Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

Иная, «протекционистская» модель регулирования трудовой и предпринимательской миграции установлена законодательством большей части европейских стран, а также государств СНГ.

В этом отношении представляет интерес законодательство Великобритании, которое, придерживаясь общей «протекционистской» модели, вместе с тем обеспечивает дифференцированный подход к разным категориям трудовой и предпринимательской миграции.

Особые преимущества по законодательству Великобритании имеют лица, которые намерены открыть новый бизнес в этой стране. К ним предъявляются следующие требования. Они должны обладать капиталом в размере не менее 200 тыс. ф. ст. для открытия нового бизнеса; полное время работать в созданной ими компании; создать по меньшей мере два рабочих места для граждан Европейского Союза; иметь достаточные средства для собственного содержания и содержания членов своих семей; представить обоснованные бизнес-планы и т. д. Лицам, отвечающим указанным требованиям, первоначально виза выдается на 2 года. В дальнейшем она может быть продлена на 3 года. По истечении 5 лет они могут получить право на постоянное местожительство в Великобритании.

Некоторые особенности имеет статус инвесторов. Они должны отвечать следующим требованиям: располагать собственным капиталом, размещенным в Великобритании, в сумме не менее 1 млн. ф. ст. или владеть активами общей стоимостью свыше 2 млн. ф. ст. и иметь в своем распоряжении средства, включая заемные, в сумме не менее 1 млн. ф. ст.; намереваться инвестировать в экономику страны не менее 750 тыс. ф. ст.; иметь планы остаться на постоянное жительство в Великобритании; располагать возможностью полного обеспечения себя и своей семьи без обращения за какими-либо выплатами в государственные фонды и при запрете заниматься любой оплачиваемой трудовой деятельностью, за исключением заявленной; обладать действительной въездной визой.

Разрешенный срок пребывания зарубежного инвестора составляет 12 месяцев, но может быть продлен, если в течение этого периода он инвестировал в экономику страны не менее 750 тыс. ф. ст. и планирует делать дальнейшие инвестиции на условиях, установленных законом, а также если он намерен избрать местом своего постоянного жительства Великобританию.

Лица, въезжающие с целью осуществления трудовой деятельности, должны: иметь действительное разрешение на работу Министерства внутренних дел, быть в состоянии выполнять виды работ, указанные в этом разрешении; не иметь намерения заниматься иными видами трудовой деятельности, не перечисленными в нем; быть готовыми полностью обеспечивать проживание, питание и другие жизненные потребности, как собственные, так и членов своей семьи без возмещения из государственных средств; в случае разрешения, действительного в течение ограниченного периода (менее 12 месяцев), быть готовыми покинуть страну сразу же по окончании этого периода.

Как правило, разрешение на работу выдается на определенный срок, однако из этого правила есть исключения. В частности, разрешение может быть оформлено на неопределенный срок лицу, которое было занято соответствующей трудовой деятельностью непрерывно в течение 4 лет и отвечало всем требованиям миграционного законодательства, при условии подтверждения работодателем необходимости продолжения им работы. Кроме того, в Великобритании действует специальная программа по использованию зарубежной рабочей силы высокой квалификации (Highly Skilled Migrant Programme), в соответствии с которой специалисты, обладающие высокой квалификацией в определенных областях деятельности и отвечающие требованиям этой программы, могут получить разрешение на пребывание в стране на неопределенный срок. Одним из условий их трудовой занятости является намерение переселиться в Великобританию. Имеются также иные специальные программы, такие, как Система использования молодых специалистов в науке и технике (Science and Engineering Graduate Scheme), Программа новых талантов для Шотландии (Fresh Talents: Working in Scotland Scheme), которые рассчитаны на приток талантливой иностранной молодежи. Они разрешают оставаться в стране в течение определенного времени (обычно 12 месяцев) с последующим продлением этого срока для тех, кто отвечает установленным критериям. Такая система позволяет периодически «аттестовать» претендентов на продление срока пребывания, что, безусловно, дает возможность тщательного отбора лучших.

Государства СНГ в основном не проводят активной политики по привлечению трудовой и предпринимательской миграции, ограничиваясь преимущественно протекционистскими мерами по защите рынков труда и капиталов. Действующее в этих государствах законодательство совпадает по многим позициям. Поэтому рассмотрим особенности правового регулирования трудовой и предпринимательской миграции на примере двух государств – Молдовы и Украины.

В соответствии с законодательством Молдовы Департамент миграции может выдавать временные миграционные свидетельства трудящимся мигрантам на срок до года с возможностью продления; учредителям предприятий с иностранными инвестициями не менее 100 тыс. долл. США и должностным лицам таких предприятий на заявленный ими срок, но не более 5 лет.

Постоянное миграционное свидетельство выдается мигрантам, имеющим особо востребованные в стране специальности, специалистам высокой квалификации, приглашенным Правительством по предложению центральных органов публичного управления.

По соображениям национальной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья или нравственности населения парламент вправе ограничить либо приостановить миграцию. Определено, что миграция в Молдову осуществляется в пределах квоты, ежегодно устанавливаемой Правительством по предложению Департамента миграции. Ежегодная миграционная квота не должна превышать 0,05 % от общего числа населения, постоянно проживающего на территории страны.

Запрещена миграция иностранных граждан и лиц без гражданства, которые: представляют угрозу национальной безопасности, общественному порядку, здоровью или нравственности; совершили преступления против мира, безопасности человечества, другие тяжкие преступления, в том числе военные, в определении, данном в международных документах; имеют непогашенную судимость; страдают заболеваниями, представляющими опасность для здоровья населения. В законе имеется и такое понятие, как временное запрещение миграции определенных категорий лиц. Действует временный запрет на въезд для иностранцев и лиц без гражданства, которые были ранее выдворены (на 5 лет); ранее нарушили правила пребывания в стране (на 3 года); занимались трудовой деятельностью нелегально (на 3 года); сообщили о себе заведомо ложные сведения (на год).

Для осуществления трудовой деятельности мигрант обязан получить в Департаменте миграции разрешение на трудоустройство.

Миграционное свидетельство является основанием для выдачи вида на жительство.

По законодательству Украины преимущества в рамках трудовой и предпринимательской миграции имеют деятели науки и культуры, иммиграция которых отвечает интересам Украины; высококвалифицированные специалисты, необходимые для развития экономики Украины; лица, осуществившие инвестиции в экономику Украины конвертируемой валютой на сумму не менее 100 тыс. долл. США; лица, имеющие в Украине законный источник существования.

Но, как и в других государствах постсоветского пространства, использующих вторую модель правового регулирования трудовой и предпринимательской миграции, Украина ориентируется в основном на защиту отечественного рынка труда и национального капитала.

Законом подробно регламентирован порядок и сроки подачи, а также перечень необходимых документов для лиц, желающих получить разрешение на иммиграцию.

Лица, которым разрешена иммиграция, должны для въезда в Украину получить в соответствующем дипломатическом или консульском учреждении иммиграционную визу, действующую в течение года со дня ее оформления. После прибытия они обязаны в течение 5 рабочих дней обратиться в миграционный орган по месту жительства с заявлением о выдаче вида на постоянное жительство, к которому прилагаются копия паспорта, копия документа заявителя с проставленной визой и копия разрешения на миграцию. Вид на постоянное жительство должен быть выдан в течение недели со дня принятия заявления.

В законе указаны основания для отмены разрешения на миграцию. Отмена может последовать, если выяснится, что разрешение предоставлено на основании заведомо ложных сведений, поддельных документов или документов, утративших силу; мигрант осужден к лишению свободы в Украине на срок более года и приговор вступил в законную силу; действия мигранта представляют угрозу национальной безопасности или общественному порядку; это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины; мигрант нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства. Перечень не является исчерпывающим. Отмена разрешения на миграцию возможна и в других случаях, предусмотренных законом.

Таким образом, в правовом регулировании трудовой и предпринимательской миграции существуют две модели: активного и пассивного привлечения рабочей силы и капиталов. Первая модель в основном характерна для крупных государств с динамично развивающимися экономиками (в частности, Австралии, Канады, США). Вторая модель действует преимущественно в небольших государствах либо в государствах с развивающимся либо переходным типом экономики. К этой группе государств относится большая часть стран СНГ. Впрочем, следует отметить некоторые позитивные сдвиги в миграционном законодательстве государств – участников СНГ. В последние годы в нем все более явственно проявляется стремление включиться в конкурентную борьбу на международных рынках труда и капиталов. Долгое время они служили «донорами» дешевой, в основном квалифицированной рабочей силы, больших денежных потоков, наиболее активных предпринимателей. Такая политика обескровливала национальные экономики многих государств СНГ. Поэтому в последние годы они все чаще предпринимают меры по привлечению дополнительных людских и финансовых ресурсов, что несомненно способствует росту национальных экономик.

Миграция в целях воссоединения семей. Законодательство большей части государств выделяет такое основание легальной миграции, как воссоединение семей. Наиболее подробно (с включением особых мер контроля) она регулируется в тех странах, которые испытывают сильное миграционное давление.

Примером такого регулирования служит Австралия. По законодательству Австралии право на постоянное жительство могут получить: супруг (супруга), состоящие в браке, в том числе гражданском, не менее 12 месяцев; будущие супруги; дети, состоящие на иждивении своих родителей; родители, иные родственники, которые могут взять на себя уход за членами семьи, проживающими в Австралии; пожилые родственники, находящиеся на иждивении граждан Австралии; лица, не имеющие родственников за пределами Австралии.

С целью исключить фиктивные браки первоначально выдается временная виза и только через два года после переезда может быть получено разрешение на постоянное проживание.

Австралийское законодательство предусматривает также ряд других ограничений, в том числе количественных, что позволяет обеспечивать больший контроль за миграционными потоками и регулировать динамику их развития. Одна из наиболее эффективных мер – требование о предоставлении гарантий финансовой поддержки заявителям со стороны членов их семей, постоянно проживающих в Австралии. В этих целях в Банк Австралии вносится (на двухлетний срок) залог в размере от 1,5 тыс. до 10 тыс. австралийских долларов.

Жесткие ограничения установлены и законодательством Канады. До недавнего времени супруг или супруга гражданина Канады могли находиться на территории страны только при наличии действительной визы (туристической, учебной и т. д.). В случае же, если срок действия такой визы заканчивался и ее не удалось продлить, супруг (супруга) должны были немедленно покинуть Канаду и ожидать окончания миграционного процесса за ее пределами.

В феврале 2005 г. этот порядок был изменен с введением института «семейного спонсорства супругов». Согласно новым правилам супруг или супруга гражданина Канады (лиц, постоянно проживающих в стране) могут находиться на ее территории до завершения миграционного процесса, если гражданин Канады подаст заявление об оказании своему супругу (супруге) спонсорской поддержки. Для этой категории мигрантов больше не требуются разрешения на временное пребывание на территории Канады (valid temporary immigration status).

Аналогичный режим может быть предоставлен детям, находящимся на иждивении канадских граждан или лиц, постоянно проживающих в стране, в том числе тем, которые были усыновлены за границей; детям в возрасте до 18 лет, процесс усыновления которых будет осуществлен в Канаде; родителям (а также их родителям); сиротам в возрасте до 18 лет, которые являются братьями, сестрами, племянниками или внуками канадских граждан или лиц, имеющих право на постоянное проживание в Канаде, однако при соблюдении жесткого требования: они не должны состоять ни в официальном, ни в гражданском браке.

Выступающие в роли спонсоров должны поддерживать лиц, состоящих с ними в официальном или гражданском браке, – в течение трех лет; детей в возрасте до 22 лет, находящихся на их иждивении, – в течение 10 лет или до достижения ими 25 лет; детей в возрасте старше 22 лет, находящихся по состоянию здоровья на их иждивении, – в течение 3 лет; других членов семьи – в течение 10 лет.

В Соединенных Штатах Америки статус мигранта по такому основанию, как воссоединение семей, предоставляется в порядке тех преференций, которые установлены законодательством. Установлены четыре степени предпочтений. Первая – для не состоящих в браке детей граждан США. Вторая – для супруга (супруги) и несовершеннолетних детей постоянных жителей страны, а также для не состоящих в браке детей (старше 21 года) постоянных жителей. Третья – для женатых детей граждан США. Четвертая – для их братьев и сестер, достигших возраста 21 года. Лица, подпадающие под указанные степени предпочтения, пользуются преимуществом перед иными претендентами на получение «грин кард» в пределах тех квот, которые установлены законодательством. Общая квота составляет 480 тыс. человек. Из них к первой степени предпочтений должны принадлежать не более 23 400 человек в год, ко второй – не более 114 200, к третьей – не более 23 400, к четвертой – не более 65 000 человек.

Чтобы исключить фиктивные браки, законодательство предусматривает предоставление статуса условного постоянного жительства, который действует в течение двух лет. Изъятие предусмотрено в отношении тех браков, которые были заключены за два года до получения статуса иммигранта. Лица, обвиненные в заключении фиктивного брака, привлекаются к ответственности в виде штрафа либо тюремного заключения до 5 лет.

Во Франции право на воссоединение семьи признается, по общему правилу, между супругами, если один из них является гражданином Франции и они прожили совместно более года. Если брак между ними был заключен за рубежом, соответствующая запись должна быть предварительно внесена в реестр французского бюро загс. Кроме того, это право предоставляется ребенку иностранца и французского гражданина или гражданки, если он не достиг 21 года или находится на иждивении своих родителей; родственникам французского гражданина или гражданки и его супруга или супруги (по восходящей линии), если они находятся на иждивении французского гражданина или гражданки; проживающему во Франции иностранцу, который приходится отцом или матерью несовершеннолетнего французского ребенка, при условии, что он хотя бы частично осуществляет родительские права в отношении данного ребенка или же эффективно поддерживает его материально.

Законодательство содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в воссоединении семьи. Во-первых, это ситуация, при которой проситель не может подтвердить постоянные и стабильные финансовые источники для обеспечения нужд своей семьи. При этом учитываются все доходы просителя и его супруга, за исключением социальных пособий на семью. Отказ в воссоединении семьи по мотивам недостаточности доходов не допускается, если они превышают размер минимальной заработной платы. Во-вторых, если у просителя на момент приезда семьи во Францию нет жилья, которое можно считать нормальным (здесь используется сравнение с аналогичной французской семьей) для проживания семьи, и не будет его в перспективе. Третье основание – полигамный брак. Если проживающий во Франции иностранец имеет несколько жен и проживает во Франции с первой супругой, то право на воссоединение семьи не распространяется на другую супругу и ее детей (исключения допускается только в отношении тех детей, которые лишены за пределами Франции родительской опеки).

Разрешение о въезде на территорию Франции в рамках процедуры воссоединения семьи выдается представителем государства в департаменте после проверки международным бюро по миграции финансовых и жилищных условий и после получения мотивированного мнения об этих условиях мэра коммуны, в которой проживает иностранный гражданин, либо мэра коммуны, в которой он собирается проживать.

Лицо, получившее разрешение на проживание в порядке воссоединения семьи, с этого момента приобретает право на осуществление любой разрешенной законом профессиональной деятельности по его выбору.

В отличие от большей части западных стран, в государствах СНГ законодательство менее подробно регламентирует вопросы воссоединения семей, ограничиваясь в основном общей констатацией соответствующих правил и условий.

Так, законодательство Беларуси устанавливает общую норму о предоставлении права на постоянное проживание иностранцам, имеющим близких родственников, постоянно проживающих в Беларуси, либо заключившим брак с иностранцем, постоянно проживающим в Беларуси.

В Украине право на воссоединение семей имеют супруги, состоящие в браке более двух лет, если один из них является гражданином Украины. Кроме того, это право предоставляется детям и родителям граждан Украины; опекунам и попечителям граждан Украины или лицам, находящимся под опекой либо попечением граждан.

В Украине, как и в большинстве других государств, лица, подпадающие под категорию миграции в целях воссоединения семей, исключаются из расчета допустимых квот миграции.

В настоящее время во многих государствах СНГ идет подготовка либо обсуждение законодательных инициатив по более полной регламентации вопросов воссоединения семей, что обусловлено существенным увеличением числа лиц, заключающих браки с гражданами других государств.

Миграция в целях репатриации. В последние годы законодательство многих государств обращается к проблеме репатриации – возвращения на историческую родину ее прежних соотечественников либо их потомков.

Первый закон, регулирующий вопросы репатриации, был принят в Турции в 1934 г. Этим актом была поставлены задача возвращения в Турцию лиц «турецкого происхождения и турецкой культурной идентичности».

В настоящее время законы о репатриации действуют в Израиле, Германии, Греции, Армении, Франции, Китае, Ирландии, Норвегии, Финляндии, а также во многих других государствах в целях сохранения национальной самобытности, заселения малоосвоенных территорий, устранения последствий демографических кризисов.

В отдельных случаях право на репатриацию предоставляется всем прежним соотечественникам либо их потомкам (например, в Израиле по Закону о возвращении 1950 г.). В других случаях репатриация ограничивается определенным кругом лиц. Так, в Германии, Греции действуют ограниченные программы репатриации, охватывающие только граждан бывшего СССР.

Законы о репатриации сравнительно недавно были приняты в Польше и Казахстане.

В Польше Конституция 1997 г. устанавливает, что лицо, чье польское происхождение подтверждено согласно закону, может навсегда поселиться на территории Польской Республики (п. 5 ст. 52). Механизм реализации данной конституционной нормы частично определен Законом о репатриации от 9 ноября 2000 г., предусматривающим льготный порядок предоставления гражданства для лиц польского происхождения, постоянно проживающих на территории современной Армении, Азербайджана, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, а также азиатской части Российской Федерации.

Статус репатрианта подтверждается репатриационной въездной визой, выданной главой польского дипломатического представительства либо консульского учреждения по месту проживания иностранца с согласия министра внутренних дел и администрации Польши.

С момента пересечения польской границы лицо, обладающее репатриационной визой, автоматически, в силу закона, приобретает польское гражданство.

В развитие конституционного положения, обязывающего Польское государство оказывать содействие полякам, проживающим за границей, в сохранении связей с исторической Родиной (п. 2 ст. 6), направлен Закон о Карте поляка, который принят парламентом 7 сентября 2007 г. и закрепляет порядок выдачи документов, подтверждающих принадлежность лиц к польской нации.

Следует отметить, что действие данного Закона пока распространяется только на тех лиц, которые проживают на территории бывших республик СССР и могут подтвердить свою связь с польской нацией знаниями, по меньшей мере, основ польского языка, а также польских традиций и обычаев; доказать, что по меньшей мере один из родителей, либо прародителей, либо оба прапрародителя принадлежали к польской нации или имели польское гражданство. При отсутствии такой возможности допускается предоставление свидетельств организаций зарубежной Полонии, действующих по месту проживания лица, о его активном участии в деятельности по распространению знаний о польском языке и польской культуре в течение как минимум трех последних лет;

Карта поляка выдается польским консулом по месту проживания заявителя. Она предоставляет ее обладателю ряд льгот, в том числе предоставление права на получение долгосрочной визы; освобождение от обязанности получать разрешение на трудовую деятельность на территории Польши; осуществление хозяйственной деятельности на тех же принципах, что и граждане Польши; получение образования различного уровня на льготных условиях; льготы при получении медицинской помощи и т. д.

В Казахстане под репатриацией понимается добровольное переселение в республику оралманов (соотечественников), вынужденно или добровольно покинувших в свое время ее территорию. Фактически репатриация является одной из основных целей казахского миграционного законодательства.

Ежегодно Президент Республики по представлению Правительства определяет квоту миграции оралманов на предстоящий год и (или) на перспективу.

В нормативном правовом акте, определяющем квоту миграции оралманов, который обязателен для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, и органами государственного управления, определяются предельное число семей с указанием стран, из которых они переселяются, мероприятия, необходимые для их приема, обустройства и адаптации, регионы, куда они должны переселиться, дифференцированные пособия и система льгот для оралманов.

Ходатайства лиц о признании оралманами подаются одним из совершеннолетних членов семьи лично или через уполномоченного представителя в дипломатические представительства, консульские учреждения Республики Казахстан за рубежом или в уполномоченный орган по вопросам иммиграции.

Рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса оралмана и включении семьи в квоту иммиграции оралманов, а также решения по данным вопросам принимаются территориальными службами уполномоченного органа в течение двух месяцев со дня регистрации.

Законодательство Казахстана устанавливает достаточно большой круг преимуществ и льгот для оралманов. Им оказывают содействие в получении образования, медицинского и социального обеспечения, в приобретении недвижимости, выделении пастбищ и т. д.

Таким образом, все большее число государств рассматривают возможность либо разрабатывают программы репатриации бывших соотечественников. Прежде всего, речь идет о тех странах, перед которыми стоит угроза потери собственной национальной идентификации.