторонами.


[Закрыть].

С другой стороны, государства, предоставившие убежище, берут на себя обязательства обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия, а также оказывать им содействие в трудоустройстве.

Кроме того, все подписавшие Соглашение государства приняли на себя обязательства содействовать беженцам и вынужденным переселенцам в истребовании и выдаче свидетельств о браке, рождении, трудовых книжек и других документов, необходимых для решения вопросов гражданства, трудоустройства, пенсионного обеспечения, выезда за границу и т. д.; оказывать содействие в получении сведений о родственниках, проживающих на территории государства, покинутого беженцем или вынужденным переселенцем, а также об оставленном там имуществе; обеспечивать им право свободного обращения в суды.

Соглашением предусмотрено создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Такой фонд был создан, но просуществовал недолго. Решением Совета глав государств СНГ, вступившим в силу с 7 октября 2002 г., было принято решение о его ликвидации.

Следующее основное направление регулирования миграционных отношений – борьба с нелегальной миграцией. Из основных документов, регулирующих данные вопросы, следует указать Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с нелегальной миграцией от 6 марта 1998 г.; Концепцию сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренную Советом глав государств 16 сентября 2004 г.; Программу сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006–2008 гг., утвержденную Советом глав государств 26 августа 2005 г.

По Соглашению 1998 г. под незаконными мигрантами понимаются «граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством».

Соглашение определяет следующие основные направления борьбы с незаконной миграцией: миграционный контроль; учет граждан третьих государств, лиц без гражданства, а также граждан государств – участников Соглашения, незаконно пересекающих границы государств, незаконно пребывающих на их территориях, а также тех лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из сторон Соглашения; выработка механизма депортации незаконных мигрантов; гармонизация национального законодательства государств – участников Соглашения в области ответственности для незаконных мигрантов, а также тех лиц, которые оказывают им содействие; обмен информацией о незаконной миграции; подготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся борьбой с незаконной миграцией.

Рамочные нормы Соглашения были уточнены и конкретизированы в Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции. В этом документе обращает внимание стремление определить четкие параметры сотрудничества, что отличает его от многих актов СНГ, регулирующих миграционные отношения.