Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

Отсюда целесообразным представляется предложение о необходимости разработки и принятия отдельной главы Трудового кодекса РФ, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками[200]200
  Нуртдинова А. Ф. Трудовое право: некоторые аспекты развития в современном обществе. (Статья подготовлена для публикации в системах «КонсультантПлюс», 2003. 1 сент.)


[Закрыть].

Возможен и иной вариант решения данной задачи: принять отдельный федеральный закон, имеющий своим предметом исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, как самостоятельной категории мигрантов (по типу Федерального закона «О беженцах» и Закона РФ «О вынужденных переселенцах»). Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.

Требуют своего решения и другие, более частные проблемы определения правового статуса иностранных работников, например типовые формы трудового договора с учетом особенностей для иностранных работников – граждан ряда стран, с которыми заключены межправительственные соглашения о регулировании временной трудовой деятельности иностранных граждан.

Полагаем также, что было бы возможно ввести в российское законодательство норму, разрешающую иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по не зависящим от него причинам. Сейчас перевод иностранного работника от одного работодателя к другому не разрешен. Введение указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию названных выше межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т. е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.

Нерешенным пока остается и вопрос о легализации иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, до передачи ему работодателем разрешения на работу. Как известно, срок рассмотрения заявления составляет до 1,5 месяцев, однако никаких других документов, позволяющих иностранному гражданину, еще не получившему разрешение на работу, легализовать свое нахождение на территории Российской Федерации, в настоящее время не предусмотрено.

Эти и другие нерешенные проблемы, касающиеся определения правового статуса иностранных работников, препятствуют легализации иностранных граждан, в числе которых самый большой процент составляют трудовые мигранты. Четкое определение государственных стандартов обеспечения прав иностранных работников позволит установить прозрачные механизмы контроля за их обеспечением, будет препятствовать развитию нелегального сектора трудовых ресурсов из числа иностранных граждан.

§ 4. Вынужденные переселенцы

Легальное определение понятия «вынужденный переселенец», предусмотренное Законом РФ «О вынужденных переселенцах», относит к этой категории мигрантов лиц, учитывая в совокупности следующие условия:

1) гражданство либо постоянное проживание на территории государства;

2) территория переселения;

3) обстоятельства, послужившие основанием для переселения;

4) срок обращения в компетентные органы о признании статуса.

Вынужденным переселенцем всегда признается гражданин Российской Федерации, а равно лицо, не имеющее российского гражданства (иностранный гражданин или лицо без гражданства), но постоянно проживающее на законных основаниях на территории Российской Федерации.

Под законными основаниями понимается надлежащее оформление вида на жительство, что предусматривается положениями Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

Как временную меру законодатель допускает также признание вынужденным переселенцем и гражданина бывшего СССР, постоянно проживающего на территории одной из республик, входившей в состав Советского Союза, получившего статус беженца и утратившего его в связи с приобретением российского гражданства, если в период действия статуса беженца имели место обстоятельства, препятствовавшие данному лицу в обустройстве на территории России.

Одним из обязательных условий признания лица вынужденным переселенцем является оставление им постоянного места жительства и перемещение на территорию или в пределах территории Российской Федерации. При этом гражданин Российской Федерации должен оставить прежнее место жительства либо на территории иностранного государства и прибыть на территорию России, либо на территории одного субъекта РФ и прибыть на территорию другого субъекта. Для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации, законодатель не устанавливает жесткого требования переезда в другой субъект Федерации; необходимым условием является перемещение на другое место жительства в пределах Российской Федерации.

Не предоставляется статус вынужденного переселенца при временном оставлении места жительства (выезд в командировку, на отдых, учебу, лечение и пр.) либо, если это касается граждан Российской Федерации, в случае их переезда в другой населенный пункт на территории того же субъекта РФ.

Оставление лицом прежнего места жительства может служить основанием для признания его вынужденным переселенцем только в силу определенных обстоятельств, к которым относятся насилие или преследование либо реальная опасность подвергнуться такому преследованию в связи с расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, а также принадлежностью к определенной социальной группе, политическими убеждениями, и эти обстоятельства должны были быть поводом для враждебной кампании в отношении данного гражданина (группы граждан), массовых нарушений общественного порядка.

Таким образом, преследование не должно иметь характера личной неприязни между отдельными людьми или их семьями. Речь идет о целенаправленной враждебной кампании. Могут также иметь место массовые нарушения общественного порядка на почве враждебного отношения одной части населения к другой либо нетерпимости, ненависти основной части населения к отдельным семьям, гражданам[201]201
  См.: Юридический справочник мигранта / Рук. авт. колл. Т. Я. Хабриева. М., 2002. С. 53–61.


[Закрыть].

Законодатель специально оговаривает, что экономические причины, голод, эпидемии или чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера не являются основаниями для получения статуса вынужденного переселенца. Это позволяет выделить категорию вынужденного переселенца в рамках более широкой категории лиц, вынужденно перемещенных внутри страны, получающей все более широкое развитие в международном праве[202]202
  См. об этом: Хабриева Т. Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. Нижний Новгород, 2004. С. 11.


[Закрыть].

На международном уровне, в частности в подготовленных Комиссией ООН по правам человека Руководящих принципах по вопросу о перемещении внутри страны, не являющихся обязательными для государств, но получивших широкое международное признание[203]203
  Так, после представления Руководящих принципов Комиссии по правам человека ООН в 1998 г. последняя единогласно одобрила резолюцию о принятии к сведению Принципов. Экономический и Социальный Совет ООН и Генеральная Ассамблея также официально подтвердили Принципы, и широкий круг ведомств ООН приступил к их распространению. Постоянный межведомственный комитет (IASC), в котором представлены главы большинства международных ведомств, занятых вопросами развития и оказания помощи, положительно оценил Принципы и призвал своих членов применять их в деятельности, связанной с защитой интересов перемещенных внутри страны лиц. Помимо этого Принципы были подтверждены региональными образованиями, такими, как Межамериканская комиссия по правам человека Организации американских государств, Организация африканского единства и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Негосударственные организации также распространяют Принципы и обучают своих сотрудников тому, как их следует применять в конкретных обстоятельствах.


[Закрыть], термин «перемещенные внутри страны лица» распространяется на лиц (или группы лиц), которых заставили либо принудили бросить или покинуть свои дома либо места обычного проживания, в том числе в результате последствий стихийных или вызнанных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно признанных государственных границ[204]204
  UN DOC. E/CN.4/1999/79. P. 5.


[Закрыть].

Такой перечень обстоятельств, явившихся причиной вынужденного оставления лицами места своего жительства и перемещения на другую часть территории государства, значительно шире. Это дает основание для постановки вопроса о возможности в перспективе выделения в качестве самостоятельных двух категорий вынужденных мигрантов внутри страны, одно из которых (лицо, перемещенное внутри страны) будет носить родовой характер по отношению к видовому (вынужденный переселенец). Выделение последних может быть обусловлено целями дифференциации мер защиты вынужденных переселенцев по сравнению с иными внутри перемещенными лицами.

Подобный подход позволит более точно отразить сущность субъектов вынужденной внутренней миграции на территории нашей страны. Более того, такой подход уже имеет определенную правовую основу. В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[205]205
  СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.


[Закрыть], в частности, регулируются вопросы прав и обязанностей лиц, подвергшихся воздействию аварии природного или техногенного характера, а также вопросы государственного управления ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций. Нормативные правовые акты аналогичного характера приняты и в субъектах РФ, например в Краснодарском крае был принят Закон от 13 июля 1998 г. № 135-КЗ «О защите населения и территорий Краснодарского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[206]206
  Кубанские новости. 1998. 23 июля. № 135.


[Закрыть].

Безусловно, Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера всесторонне не решает проблемы защиты лиц, попавших в экстремальные ситуации природного и техногенного характера. Правовой статус таких лиц Законом в полной мере не определен, и это, в свою очередь, не исключает возможности их отнесения к категории перемещенных внутри страны лиц.

Полагаем, что в особую категорию перемещенных внутри страны лиц следует выделить граждан Российской Федерации, вынужденных покидать места постоянного проживания в результате действий государственных и негосударственных органов и организаций, которые привели в том числе к невосполнимой массовой ликвидации рабочих мест.

Для признания лица вынужденным переселенцем необходимо его обращение в компетентные органы с соответствующим ходатайством в 12-месячный срок со дня выбытия с места жительства либо в месячный срок – со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства России. То есть законодатель исходит из того, что лицо должно осознавать необходимость получения статуса мигранта.

Это основание можно считать факультативным, поскольку оно необходимо для признания лица вынужденным переселенцем де-юре. Дефакто лицо вынужденно сменило место жительства, хотя на новом месте жительства у него может не быть проблем в обустройстве.

Статус вынужденного переселенца, предполагающий принятие государством специальных мер, направленных на социализацию лиц в новых условиях, несовместим с общественно опасными действиями этих лиц. Поэтому совершение преступления против мира, человечности, другого тяжкого преступления законодатель относит к обстоятельству, в силу которого лицо не может быть признано вынужденным переселенцем.

Понятие тяжкого преступления должно рассматриваться с учетом положений Уголовного кодекса РФ, принятого в 1996 г. – после вступления в силу Закона РФ «О вынужденных переселенцах» 1993 г. Уголовный кодекс РФ, в отличие от прежнего уголовного законодательства, предусмотрел не только тяжкие преступления (умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает 10 лет лишения свободы), но и особо тяжкие преступления (умышленные деяния, преследуемые лишением свободы на срок более 10 лет или более строгим наказанием). К этой категории преступлений, в частности, относятся: убийство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 105); посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (ст. 295); посягательство на жизнь сотрудников правоохранительных органов (ст. 317); террористический акт и захват заложников (ст. 205, 206); большинство преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства (ст. 276–279, 281).

В этой связи тяжкие преступления не являются самыми опасными, однако Закон исходит именно из данной категории правонарушений, поскольку отдельные названные им составы преступлений (против мира, человечности) относятся в настоящее время к особо тяжким. Такой вывод подтверждает и то, что прежний Уголовный кодекс не устанавливал общих квалифицирующих признаков для всех тяжких преступлений. Общественная опасность определялась характером преступления, независимо от меры наказания. Поэтому некоторые тяжкие преступления теперь относятся к преступлениям средней тяжести (например, незаконное предпринимательство).

Преступление против мира или преступление против человечности являются наиболее опасными деяниями, признаваемыми таковыми международным сообществом. Они посягают на основы международного права, человеческих отношений и имеют целью воспрепятствование мирному международному общению[207]207
  См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М., 1998. С. 104, 105.


[Закрыть].

Впервые определение и классификация наиболее опасных преступлений против человечества были даны в уставах международных военных трибуналов (прежде всего следует назвать Нюрнбергский и Токийский).

Преступления против мира – планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны или войны в нарушение международных договоров, соглашений или заверений, или участие в заговоре, направленном на осуществление любого из указанных действий.

Преступления против человечности – убийства, истребление, порабощение, ссылка и другие подобные действия, носящие характер истязания, издевательства, выражающие крайнюю нетерпимость, ненависть, совершенные в отношении гражданского населения как до, так и во время войны, или преследования по политическим, расовым или религиозным мотивам с целью осуществления или в связи с любым преступлением, подлежащим юрисдикции Международного трибунала.

Классификация международных преступлений, представленная в уставах международных военных трибуналов, была воспринята международным сообществом и получила развитие в международных правовых актах послевоенного периода – Уставе ООН, Женевских конвенциях 1949 г., Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г., Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. и др. В российском законодательстве такие преступления предусмотрены гл. 34 Уголовного кодекса РФ («Преступления против мира и безопасности человечества»).

Решение вопроса о признании лица вынужденным переселенцем возложено Законом РФ «О вынужденных переселенцах» на органы миграционной службы. В то же время в Положении об этом органе, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»[208]208
  СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.


[Закрыть], прямо не устанавливается обязанность органов миграционной службы решать данные вопросы. Очевидно, подразумевается, что вопросы признания лиц вынужденными переселенцами должны решаться в рамках общих полномочий миграционной службы по исполнению законодательства о вынужденных переселенцах, хотя при этом почему-то другие, более частные ее полномочия, связанные с учетом, регистрацией, приемом лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, а также получивших статус вынужденного переселенца, закрепляются.

Порядок предоставления статуса вынужденного переселенца включает две стадии:

1) оформление и регистрацию ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем;

2) рассмотрение таких ходатайств и принятие по ним решений.

Первая стадия начинается с оформления ходатайства на имя руководителя территориального органа миграционной службы или на имя руководителя соответствующего органа исполнительной власти по форме установленного образца.

Поскольку вынужденными переселенцами могут быть признаны также и граждане России, постоянно проживающие за границей, им предоставлено право обращения с ходатайствами либо непосредственно в территориальный орган по вопросам миграции, либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве их проживания. Соответствующее дипломатическое представительство или консульское учреждение пересылает ходатайство в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или в его территориальный орган по месту предполагаемого переселения заявителей.

В ходатайстве указываются данные, касающиеся обратившегося лица, причины, вынудившие его покинуть место жительства, место предполагаемого поселения, а также другие сведения. Орган миграционной службы в течение трех дней со дня поступления ходатайства принимает решение о его регистрации. Что касается случаев экстренного массового прибытия на территорию России лиц, покинувших место жительства по обозначенным в Законе РФ «О вынужденных переселенцах» обстоятельствам, то ходатайства этих лиц регистрируются незамедлительно.

При регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства, форма которого определяется Правительством РФ[209]209
  См.: постановление Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 199 «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1103.


[Закрыть]. Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.

Выдача свидетельства является основанием для начала второй стадии процедуры рассмотрения вопроса о предоставлении лицу статуса вынужденного переселенца. Эта стадия должна быть завершена по истечении 3 месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. В случаях, когда обстоятельства дела не требуют дополнительного разбирательства, решение принимается в более короткие сроки. Заявитель извещается о результатах рассмотрения его ходатайства в течение 5 рабочих дней.

Миграционной службой оценивается вся совокупность факторов и обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявителем и членами его семьи прежнего места жительства; при необходимости от заявителя запрашиваются дополнительные материалы, делаются запросы в компетентные органы для проверки предоставленных документов, достоверности сведений, сообщенных заявителем о себе и членах семьи.

В случае принятия решения об отказе в предоставлении статуса вынужденного переселенца заявителю сообщается об этом в письменной форме с указанием причин отказа и разъяснением порядка обжалования принятого решения[210]210
  См.: Инструкция о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, утвержденной приказом ФМС России от 31 марта 1997 г. № 19 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ. 1997. № 11.


[Закрыть].

Лицу, признанному вынужденным переселенцем[211]211
  См.: Инструкция о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, утвержденной приказом ФМС России от 31 марта 1997 г. № 19 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ. 1997. № 11.


[Закрыть], взамен свидетельства о регистрации ходатайства выдается удостоверение по форме и в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ[212]212
  Постановление Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 199 «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1103.


[Закрыть].

Статус вынужденного переселенца предоставляется на 5 лет. Законодатель установил данный срок с таким расчетом, чтобы он смог получить необходимую помощь и обустроиться на новом месте. Однако этот срок может быть продлен по заявлению вынужденного переселенца, которое следует подать по месту учета до истечения срока действия статуса. Заявление, поданное лицом после истечения этого срока, может быть рассмотрено только при наличии уважительных причин несвоевременного обращения.

Вынужденный переселенец утрачивает свой статус не только по истечении срока его действия. Это происходит и в случае прекращения гражданства Российской Федерации, выезда лица для постоянного проживания за пределы страны.

От утраты статуса необходимо отличать лишение статуса, которое рассматривается как санкция за противоправное поведение[213]213
  См.: Петросян М. Вынужденный переселенец имеет право. М., 2002. С. 15.


[Закрыть]. Основанием лишения статуса вынужденного переселенца является умышленное сообщение ложных или предъявление заведомо фальшивых сведений, послуживших основанием для признания его вынужденным переселенцем. В этом (и только в этом) случае лицо могут обязать возместить средства, которые государство затратило на его проезд, провоз багажа, содержание и обустройство.

Лишение лица статуса вынужденного переселенца либо его утрата не влекут изменения этого статуса для других членов семьи, за исключением случая умышленного сообщения ложных сведений или предъявления заведомо фальшивых документов, послуживших основанием для признании членов семьи вынужденными переселенцами.

Следует отметить, что практически все названные процедуры достаточно подробно регулируются в Законе РФ «О вынужденных переселенцах» и принятых во исполнение этого Закона подзаконных нормативных правовых актах. Вместе с тем, полагаем, что более эффективному осуществлению полномочий территориальных органов Федеральной миграционной службы могла бы способствовать разработка административного регламента, детально излагающего порядок прохождения названных процедур.

Статус вынужденного переселенца отличается от общего статуса граждан прежде всего наличием дополнительного объема прав и обязанностей. При этом, как показано ранее, законодатель связывает начало изменения общего статуса уже с регистрацией ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, т. е. еще до получения официального статуса. Цель предоставления дополнительных прав заключается в содействии со стороны государства во временном обустройстве лица до признания его вынужденным переселенцем. Признание лица таковым в последующем дополняет перечень указанных ниже прав.

Так, лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста 18 лет, имеют право:

1) на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи;

2) на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами;

3) на медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;

4) на содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения.

Порядок предоставления указанных прав четко регламентирован как в самом Законе РФ «О вынужденных переселенцах», так и в ряде подзаконных нормативных правовых актов, изданных по вопросам предоставления практически каждого из этих прав[214]214
  См., например: постановление Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» // СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2943; постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 53 «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев» // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550; постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 713 «О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5063; др.


[Закрыть].

Содержание указанных прав[215]215
  Более подробно о содержании указанных прав см.: Юридический справочник мигранта / Рук. авт. колл. Т. Я. Хабриева. М., 2002. С. 62–68.


[Закрыть] свидетельствует, что государство берет на себя заботу об оказании гуманитарной помощи лицам, вынужденно перемещенным внутри страны. Цель их предоставления – оказать материальную поддержку, облегчить положение пострадавших. При этом в отдельных случаях государство дифференцирует объем материальной поддержки. Так, единовременное денежное пособие для лиц, относящихся к категории малообеспеченных (одиноких пенсионеров, одиноких инвалидов, семей, состоящих только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокого родителя (заменяющего его лица) с ребенком или с детьми в возрасте до 18 лет, многодетной семьи с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет) устанавливается в повышенном размере и составляет 1,5 минимального размера оплаты труда. Этим лицам могут быть по решению органа миграционной службы предоставлены также льготные условия проживания в центре временного размещения[216]216
  По данным Федеральной миграционной службы на январь 2008 г. на территории России действуют 23 центра временного размещения и 23 пункта первичного приема. В них проживает более 4 тыс. человек.


[Закрыть] (например, бесплатное или частичное снижение платы за проживание); они имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения (места пребывания) к новому месту жительства (месту пребывания)[217]217
  Что касается других лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса вынужденного переселенца, то им оказывается содействие только в обеспечении проезда и провоза багажа в виде выдачи соответствующего направления на приобретение в приоритетном порядке билетов и багажных квитанций за счет собственных средств.


[Закрыть].

Возлагаемые на лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса вынужденных переселенцев, дополнительные обязанности в основном вытекают из необходимости надлежащей реализации предоставленных им дополнительных прав. В их перечень включены обязанности:

1) соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев.

Правила временного проживания в таком центре разрабатываются и утверждаются центром по согласованию с соответствующим территориальным органом миграционной службы. К нарушителям могут быть применены различные меры предупреждения вплоть до сокращения срока их временного проживания. Решение о досрочном прекращении временного проживания в центре принимается соответствующим территориальным органом по вопросам миграции;

2) проходить обязательный медицинский осмотр в соответствии с законодательством РФ.

Лица, получившие свидетельство о регистрации соответствующего ходатайства и находящиеся на территории Российской Федерации, обязаны проходить медицинские осмотры и необходимые обследования по направлению органов миграционной службы. Исполнение данной обязанности раскрывается в Инструкции о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, утвержденной приказом ФМС России от 31 марта 1997 г. № 19[218]218
  Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ. 1997. № 11.


[Закрыть];

3) сообщать органам миграционной службы достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении им статуса вынужденного переселенца.

Реализация данной обязанности на сегодняшний день подкреплена рядом санкций вплоть до прекращения рассмотрения вопроса о предоставлении статуса вынужденного переселенца.

Как уже отмечалось, лица, получившие удостоверение вынужденного переселенца, наделяются дополнительным комплексом прав и обязанностей, вытекающих из приобретения ими нового статуса – статуса вынужденного переселенца:

1) право самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации.

Конкретные населенные пункты может предлагать и территориальный орган миграционной службы. Вынужденный переселенец также вправе проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) право получать содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания.

При этом малообеспеченные лица также имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории Российской Федерации;

3) право на возвращение оставленного на покинутой территории имущества либо на компенсацию (в случае невозможности возвращения имущества).

В настоящее время механизм возмещения ущерба и компенсации за оставленное имущество фактически не определен. Акты, регулирующие порядок возмещения ущерба, разработаны лишь для отдельных категорий вынужденных переселенцев (например, лиц, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта 1992 г.; пострадавших в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике[219]219
  См.: Указ Президента РФ от 5 сентября 1995 г. № 898 «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике» // СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3586; постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510 «О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно» // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2281.


[Закрыть]);

4) право на жилищное обустройство.

Вынужденный переселенец может получить у органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельно определить свое новое место жительства на территории Российской Федерации.

Фонд жилья для временного поселения – это совокупность жилых помещений (жилые дома, квартиры, общежития и другие жилые помещения), предназначенных для временного проживания указанных лиц. Таким образом, жилые помещения, относящиеся к данному фонду, выполняют роль временной «крыши над головой», при наличии которой вынужденные переселенцы могут в установленном порядке решать вопрос своего постоянного обустройства на новом месте жительства.

Фонд жилья для временного поселения создается путем приобретения, строительства или аренды зданий или жилых помещений. Жилые помещения, за исключением арендуемых, являются федеральной собственностью и находятся в оперативном управлении соответствующего органа миграционной службы. Главным условием получения жилья из этого фонда является отсутствие у вынужденных переселенцев иного жилья[220]220
  См. подробно: постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4562.


[Закрыть].

Помимо этого вынужденные переселенцы, как и другие граждане Российской Федерации, нуждающиеся в постоянном жилье, реализуют свое право на жилище в соответствии с жилищным законодательством.

Вынужденным переселенцам могут быть предоставлены безвозмездные субсидии на строительство (приобретение) жилья.

Органы миграционной службы, оформившие предоставление субсидии, осуществляют контроль за ее использованием по назначению. Вынужденные переселенцы, использовавшие субсидию, снимаются с учета на улучшение жилищных условий. Члены семьи вынужденного переселенца, получившего названную субсидию, утрачивают право на нее в качестве самостоятельных заемщиков[221]221
  См.: Определение Верховного Суда РФ от 12 декабря 2005 г. № 26-В05-9 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 7.


[Закрыть].

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны оказывать содействие органам миграционной службы в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, в том числе в приобретении (строительстве, аренде) и содержании жилых помещений для этих лиц.

Анализ прав, предоставленных вынужденному переселенцу, свидетельствует, что их основная цель – восстановить нарушенные права данных лиц. Все они направлены на быстрейшее расселение и обустройство вынужденных переселенцев на новом месте жительства.

Расселение и обустройство – сложная задача. При ее реализации миграционным органам необходимо учитывать многие факторы, например плотность населения, климатические особенности, межнациональную обстановку, экологическую ситуацию, перспективы создания инфраструктуры и рабочих мест. Все это, естественно, требует существенных материально-финансовых затрат.

Одним из важнейших критериев при определении территорий для расселения является наличие свободных земель. Некоторые ограничения также могут быть установлены в пограничной полосе, в ЗАТО, в зонах экологического бедствия и на других территориях, где в соответствии с законодательством РФ ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Перечень таких территорий определяется Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Расселение вынужденных переселенцев на постоянное место жительства может быть как индивидуальным, так и массовым (в местах компактного поселения). При индивидуальном расселении, в соответствии с законодательством РФ, осуществляется регистрация граждан по выбранному месту жительства (на предоставленной в установленном порядке жилой площади, на жилой площади родственников и знакомых), а также оказывается содействие в приобретении жилья или индивидуальном жилищном строительстве путем предоставления долговременных беспроцентных возвратных сумм и безвозмездных субсидий.

Под общинно-компактным поселением понимается населенная территория, в пределах которой проживают вынужденные переселенцы, объединенные для совместного обустройства, занятости и социальной адаптации. В основе создания таких поселений лежит комплексный подход к решению проблемы с учетом всех факторов, включая организацию рабочих мест, возможности строительства жилья. На сегодняшний день создано и функционирует 37 мест компактного проживания, в которых размещено более 38,5 тыс. человек[222]222
  См.: Доклад о повышении эффективности управления миграционными процессами на территории Российской Федерации и реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. М., 2007. С. 24.


[Закрыть].

Вместе с тем практика показала нецелесообразность создания изолированных компактных поселений. Строительство (иное создание) поселений на пустом месте, вдали от населенных пунктов существенно снижает возможность быстрого возвращения переселенцев к нормальной жизни. Резко повышаются удельные расходы на обустройство переселенцев, создание новых рабочих мест. В связи с этим их компактное расселение может более успешно осуществляться в малых городах, рабочих поселках, освободившихся гарнизонных городках.

В целях обеспечения правового статуса вынужденного переселенца государство закрепляет целый ряд гарантий реализации его прав. К их числу Закон РФ «О вынужденных переселенцах» относит: