Текст книги "Миграционное право России. Теория и практика"

Несмотря на то, что перемещенные внутри страны лица покидают свой дом вынужденно и зачастую оказываются в ситуации, сходной с ситуацией беженцев, международные правовые нормы о беженцах неприменимы к ним напрямую, поскольку распространяются только на тех лиц, которые пересекли международные границы. Тем не менее, считается, что использование права о беженцах по аналогии для разработки норм о внутри перемещенных лицах может принести определенную пользу. В то же время, поскольку многие из норм, относящихся к статусу беженца, гарантируют беженцам отношения равенства только с иностранными гражданами в стране убежища, то применение этих положений к внутри перемещенным лицам приведет к ущемлению прав, которыми они обладают как граждане данной страны, и, таким образом, это может нанести серьезный вред защите прав и интересов данных лиц.

События, происшедшие в последние десятилетия (распад СССР, Югославии, гражданские войны в ряде государств Африки, Азии, война в Ираке, Афганистане и др.), показали, что проблема беженцев и перемещенных внутри страны лиц продолжает оставаться весьма актуальной. Многое в ее разрешении зависит от укрепления международного сотрудничества по вопросам, связанным с обустройством беженцев и перемещенных лиц. Кроме того, важной задачей является разработка и проведение правительствами различных государств совместных мероприятий по устранению причин, порождающих проблему вынужденной миграции.

Положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г. о том, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом, отражено во многих международных документах по проблемам беженцев: Декларация Генеральной Ассамблеи ООН о территориальном убежище 1967 г., Декларация Комитета министров Совета Европы 1977 г. о территориальном убежище и др. Именно это позволяет отнести Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. к более широкой группе договоров в области прав человека, неотъемлемой частью которой она и является, несмотря на то, что Конвенция сосредоточена на специфической проблематике, связанной с обеспечением защиты особой категории лиц. Совместно с Протоколом 1967 г. она содержит основные принципы так называемого международного беженского права, являющегося частью международного гуманитарного права.

К началу 2007 г. Конвенция была ратифицирована 144 государствами[303]303
  Российская Федерация присоединилась к указанным документам в 1992 г. См.: Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 26 октября 1992 г. № 3728-I «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» // Ведомости РФ. 1992. № 45. Ст. 2563.


[Закрыть]. Известно, однако, что проблема неприсоединения к данным международным документам на практике означает, как правило, и отсутствие внутреннего законодательства об институте убежища. При решении проблем беженцев в таких странах продолжают применяться паллиативные подходы. Вследствие этого лица, нуждающиеся в защите, зачастую должным образом не выявляются, не получают систематической помощи, а различия между беженцами и другими мигрантами оказываются размытыми. По-прежнему существуют конфликты и препятствия в реализации данных документов.

Так, юридические препятствия на пути должного осуществления Конвенции о статусе беженцев 1951 г. состоят в следующем: коллизии и несоответствия между существующими национальными законами и определенными обязательствами по Конвенции; отсутствие конкретного законодательства, инкорпорирующего положения Конвенции в национальное право; применение законодательства, в котором определяются не права людей, а полномочия, возложенные на должностных лиц, занимающихся делами беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. В такой ситуации защита прав беженцев и перемещенных внутри страны лиц становится производной от полномочий и дискреционных решений должностных лиц, а не функцией по обеспечению конкретных прав, установленных и гарантированных законом. Отсутствие точности в формулировках ряда положений Конвенции, хотя эта проблема и присуща любому международно-правовому документу, также не способствует точному применению ее положений.

Повышение эффективности международно-правовой защиты – главная цель проходившего в 2000–2001 гг. под эгидой Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) процесса Глобальных консультаций по вопросу о международной защите беженцев. Основная цель этих консультаций заключалась в принятии дальнейших мер по активизации применения основных принципов Конвенции и повышению готовности государств в решении возникающих проблем. По сути, речь шла об укреплении международного сотрудничества в согласованных рамках основных принципов Конвенции, поощрении присоединения к ней новых государств, а также безусловного выполнения государствами, подписавшими эти документы, заложенных в них принципов.

Результатом консультаций стала Программа по вопросу о международной защите. В ней отражен широкий спектр проблем и рекомендаций государств, правительственных и неправительственных организаций, а также самих беженцев. Программа определяет ряд видов деятельности по укреплению международной защиты просителей убежища и беженцев и повышению эффективности осуществления Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола к ней. Кроме того, в ходе консультаций была принята Декларация, обязывающая подписавшие этот документ государства в полной мере и эффективно применять Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней. Конечная цель усиления режима международной защиты и ее осуществления состоит в повышении коллективного потенциала государств в деле удовлетворения потребностей всех беженцев в защите.

Международно-правовое регулирование статуса трудящихся-мигрантов. Рост процессов глобализации приводит к расширению международного рынка труда. Из 191 миллиона мигрантов во всем мире более 86 миллионов являются трудовыми мигрантами, не считая членов их семей-иждивенцев[304]304
  Большая доля трудовой миграции является нелегальной.


[Закрыть]. Трудовая миграция стала одним из инструментов решения проблем в национальной и региональной экономике. Она позитивно влияет на возраст и состав населения стран назначения, так как трудовые мигранты в основном относятся к молодым возрастным группам[305]305
  Например, при существующей динамике в интервале между 2000 и 2050 годами население Италии должно уменьшиться на 22 %, Эстонии и Латвии – на 52 и 44 % соответственно, доля населения старше 65 лет в Европе повысится с 15 до 28 %, а в Японии – с 17 до 36 % (по данным: ILO. 2004: 14, параграф 48). В такой ситуации экономическая миграция не только компенсирует демографический дефицит, но и поддерживает систему пенсионного и социального страхования.


[Закрыть]. Миграция вносит серьезный вклад и в экономику государств происхождения мигрантов. Так, объем официальных денежных переводов в развивающиеся страны только в 2005 г. составил около 170 миллиардов долларов США, являясь вторым по объему международным потоком средств после нефти и превышающим уровень международной помощи этим странам[306]306
  Самые значительные получатели денежных переводов как части ВВП находятся в Восточной Европе: это Молдова, Босния и Герцеговина и Албания (см.: Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения / Материалы ОБСЕ, МОМ и МОТ, 2006 г. С. 13–14, 80).


[Закрыть]. Поэтому развитие международного права в сфере регулирования трудовой миграции населения и закрепления статуса трудящегося-мигранта осуществляется в условиях и под влиянием усиливающейся роли миграции в социально-экономическом развитии государств.

В настоящее время не существует международного миграционного режима. Въезд людей в другие страны с целью трудоустройства главным образом регулируется национальными законодательствами. На глобальном уровне, прежде всего, на основе международных соглашений о правах человека, международных соглашений о торговле, созданы стандарты мобильности трудящихся, которые пока ограничены в применении. В этой связи, например, граждане развивающихся стран не имеют большого доступа к рынкам труда развитых государств.

Тем не менее, международное сотрудничество играет важную роль в упорядочивании системы трудовой миграции, имеющей транснациональный характер.

В ряде международно-правовых актов содержатся определения понятия «трудящийся-мигрант». Вместе с тем такие определения устанавливаются только применительно к действию соответствующего документа; общепризнанного универсального определения этого понятия пока не существует. При этом имеющиеся определения значительно отличаются друг от друга.

Так, Международная конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», принятая Резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г. (вступила в силу в 2003 г. и в настоящее время ратифицирована 30 государствами), устанавливает, что термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является (ст. 2). Столь широкое определение позволяет отнести к трудящемуся-мигранту любых лиц (за исключением граждан государства), осуществлявших, осуществляющих либо предполагающих осуществлять любую оплачиваемую деятельность в государстве.

В определении основную роль выполняют два критерия: занятие оплачиваемой деятельностью (не конкретизируется, какой именно и когда) и отсутствие гражданства того государства, в котором оно находится. При этом даже не упоминается о перемещении лица через границу государства. Таким образом, к трудящимся-мигрантам можно отнести и лиц, которые родились и живут на территории государства, однако по каким-либо причинам не имеют гражданства этого государства.

Помимо общего определения в Конвенции определяются отдельные категории трудящихся-мигрантов: приграничные трудящиеся, «сезонные трудящиеся», «моряки», «трудящиеся, занятые на стационарных прибрежных установках», «трудящиеся, работа которых связана с переездами», «трудящиеся на проекте», «трудящиеся целевого найма» и др.

В Конвенции Международной организации труда № 97 «О трудящихся-мигрантах» (Женева, 1 июля 1949 г.) термин «трудящийся-мигрант» определяется как «лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта» (ст. 11).

Близким к названному является определение, содержащееся в Конвенции Международной организации труда № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» (Женева, 24 июня 1975 г.). Согласно этому акту термин «трудящийся-мигрант» означает «лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы, кроме как за собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта» (ст. 11). Как видим, отличие от предыдущего определения заключается лишь в том, что в соответствии с Конвенцией № 143 трудящимся-мигрантом является лицо, которое «мигрирует или мигрировало» из одной страны в другую. Следовательно, в рамках Конвенций МОТ прослеживается единообразное понимание «трудящегося мигранта».

Особенностью Конвенции МОТ 1975 г. является то, что в ней дано определение понятия «трудящийся-мигрант» только применительно к Разделу II «Равенство возможностей и обращения». Тем не менее в Разделе I Конвенции также используется понятие «трудящийся-мигрант», хотя формально на него определение, содержащееся в ст. 11, не распространяется. Можно предположить, что в Конвенции анализируемый термин используется только в одном значении.

В отличие от Международной конвенции ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г., которая рассматривает в качестве отдельных категорий трудящихся-мигрантов приграничных трудящихся, сезонных трудящихся, моряков, трудящихся, занятых на стационарных прибрежных установках, трудящихся, работа которых связана с переездами, трудящихся на проекте, трудящихся целевого найма и др., в обеих Конвенциях МОТ (1949 г. и 1975 г.) устанавливаются перечни лиц, в том числе включающие и названные категории, на которых определения понятий «трудящийся-мигрант» не распространяются.

Так, в соответствии с Конвенцией МОТ 1949 г. из определения трудящегося-мигранта исключаются пограничные работники, моряки, а также выехавшие на короткий срок лица свободных профессий и артисты. В Конвенции МОТ 1975 г. перечень исключений составляют: трудящиеся пограничных районов; артисты и представители свободных профессий, въехавшие в страну на короткий срок; моряки; лица, приезжающие специально с целью получения подготовки или образования; служащие учреждений или предприятий, осуществляющие свою деятельность на территории данной страны, которые были временно допущены в эту страну по просьбе их нанимателя для выполнения специальных функций или задач на ограниченный и определенный период времени и которые обязаны выехать из страны по завершении своих функций или задач.

Как видим, в данном случае подходы международных документов уже принципиально отличаются друг от друга: те лица, которые в соответствии с Конвенцией ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г. признаются в качестве отдельных категорий трудящихся-мигрантов, согласно Конвенциям МОТ таковыми вовсе не являются. К сказанному следует также добавить, что Конвенция 1990 г. впервые подразделяет всех трудящихся-мигрантов и членов их семей на имеющих постоянный статус (если они получили разрешение на въезд, пребывание и оплачиваемую деятельность в государстве работы по найму в соответствии с законодательством этого государства и международными соглашениями, участником которых это государство является) и не имеющих такого постоянного статуса (если они не удовлетворяют указанным условиям).

Необходимо обратить внимание на то, что названные конвенционные определения трудящегося-мигранта раскрываются через термины «мигрировал», «мигрирует», которые в указанных Конвенциях не определяются, что затрудняет исследование данного понятия. Помимо этого данное определение предполагает, что в государстве, в которое мигрирует соответствующее лицо, на законодательном уровне уже имеется соответствующее понятие «трудящийся-мигрант». Это следует из фразы, содержащейся в Конвенции МОТ 1949 г.: «допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта». Что касается Конвенции МОТ 1975 г., то здесь такой вывод можно сделать исходя из фразы: «законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта». Данные положения свидетельствуют: в законодательстве государств должно быть установлено, кто в соответствии с национальным законом может признаваться трудящимся-мигрантом.

Поскольку при установлении международного определения трудящегося-мигранта, как правило, делается отсылка к соответствующему определению национального законодательства, то в случае отсутствия последнего применить напрямую определение международных документов не всегда представляется возможным. Следовательно, эффективная реализация названных документов в практике государств возможна только после принятия внутреннего законодательства, регламентирующего соответствующие вопросы.

Интересно, что в зависимости от перевода рассмотренная выше Конвенция МОТ № 97 1949 г. называется либо Конвенция Международной организации труда о трудящихся-мигрантах, либо Конвенция Международной организации труда о работниках-мигрантах. Соответственно, принятая в дополнение к ней Рекомендация Международной организации труда от 1 июля 1949 г. № 86 переводится либо как Рекомендация о трудящихся-мигрантах, либо как Рекомендация о работниках-мигрантах. Поэтому термины «трудящийся-мигрант» и «работник-мигрант» применительно к данным документам являются равнозначными[307]307
  Как уже было отмечено в § 3 гл. III настоящей работы, в российском законодательстве названные два термина не определяются. В Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (2002 г.) дается определение только иностранного работника, а также иностранного гражданина, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя. Однако под иностранными работниками, в соответствии с российским законодательством, понимаются только временно пребывающие (а не все иностранные граждане), занимающиеся трудовой деятельностью на территории Российской Федерации. Таким образом, понятие «трудящийся-мигрант» в международном праве и понятие «иностранный работник» в российском законодательстве различаются между собой.


[Закрыть].

Таким образом, из анализируемых актов очевидно, что на международном уровне, несмотря на некоторые устоявшиея признаки (наличие иностранного гражданства; законное пребывание в иностранном государстве с целью занятия оплачиваемой трудовой деятельностью; занятие трудовой деятельностью в государстве, не являющемся государством гражданской принадлежности или постоянного места жительства, на законных основаниях), пока не сложилось единообразного понимания термина «трудящийся-мигрант». Это не способствует дальнейшему развитию и обеспечению прав трудящихся-мигрантов.

Требуется унифицированное определение этого понятия, которое бы, в свою очередь, способствовало установлению единых подходов к определению соответствующих категорий мигрантов в различных государствах, обеспечению их надлежащей защиты в соответствии с международными нормами и принципами, касающимися прав человека.

На международном уровне, как уже отмечалось, существуют определенные стандарты, связанные с защитой трудящихся-мигрантов и членов их семей. Две конвенции МОТ в области миграции – Конвенция 1949 г. № 97 «О трудящихся-мигрантах»[308]308
  Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919–1956. Т. I. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 965–981.


[Закрыть] и Конвенция 1975 г. № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения»[309]309
  Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957–1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1779–1794.


[Закрыть], а также Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.[310]310
  Советский журнал международного права. 1991. № 3–4. С. 136–172.


[Закрыть] в совокупности представляют «международную хартию» защиты прав трудящихся-мигрантов.

Международные правовые акты, действующие в сфере трудовой миграции, закрепляют основные принципы обеспечения и защиты прав трудящихся-мигрантов, среди которых можно выделить:

принцип недискриминации трудящихся-мигрантов по признаку национальности, религии, пола (ст. 6 Конвенции МОТ № 97 1949 г. «О трудящихся-мигрантах»);

принцип предоставления трудящимся-мигрантам национального режима в области социального обеспечения (ст. 6 Конвенции МОТ № 97 1949 г. «О трудящихся-мигрантах» и ст. 2–4 Конвенции МОТ № 118 1962 г. «О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения»);

принцип содействия воссоединению семей трудящихся-мигрантов (ст. 13 Конвенции МОТ № 143 1975 г. «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения»);

принцип предотвращения незаконного передвижения и найма трудящихся-мигрантов (ст. 13 Конвенции МОТ № 97 1949 г. «О трудящихся-мигрантах» и ст. 2–7 Конвенции МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения»).

Следование этим принципам дает гарантию согласованного подхода к защите прав трудящихся-мигрантов со стороны всех государств, независимо от их специфики политических, экономических, исторических и других обстоятельств.

Одним из наиболее обстоятельных документов, направленных на обеспечение международной защиты прав трудящихся-мигрантов, является уже рассматривавшаяся выше Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Она четко формулирует основные права этих лиц. Часть таких прав уже была закреплена в международных актах. Хотя Конвенция 1990 г. разграничивает трудящихся-мигрантов с регулярным и нерегулярным статусом, она защищает фундаментальные права всех трудящихся-мигрантов.

Права, предоставленные трудящимся-мигрантам, в основном являются фундаментальными гражданскими и политическими правами. Они включают свободу от пыток и принудительного труда, право на жизнь, надлежащую правовую процедуру, безопасность, свободу мнений и вероисповедания. Всем трудящимся-мигрантам предоставляются некоторые экономические, социальные и культурные права, например право на срочную медицинскую помощь, право на образование для детей трудящихся-мигрантов. Однако отдельные права, такие, как право на воссоединение семьи, предоставляются только регулярным трудящимся-мигрантам. В ряде случаев Конвенция ООН 1990 г. расширяет уже закреплявшиеся ранее права, в их числе: право трудящихся-мигрантов действовать против своих предпринимателей, а также против государства и заявлять о неправомочной конфискации паспортов и иных удостоверяющих личность документов как об уголовном преступлении.

Значимость Конвенции ООН 1990 г. заключается в том, что она объединяет в единый текст те права, которые содержатся в других основных документах. Кроме того, Конвенция установила ряд новых подходов, которые ранее не закреплялись; этим она обеспечивает защиту прав человека в затруднительных для него ситуациях.

Анализ международно-правовых документов в области регулирования прав трудящихся-мигрантов и внутреннего законодательства РФ в данной сфере свидетельствует, что круг субъектов внешней трудовой миграции в международном и национальном праве в полном объеме не совпадает. Понятие иностранных работников, применимое в российском праве, существенно у́же понятия трудящихся-мигрантов, установленного в различных международных документах.

Состав экономических, социальных и культурных прав трудящихся-мигрантов не одинаков в различных международных правовых документах. Имеются существенные различия в определении как самого перечня этих прав, так и способов их закрепления. Большинство из перечисленных в международных актах прав трудящихся-мигрантов закреплены в законодательстве РФ в отношении иностранных работников[311]311
  См. об этом подробно § 3 гл. III.


[Закрыть]. При этом в России действует базовый принцип международного права в отношении трудящихся-мигрантов – при осуществлении трудовой деятельности работники-мигранты пользуются практически такими же правами, что и российские граждане, включая гарантии при приеме на работу.

Вместе с тем в международном праве сохраняются отдельные социальные права, которые не нашли прямого закрепления в российском законодательстве. Речь идет, например, о праве на воссоединение семей, которое пока в должной мере не урегулировано. Не закреплено в законодательстве РФ и право трудящихся-мигрантов действовать против своих предпринимателей, а также право заявлять о неправомочной конфискации паспортов и иных удостоверяющих личность документов как об уголовном преступлении. Мы не можем еще в полной мере утверждать, что в России действует такой же национальный режим в области социального обеспечения иностранных работников, что и российских граждан. Все это ставит перед Российской Федерацией новые задачи в развитии ее законодательства по защите прав трудящихся-мигрантов в социальной, экономической и культурной сферах.

Международно-правовое регулирование предотвращения незаконной миграции. С проблемой незаконной миграции в последние десятилетия столкнулись многие страны. Более того, она стала одной из форм транснациональной организованной преступности. Рост незаконной миграции и те угрозы, которые она влечет для безопасности государств, заставляет мировое сообщество объединяться в целях выработки совместных мер предотвращения и пресечения этого явления, а также ликвидации каналов незаконного проникновения на территорию государств[312]312
  По оценке МОТ, незаконные мигранты составляют от 10 до 15 % общего объема миграционных потоков (ILO. 2004: 11).


[Закрыть].

К сожалению, в настоящее время, несмотря на работу, проводимую на различных международных форумах, нет универсального международного документа на уровне Организации Объединенных Наций, в котором затрагивались бы все аспекты незаконного ввоза мигрантов и другие связанные с этим вопросы. Резолюцией 53/111 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. было постановлено учредить межправительственный специальный комитет открытого состава для разработки всеобъемлющей международной конвенции против транснациональной организованной преступности и обсуждения вопроса о разработке, в частности, международного документа по борьбе против незаконного ввоза и транспортировки мигрантов.

Результатом работы специального комитета стало принятие 15 ноября 2000 г. уже упоминавшейся ранее Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, а также разработка двух протоколов к Конвенции, направленных против незаконного ввоза мигрантов и торговли людьми, которые были открыты для подписания государств в декабре 2000 г. – это Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее[313]313
  Российская Федерация ратифицировала названные документы. См.: Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684.


[Закрыть].

Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, определяет ряд понятий, связанных с незаконной миграцией.

Так, согласно Протоколу, «незаконный ввоз мигрантов означает обеспечение с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории». Таким образом, незаконный ввоз мигрантов осуществляется умышленно и всегда с целью получения какой-либо выгоды лицом, который обеспечивает (в любой форме) незаконный въезд в государство другого лица. При этом последний может как являться, так и не являться гражданином государства въезда. В случае, если лицо – гражданин государства въезда, оно не должно постоянно проживать на территории этого государства.

Наряду с понятием «незаконный ввоз» дается определение и других понятий, в том числе понятия «незаконный въезд», который по материалам Протокола означает «пересечение границ без соблюдения необходимых требований для законного въезда в принимающее государство». При этом Протокол не раскрывает, что понимается под «необходимыми требованиями для законного въезда» в государство. Вместе с тем очевидно, что в этом случае речь идет о требованиях, которые установлены внутренним законодательством государства въезда.

Немаловажным является и определение в Протоколе понятия «поддельный документ на въезд/выезд или удостоверение личности», который означает «любой документ на въезд/выезд или удостоверение личности, которые: i) были подделаны или изменены каким-либо материальным образом любым лицом или учреждением, кроме тех, которые в законном порядке уполномочены изготавливать или выдавать документ на въезд/выезд или удостоверение личности от имени государства; или ii) были ненадлежащим образом выданы или получены с помощью представления неверных данных, коррупции или принуждения или каким-либо иным незаконным образом; или iii) используются лицом иным, чем законный владелец».

Указанное определение требует, по меньшей мере, четкого закрепления в национальном законодательстве конкретного порядка выдачи и получения документов, понятия «удостоверение» личности, установления «коррупции» как одного из видов правонарушений. Протокол также требует закрепления каждым государством-участником на законодательном уровне в качестве уголовно наказуемых деяний, связанных с незаконным ввозом мигрантов: незаконный ввоз мигрантов; деяния, которые совершаются в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов: изготовление поддельного документа на въезд/выезд или удостоверения личности; приобретение или предоставление такого документа или владение им; предоставление какому-либо лицу, которое не является гражданином соответствующего государства или не проживает постоянно на его территории, возможности находиться в этом государстве без соблюдения необходимых требований для законного пребывания в нем путем использования незаконных способов, упомянутых в Протоколе, или любых других незаконных средств.

Протокол против незаконного ввоза мигрантов содержит положения о защите незаконно ввезенных мигрантов от насилия с учетом особых потребностей женщин и детей. Данные положения обеспечивают гарантии того, что Протокол не превратится в инструмент наказания людей лишь по той причине, что они были незаконно ввезены, или в инструмент наказания организаций, оказывающих таким людям помощь по чисто гуманитарным соображениям.

Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее – еще один документ, который, как было отмечено выше, дополняет Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности. Он направлен на предупреждение и борьбу с торговлей людьми при уделении особого внимания женщинам и детям. Кроме того, цели принятия Протокола заключаются в защите и помощи жертвам такой торговли при полном уважении прав человека. Положения Протокола толкуются в единстве с текстом названной Конвенции.

Протокол также закрепляет ряд определений, направленных на унификацию понятийно-терминологического аппарата законодательства всех участвующих в Конвенции и Протоколе государств в целях обеспечения общих подходов и единых действий в борьбе с торговлей людьми, а также устанавливает виды деяний, которые должны признаваться в качестве уголовно наказуемых в законодательстве государств. Особое внимание Протокол уделяет защите жертв торговли людьми, определяя статус жертв, а также закрепляя комплекс мер по обеспечению надлежащих прав данных лиц.

Принятие названных документов способствует выработке единых механизмов противодействия незаконной миграции на международном уровне, гармонизации национального законодательства государств-участников в сфере ответственности лиц, незаконно находящихся на территории государств, а также лиц, организующих незаконную миграцию или оказывающих содействие незаконной миграции.

Указанные требования Протокола пока не в полной мере реализованы в законодательстве и практике его применения в Российской Федерации. Так, на законодательном уровне не определено понятие «коррупция», не действует общий режим идентификации личности на основе биометрических методов, хотя определенные шаги в этом направлении предпринимаются[314]314
  См., например, об этом: Вакуленко А., Юхин А. Биометрические методы идентификации личности: обоснованный выбор и внедрение // PC Week / RE/ 2006 / № 29. С. 15, 16.


[Закрыть]. Не до конца решены проблемы установления уголовной и административной ответственности в связи с незаконной миграцией.

В частности, не закреплена административная ответственность лиц, содействующих иностранным гражданам и лицам без гражданства, не зарегистрированным в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, в осуществлении предпринимательской деятельности. Остается неурегулированным вопрос установления уголовной ответственности за содействие незаконному въезду и нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также незаконному осуществлению ими трудовой деятельности. Практически нет норм, закрепляющих права жертв торговли людьми.

В целях предотвращения коррупции в миграционной сфере, т. е. в сфере содействия незаконному въезду и нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также незаконному осуществлению ими трудовой деятельности, за совершение подобных деяний следует установить квалифицирующий признак – использование должностным лицом своего служебного положения.

Включение соответствующих положений способствовало бы не только более полной реализации в российском законодательстве положений названных выше международных документов, но и созданию более эффективной системы мер по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.