Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

§ 2. Миграция населения и деятельность международных организаций в рамках универсального межгосударственного сотрудничества

В обеспечении и защите прав мигрантов принимают участие различные международные организации, как входящие в систему ООН, так и действующие вне ее рамок. Наибольшее внимание процессам миграции населения и поиску путей защиты прав мигрантов уделяют такие специализированные межправительственные организации, как Международная организация по миграции, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также Международная организация труда.

Согласно Уставу Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) от 14 декабря 1950 г. главные задачи УВКБ заключаются в предоставлении международной защиты беженцам и другим подмандатным ему лицам, а также в изыскании путей и способов разрешения их проблем. Международная защита, о которой подробно говорилось в предыдущем параграфе, рассматривается как важнейшая функция УВКБ. Она состоит в обеспечении принадлежащих беженцам основных прав человека, в том числе возможности обращаться за предоставлением убежища, и гарантии того, что никто не будет против воли репатриирован в страну, где человек может обоснованно опасаться преследований. Среди видов помощи УВКБ: помощь в случае серьезных чрезвычайных ситуаций, вызывающих передвижение большого числа беженцев; регулярные программы в таких областях, как образование, здравоохранение и обеспечение жильем; помощь в достижении материальной самостоятельности беженцев и их интегрирования в принимающих странах; добровольная репатриация.

Деятельность Управления, которая определяется как носящая сугубо неполитический, гуманитарный и социальный характер, получила закрепление и развитие в последующих резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в заключениях и решениях Исполнительного комитета Программы Верховного комиссара. Она осуществляется в рамках общепризнанных принципов и норм международного права, а также на основе международного беженского права.

Программы Верховного комиссара ООН по делам беженцев утверждает и контролирует Исполнительный комитет УВКБ в составе 64 государств-членов. Программы финансируются за счет добровольных пожертвований, поступающих главным образом от правительств, а также от других объединений, включая частных лиц и организации. УВКБ ООН имеет самостоятельный бюджет. Управление Верховного комиссара получает лимитированные субсидии, составляющие лишь около 2 % общего объема финансирования из регулярного бюджета ООН, которые используются исключительно на административные расходы. Так, в 2003 г. бюджет УВКБ ООН составил около 1,18 млрд. долл. США[315]315
  См.: Основные факты об Организации Объединенных Наций. М., 2005. С. 53.


[Закрыть].

Деятельность УВКБ ООН осуществляется в тесном сотрудничестве с государствами, которые несут основную ответственность за обеспечение соблюдения прав каждого человека, находящегося под их юрисдикцией.

Роль УВКБ в том числе направлена на то, чтобы правительства государств предпринимали необходимые действия для защиты всех беженцев на их территории, а также возможных беженцев, которые находятся на их границах и обращаются с просьбой о предоставлении им доступа в страну[316]316
  См.: Доклад Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Резюме. Основная сессия 2002 г. // Е / 2002 / 14. Р. 9, 10.


[Закрыть].

За последние десятилетия государства не раз обращались к УВКБ ООН с просьбой о предоставлении гуманитарной помощи в зонах военных действий, а также для защиты определенных групп внутри перемещенных лиц и оказания помощи беженцам, возвращающимся в страны их происхождения. УВКБ содействует заключению международных договоров о беженцах, контролирует соблюдение правительствами норм международного права и предоставляет материальную помощь в виде снабжения продовольствием, водой, жильем и медицинским обслуживанием для бежавших из страны гражданских лиц.

Важнейшим направлением в деятельности УВКБ является развитие сотрудничества и проведение консультаций со странами переселения и неправительственными организациями (НПО), главным образом в рамках Рабочей группы по вопросам переселения и механизмов ежегодных трехсторонних консультаций в целях согласования политики стран переселения с политикой УВКБ ООН. Управление Верховного комиссара по делам беженцев прилагает значительные усилия по увеличению количества принимающих стран, их квот по приему беженцев. Одним из широко развернутых мероприятий УВКБ ООН стала кампания по увеличению числа государств, присоединившихся к Конвенции ООН о статусе беженцев, а также проведение Глобальных консультаций по вопросам присоединения.

УВКБ ООН было среди ведущих гуманитарных учреждений в некоторых крупных чрезвычайных ситуациях современной истории – это Балканы, где возникли самые многочисленные потоки беженцев в послевоенной Европе; ликвидация последствий войны в Персидском заливе; в районе Великих озер в Африке; массовый исход беженцев в Косово и Восточном Тиморе, а в последнее время – в Западной Африке и Афганистане.

Эффективная координация действий особенно важна при оказании помощи внутренним переселенцам, поскольку на сегодняшний день нет единого ведущего международного учреждения, которое занималось бы их проблемами. Работу в этой области Управление Верховного комиссара по делам беженцев ведет совместно с Международным комитетом Красного Креста, УКГД, представителем Генерального секретаря по проблемам внутренне перемещенных лиц и Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека.

В конце 2003 г. УВКБ ООН обеспечивало международную защиту и помощь 17,1 млн. человек, которые спасались бегством от войны или преследований. Годом раньше содействие было оказано 22,6 млн. человек, из них 10,4 млн. беженцев, 5,8 млн. внутренне перемещенных лиц, 2,4 млн. вернувшихся домой, 1 млн. ищущих убежища и 951 тыс. лиц без гражданства и др., делами которых занимается Управление. Всего за время своего существования УВКБ оказало помощь не менее чем 50 млн. беженцев, за что ему дважды присуждалась Нобелевская премия мира – в 1954 г. и в 1981 г.

Одной из специализированных организаций помощи беженцам в рамках ООН является Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). Ближневосточное агентство было создано Генеральной Ассамблеей ООН в 1949 г. для оказания гуманитарной помощи 750 тыс. палестинским беженцам, потерявшим дома и средства к существованию в результате арабо-израильского конфликта 1948 г. БАПОР подотчетно только Генеральной Ассамблее ООН. К 2003 г. Агентство предоставляло услуги для жизнеобеспечения более 4 млн. зарегистрированных палестинских беженцев в Иордании, Ливане, Сирии, на Западном берегу р. Иордан и в Секторе Газа. Его мандат периодически продлевается ввиду нерешенности проблемы палестинских беженцев. Сейчас Агентство – крупнейший поставщик услуг в области образования, здравоохранения, гуманитарной и социальной сферах.

Так, на сферу образования приходится половина его регулярного бюджета и две трети персонала. В 2002/2003 учебном году в ее 656 начальных и младших средних школах обучалось более 490 900 учеников, а в восьми центрах профессионального обучения – более 5100 учащихся. В 2002 г. сеть из 122 медицинских центров Агентства приняла 9,4 млн. пациентов. Услуги по профилактике и гигиене окружающей среды были предоставлены 1,3 млн. человек, проживающих в 59 лагерях беженцев. В 2002 г. около 229 тыс. человек получили специальные социальные пособия, направленные на обеспечение минимальных норм питания и жилья и на содействие материальной самостоятельности посредством программ сокращения бедности. Программа по созданию занятости на Западном берегу р. Иордан и в Секторе Газа обеспечила более 54 900 займов мелкому бизнесу и микропредприятиям на сумму 66,2 млн. долл. США. С октября 2000 г. Агентство проводило операции по оказанию чрезвычайной помощи на оккупированной Палестинской территории в целях смягчения наиболее серьезных последствий вооруженных конфликтов.

Ближневосточное Агентство находится в тесном контакте с УВКБ ООН и его Исполнительным комитетом. Международное сообщество рассматривает БАПОР как фактор стабилизации на Ближнем Востоке. Сами беженцы видят в его программах символ приверженности международного сообщества решению проблемы палестинских беженцев.

Международная организация по миграции (МОМ) была создана в 1951 г. первоначально как Международный комитет по европейской миграции. В отличие от УВКБ ООН Международная организация по миграции создана и функционирует вне системы ООН, однако тесно связана с Организацией Объединенных Наций. В первые годы внимание этой организации было сконцентрировано на миграционных процессах, происходивших в Европе. В настоящее время МОМ объединяет около 109 государств-членов, а 24 государства входят в нее со статусом наблюдателей.

Цели и функции МОМ определяются в ее Конституции, принятой в 1987 г[317]317
  См.: Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М., 1997. С. 471. Текст Устава Международной организации по миграции содержит поправки к Уставу Межправительственного комитета по европейской миграции (бывшее название организации) от 19 октября 1953 г.


[Закрыть]. В Преамбуле Конституции МОМ говорится: объединяясь в Международную организацию по миграции, государства тем самым признают, что зачастую требуется оказание миграционных услуг на международном уровне для упорядочения миграционных потоков по всему миру и для содействия при наиболее благоприятных условиях обустройству и интеграции мигрантов в экономические и социальные структуры принимающей страны. При этом такие услуги могут потребоваться для разных видов мигрантов – беженцев, перемещенных лиц, лиц, осуществляющих временные перемещения, обратную миграцию, внутрирегиональную миграцию и др. В Конституции МОМ отмечается, что миграция может способствовать созданию новых экономических возможностей в принимающих странах и что существует взаимосвязь между миграцией и экономическими, социальными и культурными условиями в развивающихся странах.

Согласно Уставу МОМ берет на себя следующие обязательства:

осуществление мер по организованному перемещению мигрантов, для которых существующие возможности являются недостаточными или которые не смогли бы перемещаться без специальной помощи в страны, предоставляющие возможность для упорядоченной миграции;

организованное перемещение беженцев и других лиц, нуждающихся в международных миграционных услугах, в отношении которых могут быть достигнуты договоренности между Организацией и соответствующими государствами, включая государства, обязующиеся принять их;

обеспечение по просьбе и согласованию с соответствующими государствами таких миграционных услуг, как набор и подготовка к миграции, языковая подготовка, информирование мигрантов, медицинское обследование, размещение, проведение мероприятий, способствующих приему и интеграции, консультирование по вопросам миграции и оказание иной помощи, соответствующей целям Организации;

обеспечение аналогичных услуг по просьбе государств или в сотрудничестве с другими заинтересованными международными организациями для добровольной обратной миграции, включая добровольную репатриацию;

обеспечение форума для государств, а также международных и других организаций по обмену мнениями и опытом, расширению сотрудничества и координации усилий в области международной миграции.

Органами MOM, согласно Уставу, являются: Совет, Исполнительный комитет и Администрация. Совет состоит из представителей государств – членов MOM. Он определяет политику Организации, рассматривает доклады, рассматривает и утверждает программы, бюджет, расходы и счета, утверждает состав Исполнительного комитета и руководит его деятельностью. Исполнительный комитет MOM, состоящий из представителей девяти государств-членов (число может быть увеличено решением Совета), занимается рассмотрением и обзором политики, программ и деятельности Организации, решением финансовых и бюджетных вопросов, предоставлением консультаций и направлением предложений Совету. Администрация МОМ включает Генерального директора, его заместителя и штат сотрудников, определяемый Советом. Генеральный директор избирается двумя третями голосов Совета сроком на 5 лет. На него возлагается осуществление административных и исполнительных функций МОМ. Он несет ответственность перед Советом и Исполнительным комитетом.

Учитывая современные мировые тенденции развития миграционных процессов, Организация разрабатывает гуманитарные программы в помощь государствам и отдельным лицам при решении проблем перемещения людей, проводит собственные исследования процессов миграции, осуществляет обмен информацией по вопросам миграции с государствами и другими международными организациями. MOM сотрудничает с правительствами государств, другими международными учреждениями, в том числе с УВКБ ООН, а также с неправительственными организациями.

Необходимо отметить, что MOM принимает активное участие в практическом регулировании международных миграционных процессов. За время своего существования она оказала гуманитарную помощь через свои зарубежные представительства более чем 10 млн. людей, решившим поселиться в других местах или вернуться на родину.

В 2005 г. в докладе Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности» был отмечен рост инициатив на институциональном уровне в сфере миграции. В числе этих инициатив были названы: назначение Специального докладчика ООН по вопросам прав мигрантов; вступление в силу в июле 2003 г. Конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов, инициирование создания органа, контролирующего исполнение Конвенции; предложение МОМ по проведению форума «Международный диалог по миграции» для государств и международных институтов; учреждение УВКБ ООН «Конвенции плюс», а также «Повестки дня по защите», объявление отделом ООН по улучшению положения женщин миграции темой обзора Пекинской всемирной конференции по женщинам и развитию; привлечение ВТО в сферу международной миграции в ходе уругвайского раунда торговых переговоров и, наконец, согласие Генеральной Ассамблеи ООН провести Диалог высокого уровня по миграции и развитию в 2006 г.

В Докладе Глобальной комиссии по международной миграции прозвучало также беспокойство в связи с тем, что различные международные структуры работают над проблемой миграции, предпринимают схожие действия и устанавливают параллельные контакты с одними и теми же правительственными органами. Например, МОМ, МОТ, УВКБ ООН связаны с проблемами торговли людьми и незаконной перевозки мигрантов. Точно так же Мировой Банк, МОМ, МОТ и ПРООН занимаются денежными переводами мигрантов и изучением их воздействия на развитие. И хотя такое дублирование необязательно приводит к отрицательным последствиям, а в ряде случаев, возможно, не может быть преодолено, оно порождает соперничество между заинтересованными органами и представляет собой не самое эффективное использование лимитированных ресурсов.

Далее была отмечена необходимость последовательной политики. В соответствии с мандатами, а также под влиянием своей институциональной культуры, различные организации, включая даже те, которые входят в систему ООН, склонны развивать собственные, нередко весьма различные, политические подходы к одной и той же проблеме. Такой подход касается не просто политики, он может препятствовать выполнению программ в сфере миграции[318]318
  См.: Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции // 1 K REF / 05 / 1. С. 76.


[Закрыть].

Помимо прочего, в Докладе Глобальной комиссии было отмечено, что возможность усовершенствованной координации будет способствовать более четкому обмену информацией и экспертными данными. Поскольку миграция представляет собой сложное и многомерное явление, компетентность отдельных организаций будет недостаточно полной. Поэтому координация деятельности организаций в сфере миграции позволит осуществлять на более высоком уровне исследования процессов миграции на основе сбора и анализа данных, их оценки и обеспечивать необходимой всесторонней информацией соответствующие структуры[319]319
  См.: Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции // 1 K REF / 05 / 1. С. 77.


[Закрыть]. В связи с этим в перспективе необходима более фундаментальная реконструкция существующей институциональной архитектуры, касающейся международной миграции, которая позволит объединить функции связанных с миграцией структур ООН и других агентств в пределах одной организации и реагировать на новые и сложные ситуации, возникающие в этой сфере.

Продолжающаяся реформа ООН предоставляет уникальную возможность совершенствовать существующие институциональные структуры в сфере миграции. В связи с этим Глобальной комиссией был проведен анализ возможных вариантов такой реконструкции. Среди них: создание нового агентства, образованного, возможно, в результате слияния MOM и УВКБ ООН; определение «ведущего агентства» из числа существующих, например УВКБ ООН или МОТ; включение MOM в систему ООН для управления добровольной миграции. Действительно, существует определенная логика в идее слияния MOM и УВКБ ООН и создания одной организации, которая будет заниматься добровольной и вынужденной миграцией.

Геополитическая ситуация, сложившаяся в период после Второй мировой войны, сформировала имеющуюся в настоящее время институциональную архитектуру, разделив сферы ответственности за беженцев и других мигрантов. Однако исторически установившиеся мандаты данных организаций уже не отражают современную действительность. Прежде всего, стирается различие между добровольными и вынужденными мигрантами. При этом нередко бывает трудно определить причину, заставляющую мигранта перемещаться; многие люди имеют несколько мотиваций. Наблюдается пересечение миграционных маршрутов беженцев и экономических мигрантов. Кроме того, в процессе перемещения отдельные мигранты могут переходить из одной категории в другую и даже относиться к нескольким категориям одновременно. При этом некоторые из них, например транзитные мигранты, лица, ищущие убежища, и беженцы, покидая страну, предоставившую им защиту, могут представлять интерес для учреждений, отвечающих за добровольную и вынужденную миграцию.

Наряду с позитивной отмечаются и некоторые негативные стороны объединения двух структур. Так, серьезную обеспокоенность вызывает риск подвергнуть опасности универсальный режим защиты беженцев, который создавался совместными усилиями государств и УВКБ ООН свыше чем полстолетия. Нельзя не учитывать также и то, что предлагаемое объединение касается двух организаций с совершенно разной культурой и подходами: MOM – межправительственная структура, являющаяся сервиспровайдером, в то время как УВКБ ООН – агентство с признанным наднациональным мандатом защиты. Различия в подходах международной защиты потребуют разделить два направления в рамках одной организации, разграничив экономическую и вынужденную миграцию.

Помимо предлагаемого объединения двух структур выдвигается и другая модель, связанная с созданием глобального агентства по экономической миграции, функционирующего в пределах системы ООН. Это агентство могло бы взять на себя все функции, связанные с проблемой экономической миграции: операционное и техническое сотрудничество, включающее наращивание технического потенциала; исследование, анализ и развитие политики; сопоставление и анализ связанных с перемещением данных; защита прав мигрантов и форум для межгосударственного диалога и возможных переговоров. Это агентство должно также взять на себя ведущую роль в развитии взаимосвязи между миграцией и такими смежными проблемами, как развитие, торговля, безопасность, права человека и сотрудничество с соответствующими учреждениями. Достижение официальных договоренностей между новым агентством и УВКБ ООН даст гарантию эффективного решения описанных выше проблем.

Можно согласиться с мнением, что MOM – самая подходящая база для организации нового глобального агентства по экономической миграции[320]320
  См.: Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности. Доклад Глобальной комиссии по международной миграции // 1 K REF / 05 / 1. С. 78.


[Закрыть]. Она уже взяла на себя некоторые необходимые функции: операции и логистику, техническое сотрудничество и наращивание потенциала, развитие и исследование политики, а также сбор данных. Как уже упоминалось, она ведет политический диалог с правительствами и другими заинтересованными сторонами по ключевым проблемам миграции. В последние годы значительно расширилась структура MOM. Вместе с тем сегодня эта организация не имеет официального мандата для защиты прав мигрантов, что, по мнению многих, является существенной функцией. Согласно действующей Конституции MOM работает от имени государств-членов как организация-исполнитель, выполняя только часть того объема работы, которая будет возложена на глобальное ведущее агентство по экономической миграции. В целях поддержки взаимодействия в пределах многосторонней системы для MOM было бы логично стать частью системы ООН.

Безусловно, оба эти варианта представляют собой долгосрочную альтернативу. Но наличие такой глобальной структуры по миграции обеспечит всесторонний и согласованный подход к институциональному решению проблем международной миграции. Она возьмет на себя ответственность за координацию интегрированного подхода при проведении эффективной и последовательной политики в области миграции, благодаря чему будут сведены к минимуму дублирование усилий различных органов и организаций, будет создана основа для сотрудничества всех заинтересованных ведомств.