Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

Глава II. Государственное управление в сфере миграции населения

§ 1. Разграничение полномочий между государственными органами в регулировании миграционных отношений: федеративный аспект

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагает наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. Органы власти не только осуществляют нормативное правовое регулирование этих отношений, но и реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с контролем и надзором над процессами перемещения людей, над предоставлением им различных государственных услуг. Органы государства обеспечивают защиту прав мигрантов от незаконных действий и решений других субъектов. Поэтому в круге принципиальных вопросов миграционного права необходимо рассматривать вопрос о компетенции публичных институтов[105]105
  В литературе под компетенцией принято понимать совокупный объем прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, посредством которых раскрывается его место в системе органов власти. Вопрос, как правило, кроется в более широком или более узком понимании функционального свойства компетенции. Так, М. В. Баглай считает, что компетенция – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции органа государственной власти (см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. С. 479). Ю. А. Тихомиров видит двоякость элементного состава компетенции: собственно компетенционные элементы (предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия) и сопутствующие элементы, к которым следует отнести цели и обязанность действовать. Без второй категории элементов, с точки зрения автора, теряется публично-правовая обеспеченность компетенции (см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 24).


[Закрыть]. Его решение в условиях федеративного государства лежит, прежде всего, в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти. Оно до сих пор порождает немало серьезных проблем в условиях, когда в системе государственного и муниципального управления не достигнуто четкого разграничения компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление[106]106
  См.: Хабриева Т. Я. О разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления // Административное право: теория и практика. Материалы научной конференции 28 октября 2001 года. М., 2002. С. 58.


[Закрыть]. Рассредоточение власти по ее уровням исходит из известного принципа субсидиарности, заключающегося в наиболее рациональном использовании материальных, финансовых, организационных и других ресурсов управления, при котором решение стоящих перед властью задач осуществлялось бы на уровне, способном это сделать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов лиц, проживающих на соответствующих территориях.

Линия развития российского федерализма подтверждает концептуальный подход, по которому признается, что Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами и они не могут быть разграничены иными актами в принципе[107]107
  См. подробно: Хабриева Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5–13.


[Закрыть]. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти – их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.

Размежевание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов осуществлено в ст. 71–73 Конституции РФ. Речь идет о предметах ведения Федерации, совместных (с субъектами Федерации) предметах ведения и предметах ведения субъектов РФ (в форме остаточных полномочий). Статья 132 Конституции РФ предусматривает наличие вопросов местного значения.

Конституция РФ прямо не называет миграционные процессы в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни Российской Федерации и ее субъектов; не относит их и к вопросам местного значения. Это, однако, не означает, что, исходя из положений ст. 73 Конституции РФ, миграционные отношения находятся в ведении субъектов РФ.

Природа миграционных отношений, на которые направлена регулятивно-управленческая функция государства, связана, прежде всего, с правами каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, на свободный выезд из страны, а для российских граждан – на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.

Соответственно, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства, т. е. те вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации.

В то же время миграционные отношения складываются и в связи с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами правопорядка. Регулирование миграционных отношений осуществляется с учетом интересов общественной безопасности. А эти вопросы согласно ч. 2 ст. 72 Конституции РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что подразумевает возможность участия последних в реализации соответствующих полномочий.

Указанные конституционные нормы, таким образом, разграничивают только предметы ведения, но не дают ответа об объеме полномочий, закрепляемых за органами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Но очевидно, что положения Конституции РФ позволяют осуществить их распределение наиболее рациональным образом, прежде всего, федеральному законодателю. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закрепление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики и т. п. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Именно и только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти[108]108
  См. подробно: Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2003. С. 102–138.


[Закрыть] и принципом разграничения полномочий в сфере миграции населения.

Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять разграничение полномочий как по «горизонтали», так и по «вертикали». Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов государственной власти, как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения, полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться первично только федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий конкретных органов государственной власти.

Соответственно в федеральном законе, регулирующем миграционные отношения, должны быть указаны:

при необходимости – компетенция Президента РФ, в том числе по изданию нормативных актов;

компетенция Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

законодательная компетенция субъектов РФ;

при необходимости – компетенция региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

При этом в федеральном законе необходимо определить пределы полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов РФ.

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного ведения с Российской Федерации иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ. Однако это не исключает передачи органам власти субъектов РФ конкретных исполнительно-распорядительных полномочий в сфере миграционных отношений. Недопустима такая передача лишь в тех областях, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (например, в обеспечении государственной безопасности).

Анализ положений ст. 71–73 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Российская Федерация вообще может возложить на себя всю полноту государственной, или главным образом законодательной, власти в сфере миграции. Так, фактически невозможно представить миграционные отношения, правовое регулирование которых нельзя отнести к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, причем не только конституционно установленных, но и «других общепризнанных», в соответствии с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ.

Российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина в разных субъектах Федерации в одном государстве. Глава 2 Конституции РФ устанавливает, что права, свободы и обязанности граждан, составляющие правовой статус личности, могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией РФ. В России недопустима модель децентрализованного регулирования в сфере прав и свобод (характерная, например, для США).

В сфере миграции населения, как уже отмечалось, находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, ряд других общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, законодательное и в целом нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства. Следовательно, и в сфере совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения.

Таким образом, в сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти могут и должны осуществлять основную массу регулятивных полномочий.

При осуществлении регулятивных полномочий по предметам совместного ведения недопустимо произвольное присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т. е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти[109]109
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.


[Закрыть]. Федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти могут регулировать субъекты РФ. Это позволит учесть региональную специфику и обеспечить самостоятельность субъектов РФ, особенно при реализации тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов.

Отдельно необходимо обозначить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов.

Местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов местного значения исходя из своих интересов – не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан. Именно муниципальная власть ближе всех к нуждам населения конкретной территории; миграция впрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Но природа миграционных отношений, как показал анализ, обусловливает их универсальное регулирование на всей территории Российской Федерации и не позволяет отнести данные вопросы к уровню местного значения. В этой связи органы местного самоуправления могут только наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти.

Тем не менее, нельзя исключать возможности осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках существующих вопросов местного значения, направленных на реализацию миграционной политики на территории муниципального образования. Например, социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т. п.).

В соответствии с упомянутой выше Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[110]110
  См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.


[Закрыть], органы местного самоуправления осуществляют расходы по финансированию муниципальной части компенсационного пакета участника Программы, включающего услуги муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего образования, социального обслуживания, здравоохранения.

Типовая программа субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[111]111
  См.: распоряжением Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 1172-р // СЗ РФ. 2006. № 35. Ст. 3788.


[Закрыть], предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в таких мероприятиях, как обеспечение социальной поддержки отдельных категорий переселенцев; обеспечение доступа к библиотекам, учреждениям культурно-досугового типа, спортивным сооружениям; ознакомление переселенцев с особенностями истории, культуры и национальными традициями народов, проживающих на территории вселения; содействие социальной и культурной адаптации переселенцев. Данные положения уже отражены в региональных программах[112]112
  См., например: постановление Совета администрации Красноярского края от 23 августа 2007 г. № 362-П «Об утверждении Программы Красноярского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007–2009 годы» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. № 41/193; Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 19 сентября 2007 г. № 34/39-ЗС «Об Областной государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007–2012 годы».


[Закрыть].

Анализ свидетельствует, что нормы, затрагивающие каким-либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования миграционных отношений; при этом они не всегда определенно и всесторонне обозначают такое разграничение. Следует признать, что миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить рассматриваемую сферу преимущественно за органами государственной власти Российской Федерации. С другой стороны, федеральные законы предусматривали участие в управлении вопросами миграции и субъектов РФ и даже муниципальных образований, правда, не давая четкого очертания пределов их компетенции (например, ст. 5 и 7 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» принятие мер по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации одновременно возлагали и на федеральные органы исполнительной власти, и на органы исполнительной власти субъектов РФ, и на органы местного самоуправления).

Во многом это объяснимо известными причинами хаотичного развития миграционного законодательства, связанными с необходимостью принятия срочных мер в этой сфере в 90-е годы XX века.

Неразграниченность полномочий, как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных, между органами власти различных уровней, допущенная законодателем при принятии специальных законов в области миграции («О беженцах», «О вынужденных переселенцах»), негативно отразилась в первую очередь на положении самих мигрантов, возможностях их безболезненной интеграции в социально-экономическую и демографическую среду на конкретной территории.

Федеративная реформа в России еще не завершена, не достигнуты необходимые результаты и в сфере миграции населения. Ни первоначальная редакция, ни последующие изменения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[113]113
  См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10; Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084, и др.


[Закрыть], ни иные федеральные законы так и не дали полного представления об объеме полномочий каждого уровня власти в сфере миграции.

Федеральный законодатель также не учитывает, что сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция – это сфера, в которой реализуются многие права человека (трудовые, жилищные, культурные и др.), и их соблюдение и защита – обязанность государства. Так, предоставляя убежище беженцам, государство принимает на себя и комплекс обязательств по их обустройству на территории страны (обеспечение медицинскими услугами, жильем и т. п.). Осуществить их действиями только федеральных органов государственной власти или с привлечением возможностей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления – задача, требующая своего законодательного решения. Попытка реализовать такой комплексный подход пока сделана в отношении соотечественников, проживающих за рубежом и желающих переселиться в Российскую Федерацию, правда, на подзаконном уровне[114]114
  См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.


[Закрыть].

В миграционном законодательстве должны найти отражение результаты реформы в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, в соответствии с которой разграничение полномочий необходимо провести первоначально в таких федеральных законах, как «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако несомненно, что достичь разграничения полномочий в рамках только данных федеральных законов вряд ли удастся, поскольку в них будет возможно определить лишь основные направления деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере (определить так называемые «подпредметы» регулирования), в том числе и для того, чтобы распределить финансовые источники осуществления указанных полномочий за счет средств соответствующих бюджетов.

На базе общего разграничения полномочий в сфере миграции следует детализировать соответствующие полномочия в специальных «миграционных» федеральных законах. При уточнении законодательных положений в области миграции должны учитываться уже достигнутые результаты административной реформы[115]115
  См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 1–53.


[Закрыть]. Смена структуры исполнительных органов государственной власти привела к изменению функций этих органов, причем их оптимизация продолжается.

Представляется, что в рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить:

1) вопросы общегосударственного значения, требующие в первую очередь непосредственного и в достаточной мере подробного регулирования федеральным законом и в определенных случаях дополнительного – законами субъектов РФ. По данной группе полномочий Федерация осуществляет не только регулирование, но и исполнение нормативных предписаний.

Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам;

2) вопросы, по которым на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта РФ, но и конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основные процедуры деятельности по их реализации. То есть за субъектом РФ остаются только исполнительные полномочия. В этом случае федеральное регулирование уже не будет «рамочным». И, соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ целевых субвенций. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения;

3) вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной власти субъектов РФ и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет их бюджетов. При этом субъекты РФ должны самостоятельно определять объемы финансирования этих полномочий.

Например, органы государственной власти субъектов РФ могли бы обеспечивать решение вопросов расселения поступающих к ним лиц из числа мигрантов, обеспечивать их социальными гарантиями в области жилищного обеспечения, дополнительного социального страхования. Исходя из уровня социально-экономического развития субъектов РФ и определения потребностей в иностранной рабочей силе, на законодательном уровне в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ следовало бы закрепить полномочие по решению вопросов создания и ведения банков данных вакансий, заполнение которых требует привлечения иностранных трудовых ресурсов.

Органы местного самоуправления также могут решать определенные задачи, которые должны быть закреплены за ними путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального (например, по вопросам регистрационного учета граждан) или регионального бюджетов.

Решая вопросы разграничения полномочий, необходимо учитывать также, что в настоящее время субъекты РФ испытывают неравномерное «иммиграционное давление». Поэтому важно, наряду с жесткой регламентацией соответствующих вопросов федеральными законами, применять и более гибкий механизм разграничения полномочий – путем использования соглашений между исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней о передаче части указанных полномочий. Это позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения управляемости миграционными процессами гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреплять» законом полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения такой передачей могла бы обеспечить и большую оперативность регулирования миграционных отношений. Но использование этого института не должно быть всеобъемлющим, чтобы не допустить бесконтрольности.

Анализ показал, что пока эти возможности, имеющие законодательную основу, закрепленную в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не используются в сфере управления миграционными отношениями.

Таким образом, в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня. Очевидна ведущая роль федеральных органов государственной власти (и в ближайшее время нет оснований предполагать ее ослабления), также заметное значение имеет деятельность органов государственной власти субъектов РФ, и имеются потенциальные возможности у органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Свою актуальность сохраняет задача нахождения оптимального соотношения полномочий между уровнями публичной власти. Неизменно то, что разграничение полномочий между органами власти в сфере миграции населения должно быть продолжено на основе известных конституционных принципов федерализма и других положений Основного закона Российской Федерации.