Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

В 2004 г. миграционная служба страны вновь подверглась реорганизации. Сейчас, как уже отмечалось, она опять является федеральным органом исполнительной власти и входит в структуру Министерства внутренних дел – федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет непосредственно Президент РФ. Глава государства утверждает положение о Службе, назначает ее директора и его заместителей (последних – по представлению Председателя Правительства РФ). Для повышения эффективности реализации государственной миграционной политики была создана вертикаль управления миграционной службой, включающая, наряду с Федеральной службой, ее территориальные органы.

Статус миграционной службы в настоящее время определен в Положении о Федеральной миграционной службе[139]139
  Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.


[Закрыть].

К числу задач Службы отнесены реализация общей стратегии государственной миграционной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования в миграционной сфере. Закрепление подобного рода задач, безусловно, повышает роль Службы в регулировании миграционных процессов, подчеркивает ее особое место в общей системе федеральных органов исполнительной власти, в том числе федеральных служб.

Положением о Службе ей предоставлены достаточно широкие полномочия. Значительный объем таких полномочий связан с осуществлением миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Еще одна группа полномочий Миграционной службы связана с осуществлением паспортно-визовой деятельности – контролем и надзором за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства. Служба оформляет приглашения иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведет учет оформляющих приглашения юридических лиц. Помимо этого она в соответствии с законодательством РФ организует и осуществляет выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию.

Часть полномочий Федеральной миграционной службы направлена на осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции. Так, Служба в установленном порядке выдает разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, принимает решения о выдаче лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и др.

В сферу ведения Федеральной миграционной службы входят и полномочия в области предотвращения и пресечения незаконной миграции. На Службу возложены иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции. Она принимает решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, об установлении запрета на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе осуществляет сами меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации).

Наконец, следует выделить полномочия в области адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Федеральная миграционная служба осуществляет прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, лиц, получивших статус беженца, оказывает беженцам содействие во временном обустройстве в Российской Федерации и др.

Изучение статистических данных о деятельности Федеральной миграционной службы показывает, что наибольший объем ее полномочий связан с контролем и надзором в сфере внешней трудовой миграции, а также с предотвращением и пресечением незаконной миграции[140]140
  См. статистические данные по форме 1-РД «Результаты деятельности территориальных органов по состоянию на 1 января 2008 года» // http://www.fms.gov.ru/about/ofstat/stat_1_rd/index.php


[Закрыть].

Таким образом, Служба как специализированный в сфере миграции орган исполнительной власти обладает весьма широкими полномочиями. Для организации своей деятельности она создает территориальные органы, а также иные организации и подразделения, входящие в ее систему[141]141
  В настоящее время представительства ФМС действуют в 5 государствах: в Республике Армения, в Киргизской Республике, в Латвийской Республике, в Республике Таджикистан, в Республике Туркменистан.


[Закрыть].

При решении своих задач Миграционная служба тесно взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Миграционная служба координирует свою деятельность с Федеральной службой по труду и занятости. Для этих целей, как уже отмечалось выше, указанные органы на основании постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» приняли совместный приказ от 3 апреля 2007 г., в котором утвердили Регламент взаимодействия двух Служб и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации. Подобное взаимодействие решающим образом помогает наладить эффективное государственное управление миграционными процессами, поэтому очевидно, что необходимо и дальше расширять практику заключения актов о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, поскольку наряду с названными в реализации государственной миграционной политики принимают участие и другие федеральные органы.

Федеральная служба по труду и занятости помимо других возложенных на нее полномочий занимается оказанием государственных услуг в области трудовой миграции[142]142
  См.: постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2901.


[Закрыть]. Служба, которая находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, оказывает государственные услуги по информированию о положении на рынке труда. Она подготавливает предложения по определению квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, основываясь на предложениях уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ или создаваемых в субъектах межведомственных комиссий по вопросам привлечения и использования иностранных работников. Кроме того, на Федеральную службу по труду и занятости возлагается обязанность выдачи работодателям заключений о привлечении и использовании иностранных работников.

Итак, федеральные органы исполнительной власти обладают широким кругом полномочий в обеспечении государственной миграционной политики. Значительный объем регулятивных полномочий в этой сфере закреплен за Правительством РФ; полномочия по оперативному исполнению законодательства, контролю и надзору – за федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является Федеральная миграционная служба России.

Полагаем, что руководящая роль Правительства РФ в реализации государственных задач в сфере миграции населения могла бы быть усилена. Необходима разработка механизмов, направленных на стимулирование трудовой мобильности граждан внутри страны, прежде всего, за счет: развития рынка жилья; создания открытой системы мониторинга миграционных процессов, основанной на единых базовых показателях сбора информации о переселениях, трудовых вакансиях, а также на условиях приема и размещения мигрантов в субъектах Федерации; выработки эффективных механизмов привлечения иностранных трудовых ресурсов и их распределения между субъектами Федерации.

Институциональные преобразования в системе органов исполнительной власти, которые имели место в 2004 г., повлияли и на деятельность ведомств, реализующих полномочия в сфере миграции населения. Они сменили свой статус, объем полномочий. И очень важно, чтобы в ходе продолжающейся административной реформы были усилены координирующие функции Правительства РФ по управлению миграционными процессами.

Вместе с тем «второй уровень» в системе федеральных органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства) означает их неполную самостоятельность. Это касается, в первую очередь, Федеральной миграционной службы, входящей в систему МВД России, основное предназначение которого – борьба с правонарушениями. Федеральная миграционная служба не может не испытывать давления главной проекционной функции этого ведомства.

Нахождение данного органа в «силовом» блоке не случайно. Террористические нападения заставили мировое сообщество ужесточить процедуры иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим временное или политическое убежище, так и по отношению к экономическим иммигрантам. Ряд государств прибег в этих целях к беспрецедентным мерам безопасности. Уделять должное внимание вопросам антитеррористической интеграции стремится и наша страна. Однако борьба с незаконной миграцией не должна затенять другие проблемы миграции населения, имеющие социально-экономический характер. Только «силовым» способом невозможно разрешить весь комплекс проблем, например приостановить «утечку мозгов», сохранить коренное население в приграничных районах. Да и сама миграционная политика в не меньшей степени нацеливает на использование стимулирующих, поощряющих механизмов регулирования (например, в области содействия привлечению иммигрантов на работу в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами).

В целях оптимизации государственного управления в данной сфере представляется целесообразным расширить полномочия Федеральной миграционной службы России в связи с возложением на этот орган задач по реализации государственной миграционной политики, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также по нормативно-правовому регулированию миграционных отношений. Это позволит оперативно и динамично реагировать на изменение миграционной обстановки в стране, устранить излишние бюрократические процедуры, ускорить принятие отдельных решений, повысить ответственность данного органа за реализацию государственной миграционной политики в стране.

Следует продолжить подробную процедурную детализацию полномочий органов исполнительной власти в административных регламентах. В настоящее время отдельные административные регламенты уже приняты[143]143
  См, например, приказ Министерства внутренних дел РФ от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (зарегистрирован в Минюсте России 8 февраля 2007 г. № 8910) // Российская газета. 2007. № 35. 17 февр.


[Закрыть] или находятся на стадии согласования. Вместе с тем их перечень необходимо расширять, учитывая значительный объем административных процедур, применяемых для регулирования данной сферы отношений. Все это позволит обеспечить более полную прозрачность реализации полномочий в сфере миграции населения.

Таким образом, можно констатировать, что на федеральном уровне основной объем полномочий как правотворческого, так и исполнительно-распорядительного характера принадлежит Правительству РФ, а среди федеральных органов исполнительной власти – Федеральной миграционной службе. Сохраняется необходимость усилить координационную деятельность на этом уровне государственного управления миграционными отношениями и уточнить полномочия его субъектов.

§ 3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и миграция населения

Как уже было отмечено, Конституция РФ прямо не относит вопросы регулирования миграции населения ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем регулирование отношений в области миграции затрагивает интересы как федерального, так и регионального уровня государственной власти. Отсюда и управление миграционными процессами осуществляется на различных уровнях. Органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в регулировании миграционных отношений, в том числе по защите прав лиц из числа мигрантов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» допускает возможность наделения органов государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями с передачей соответствующих субвенций на их осуществление из федерального бюджета. В качестве таких «делегированных» полномочий могут выступать и полномочия в сфере миграции населения.

Другую группу составляют «собственные» полномочия органов государственной власти субъектов РФ, исполняемые за счет средств их бюджетов (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов).

Помимо этого органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов Федерации, если такое участие предусмотрено федеральным законом. Одним из условий осуществления таких полномочий является то, что не могут использоваться финансовые средства, передаваемые из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на целевые расходы.

Среди них особо выделяются полномочия по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе из числа мигрантов, с ограничениями, установленными федеральными законами. Это прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. При этом названные полномочия органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Надо учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансирование этих полномочий не является обязанностью субъекта РФ; указанные полномочия осуществляются при наличии соответствующей возможности у субъекта Федерации и не влекут выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Такой подход законодателя воспринимается неоднозначно, поскольку добровольное исполнение государственных полномочий «размывает» принципы разграничения ответственности между уровнями власти.

Федеральные законы, закрепляющие участие органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении федеральных полномочий, могут предусматривать порядок согласования подобного участия, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти РФ федеральных полномочий. Однако в настоящее время ни один закон такие полномочия в сфере миграции органам государственной власти субъектов Федерации не предоставляет.

Возложение на эти органы полномочий в сфере регулирования миграции возможно на основе нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Наконец, было бы неверно исключить ситуацию, при которой соответствующие полномочия будут передаваться органам государственной власти субъектов РФ на основе договоров и соглашений в соответствии с принципами и порядком, установленными Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26⁷)[144]144
  Заключенный в 2007 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан не затрагивает вопросы миграции населения. Практика «исполнительских» соглашений ФМС с органами исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.


[Закрыть].

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять полномочия в сфере регулирования миграции населения в том случае, если:

они включены федеральным законодателем в перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации;

указанные полномочия являются федеральными и делегированы Российской Федерацией с передачей соответствующих финансовых ресурсов за счет средств из федерального бюджета;

такие полномочия касаются мер социальной поддержки и социальной помощи граждан Российской Федерации и иностранных граждан, лиц без гражданства из числа мигрантов;

возможность участия в указанных полномочиях, в том числе в осуществлении их дополнительного финансирования, прямо предусмотрена федеральным законом;

данные полномочия переданы органам государственной власти субъектов РФ на основе договоров с федеральными органами государственной власти либо на основе соглашений между ними.

В настоящее время полномочия в сфере регулирования миграции населения прямо не закреплены в качестве полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов Федерации (без учета субвенций из федерального бюджета). Исправить данную ситуацию может четкое указание на эти полномочия в федеральном законе или ином федеральном нормативном правовом акте (договоре, указе Президента РФ, постановлении Правительства РФ либо в соглашении между федеральными и региональными органами исполнительной власти).

В целом, если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации реально находится весьма небольшое количество полномочий данной сферы. Так, в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к их полномочиям отнесены:

подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте РФ для представления их в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (п. 3 ст. 18);

ежегодное определение потребности субъекта РФ в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие субъекта РФ (п. 2 ст. 18¹);

осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников (п. 1 ст. 32);

установление законом субъекта РФ порядка создания специальных учреждений, в которых могут по решению суда содержаться иностранные граждане, подлежащие депортации или выдворению, до исполнения решения о депортации или выдворении (п. 9 ст. 31, п. 5 ст. 34).

Вместе с тем не до конца ясна изначальная принадлежность отдельных из указанных полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не перечисляет их в качестве полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов РФ (п. 2 ст. 26³ указанного Закона). Но в то же время Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляя осуществление данных полномочий за органами государственной власти субъектов РФ, не обозначает их как «делегированные» Российской Федерацией.

Последнее возможно только при соблюдении федеральным законодателем требований Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 26³), включающих установление прав и обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по осуществлению соответствующих полномочий; установление полномочий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти субъектов РФ соответствующих полномочий и т. д.

Указанные Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» полномочия не могут рассматриваться и как федеральные, в осуществлении и финансировании которых вправе участвовать органы государственной власти субъектов РФ, так как обязательность их осуществления региональными органами государственной власти субъектов РФ прямо вытекает из предписаний названного Федерального закона.

Закон РФ «О вынужденных переселенцах», как уже отмечалось, вообще не разграничивает полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении вынужденного переселенца.

В отличие от Закона РФ «О вынужденных переселенцах» Федеральный закон «О беженцах» в отдельной статье определяет только полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по реализации данного Федерального закона (ст. 17). Полномочия же органов государственной власти субъектов РФ установлены в основном только по вопросам социальной защиты, в том числе социального обеспечения беженцев. Представляется, что такой подход более соответствует принципам разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, установленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», о которых говорилось выше.

О необходимости более широкого участия субъектов РФ в регулировании миграционных отношений свидетельствуют распространенные попытки регионов вторгаться в компетенцию федеральных органов власти по противостоянию незаконной миграции, являющейся серьезным фактором нестабильности их развития.

Так, Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 27-КЗ (с изм. от 4 марта 2005 г.) «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край»[145]145
  См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. № 7 (97). Ст. 1884.


[Закрыть] устанавливает понятие незаконной миграции в Ставропольский край, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований по участию в регулировании миграционных процессов на территории Ставропольского края, основные принципы содействия обустройству и интеграции в социальную среду мигрантов, а также последствия несоблюдения миграционного законодательства, в том числе путем установления ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Принятие названного Закона явно выходит за пределы установленных полномочий органов государственной власти Ставропольского края как субъекта РФ. Как уже упоминалось, регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Субъекты Федерации не вправе издавать акты, каким-либо образом ограничивающие права и свободы человека и гражданина. Такие ограничения могут быть установлены федеральным законом и только в пределах, определенных Конституцией РФ. Поскольку регулирование миграционных процессов неизбежно затрагивает сферу прав и свобод человека и гражданина, попытка урегулировать их на уровне субъекта Федерации чревата опасностью вторжения в сферу федерального законодательства.

Это касается, например, определения названным Законом незаконной миграции в Ставропольский край, определения органов контроля над соблюдением миграционного законодательства. Указанный Закон повторяет ряд норм, уже закрепленных федеральным законодательством, например, определяя такие понятия, как место пребывания, место жительства, органы регистрационного учета. Это дублирование, даже учитывая некоторую перестановку фраз в определении, на самом деле вовсе не означает собственно регулирования на уровне субъектов РФ.

Попытка ставропольского законодателя определить понятие «незаконная миграция» путем установления оснований признания лица незаконным мигрантом (невыполнение обязанности зарегистрироваться в установленном порядке, отсутствие визы или вида на жительство, отсутствие средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации и т. д.) в итоге ограничивает право граждан Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, установленное ч. 1 ст. 27 Конституции страны[146]146
  На недопустимость ограничения субъектами Федерации права на выбор места жительства, как известно, неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, причем соответствующее решение имело место и в отношении законодательства Ставропольского края. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П утверждалось, что введением квоты на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодательством, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации.


[Закрыть].

Если субъект Федерации присваивает себе право устанавливать понятие незаконной миграции или незаконного нахождения, пусть даже только на территории данного субъекта, то он таким образом априори должен осуществлять и контроль над нахождением лиц на соответствующей территории, что в соответствии с федеральным законодательством также является исключительной прерогативой федеральных органов.

Аналогичное вмешательство регионального законодателя в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере миграции можно продемонстрировать на примере законов ряда других субъектов РФ (в частности, Закона Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 735-КЗ (с изм. от 21 декабря 2005 г.) «О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края»[147]147
  Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2004. № 19 (1).


[Закрыть]).

Помимо законов в субъектах РФ достаточно распространенным способом воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере миграции, является принятие концепций миграционной политики, миграционных программ на определенный срок. В концепциях миграционной политики, утверждаемых, как правило, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ[148]148
  См., например: постановление Правительства Свердловской области от 22 октября 2003 г. № 652 «О концепции миграционной политики Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 2003. № 10-1. Ст. 895.


[Закрыть], дается общий анализ миграционной ситуации в субъектах РФ, оценивается состояние демографической составляющей миграционной политики[149]149
  Нередко в субъектах Федерации принимаются и отдельные программы и концепции в области демографического развития. Так, например, в Москве принята Концепция демографического развития города Москвы, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. № 482-ПП «О Концепции демографического развития города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 40.


[Закрыть], определяются основные направления деятельности региональных органов государственной власти в сфере регулирования миграции, исследуются прогнозы в связи с реализацией миграционных программ.

Активное применение программных методов регулирования стало особенно заметно со второй половины 1990-х годов. Принятие таких программ нацелено на выработку плана мероприятий в сфере регулирования миграции, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ, координацию деятельности органов и организаций, реализующие разрабатываемые мероприятия, подготовку проектов нормативных правовых актов, организацию мониторинга миграционных процессов, реализацию социальных проектов[150]150
  См., например: постановление Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. № 491-ПП (с изм. от 28 марта 2006 г.) «О Московской городской миграционной программе на 2005–2007 годы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 44.


[Закрыть]. Программный метод регулирования миграционных процессов на региональном уровне наиболее эффективен для решения задач, стоящих перед субъектами РФ в миграционной сфере. Значительную роль он должен оказать и при решении проблемы оказания государственной поддержки соотечественникам, добровольно переселяющимся в Российскую Федерацию на постоянное место жительства из-за рубежа. В настоящее время такие программы либо уже подготовлены и согласованы с Правительством РФ, либо готовятся в субъектах РФ[151]151
  См., например, распоряжения Правительства РФ: от 24 августа 2007 г. № 1120-р (о согласовании Программы Тамбовской области) // СЗ РФ. 2007. № 36. Ст. 4397; от 28 мая 2007 г. № 681-р (о согласовании Программы Тюменской области) // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2817.


[Закрыть]. Однако понятно, что такой метод воздействия на миграционные отношения возможен только в случае, если имеется четкая законодательная основа регулирования миграционных отношений в стране в целом.

Как представляется, объем существующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере миграции в принципе обеспечивает определенный круг отношений, регламентируемых на уровне законов: в основном данное регулирование направлено на осуществление социальной поддержки отдельных категорий мигрантов.

Запаздывание федерального правового регулирования миграционных процессов как по предметам ведения Российской Федерации (например, статус иностранных граждан), так и по предметам совместного ведения (например, обустройство мигрантов) в сочетании с напряженной ситуацией в отдельных регионах вынуждает субъекты Федерации осуществлять правовое регулирование до принятия федеральных актов. Однако им в этой сфере принадлежит только часть полномочий, поэтому попытки урегулировать миграцию комплексно на региональном уровне неминуемо приводят к вторжению субъектов РФ в сферу федеральной компетенции.

Таким образом, объем полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Полагаем, что в перспективе их наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможно дальнейшее развитие федерального законодательства и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов РФ, перечня и пределов реализации полномочий государственных органов.