Текст книги "Правотворческий процесс"

1.11. Международное правотворчество

Современное состояние и тенденции развития международного правотворчества обусловлены контекстом международных отношений, новыми вызовами и реалиями международной политической жизни. Демократичность международного права выражается в том, что все его субъекты принимают участие в правотворчестве. Однако ввиду различной их активности на международной арене роль субъектов в формировании международно-правовых норм различна.

Особенности международного правотворчества состоят в отсутствии специальных органов правотворчества, специфике субъектно-объектного состава, а также в особом характере и порядке создания международно-правовых норм. Базовой аксиомой в контексте международного правотворчества является то, что этот процесс в своей основе имеет исключительно консенсуальный характер.

В создании норм международного права участвуют субъекты международного права, прежде всего государства. Норма международного права возникает только на основе согласованной воли субъектов относительно признания того или иного правила в качестве таковой. При сопоставлении международного права с внутригосударственным правом для первого характерно отсутствие централизованной системы органов по соблюдению его норм. Они создаются государствами, в определенной степени иными субъектами международного права, и обеспечиваются ими через систему индивидуальных и коллективных принудительных мер. Таким образом, основной метод международного нормотворчества – это согласительный метод, а во всем процессе нормообразования и правореализации прослеживается согласительная природа международного права.

Основной субъект процесса нормотворчества – государство. В последнее время международные межправительственные организации играют все большую роль в процессе создания международно-правовых норм. Роль международных организаций как производных субъектов международного права воспринимается неоднозначно. В доктрине международного права высказаны как позиции относительно того, что акты международных организаций, в частности резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, не относятся к нормативным правовым источникам (например, Г.И. Тункин), так и то, что они носят в большей степени вспомогательный характер (например, Ю.П. Бровка). По мнению авторов, на современном этапе развития международных отношений и международного права международные межправительственные организации в определенной степени выполняют функции непосредственного нормотворчества, в частности в отношении так называемого внутреннего права организации, и в целом способствуют процессу создания международно-правовых норм. Так, в резолюциях и решениях международных организаций, в первую очередь ООН и ее специализированных учреждений, нередко фиксируются уже сложившиеся обычные правовые нормы, а также поощряются определенные действия субъектов международных отношений, что ведет к возникновению новых норм и обычаев. Кроме того, особый характер нормотворчество приобретает в рамках так называемых наднациональных объединений, в том числе, когда речь идет о создании норм прямого действия (Европейский союз, Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС). В любом случае нормотворческая деятельность международных организаций всегда обусловлена их производным характером, объемом компетенции, предусмотренным в учредительном договоре (уставе) международной организации.

Общепризнанно, что к основным способам создания норм в международном праве относят заключение международных договоров и формирование международно-правового обычая. Соответственно, можно выделить обычно-правовое нормотворчество и договорное.

Специфика создания обычных норм международного права заключается в том, что правила поведения складываются в результате единообразной деятельности государств, их устойчивой практики. Если такие правила поведения признаются в качестве обязательных (opinio juris), это формирует обычную норму.

Факт создания договорной нормы четко фиксируется документально по содержанию и времени. В процессе международного договорного нормотворчества можно обозначить стадию разработки определенного правила поведения, а также стадию признания такого правила обязательным. Две стадии международного нормотворческого процесса могут быть неразрывны во времени. Если договор вступает в силу с момента подписания, то его подписание – это одновременно и согласие с содержанием правил поведения, зафиксированных в нем, и признание этих правил в качестве обязательных, т. е. правовых норм. То же можно сказать в отношении договоров, заключенных в виде обмена документами (нотами, письмами), актов международных организаций и конференций, принимаемых путем голосования или консенсуса (если государства выразили намерение считать их юридически обязательными). В тех случаях, когда требуется специальная процедура выражения согласия государства на обязательность правил поведения (ратификация, утверждение), разрыв во времени между первой и второй стадиями может быть значительным, достигая порой нескольких лет.

Среди особых методов в международном правотворческом процессе, через которые реализуется согласительная природа международного права, выделяют правило консенсуса, а также метод достижения компромиссных договоренностей на основе правила «пакета». Правило консенсуса означает, что решение считается принятым, если ни одно из участвующих в процессе принятия решения государств не выдвигает против решения такое возражение, которое препятствует одобрению решения в целом. Сущность «пакетного» подхода состоит в том, что основные проблемные поля должны рассматриваться и решаться в тесной взаимосвязи. «Пакетный» принцип действует в системе права ВТО. Оба указанных правила использовались в ходе конференции по разработке Конвенции по морскому праву 1980 г.

Современное состояние и тенденции развития международного нормотворчества обусловлены контекстом международных отношений, новыми вызовами и реалиями международной политической жизни. М. Косконниеми (Финляндия) пишет: «Для того чтобы показать, что международное право в определенной мере реально существует, современный юрист должен показать, что это право является одновременно нормативным и конкретным, что оно обязывает государство независимо от его поведения, воли и интересов, но что его содержание тем не менее устанавливается ссылками на реальное поведение государства, его волю или интересы» [цит. по 28, с. 25].

1.12. Кодификация и прогрессивное развитие международного права

В соответствии со ст. 13 Устава ООН Генеральная Ассамблея ООН уполномочена проводить работу в целях «поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации». В доктрине международного права (что особенно характерно для начала XX в.) можно выделить два направления взглядов относительно сути кодификации в международном праве. Первая, консервативная, под кодификацией предполагала лишь учет, обработку и систематизацию действующих норм. Однако такая попытка кодификации в практической деятельности государства уже во второй половине XIX – начале XX в. показала отсталость подобных взгядов, поскольку международное право развивалось, вводились его новые прогрессивные нормы. Так, например, кодификации законов и обычаев морской и сухопутной войны, проводимые в рамках конференций Женеве (1864), Петербурге (1868), Брюсселе (1874), Париже (1884), Гааге (1899, 1904 и 1907), закрепляли обычаи, обобщали договорные нормы и содержали новые правила, разработанные в ходе этих конференций. В резолюции Ассамблеи Лиги Наций от 27 сентября 1927 г. по поводу созыва Первой конференции по кодификации международного права указывалось, что цель конференции заключается в «прогрессивной кодификации международного права», трактовавшейся как «фиксация, улучшение и развитие международного права», которое «не будет ограничиваться простой регистрацией существующих правил, а должно состоять в их максимально возможной адаптации к современным условиям международной жизни» [29, с.75].

Кодификация в международном праве отличается от кодификации в национальном праве прежде всего решением вопросов методологии [30, с. 302]. В международном праве отличительной чертой кодификации на современном этапе является ее широкое понимание. Иными словами, речь идет не только об обобщении нормативного материала, но и о его реформировании, органическом включении в этот процесс прогрессивных норм. Такую кодификацию европейский ученый Ж. Зиллер, противопоставляя французской модели codification a droit constant (являющейся, по сути, консолидацией), называет инновационной кодификацией [31, с. 47]. Согласно Положению о Комиссии международного права 1947 г. «прогрессивное развитие международного права» означает подготовку проектов конвенций по вопросам, которые еще не регулируются международным правом либо не имеют достаточной практики в государства. Выражение «кодификация» употребляется в смысле более точного формулирования и систематизации международного права в тех областях, где есть обширная международная практика, доктрина и прецеденты. Следовательно, кодификация и прогрессивное развитие выступают как обязательные элементы кодификационного процесса, т. е. тесно взаимосвязаны друг с другом.

По мнению А.П. Мовчана, современный процесс кодификации и прогрессивного развития международного права представляет собой систематизацию и совершенствование принципов и норм общего международного права, осуществляемых путем: а) установления точного содержания и четкого формулирования уже издавна действующих (обычных или договорно-правовых) принципов и норм международного права в той или иной сфере отношений между государствами; б) изменения или пересмотра устаревших норм; в) разработки новых принципов и норм с учетом научно-технического прогресса и актуальных потребностей международных отношений; г) закрепления в согласованном виде всех этих принципов и норм в едином международно-правовом акте (конвенции, договоре, соглашении) [29, с. 82–83].

Белорусский ученый Л.В. Павлова говорит об аналогичных в целом процессах, выделяя четыре стадии кодификации в международном праве:

1) выявление действующих норм по вопросу, подлежащему кодификации;

2) ревизия и пересмотр устаревших норм;

3) разработка новых норм – с учетом реалий и потребностей международных отношений;

4) закрепление всего комплекса норм и принципов в согласованном государствами международно-правовом документе [32, с. 111].

В силу своей универсальности Организация Объединенных Наций занимает центральное место в процессе кодификации и прогрессивного развития международного права. Структурно кодификационный механизм ООН включает ее главные органы (Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет), специальные кодификационные органы, действующие на постоянной основе (Комиссия международного права, Комитет по мирному использованию атомной энергии), временные кодификационные органы ad hoc, учрежденные для разработки проекта конкретной конвенции и других кодифицирующих документов. Так, например, Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. были разработаны в рамках специальных комитетов, учрежденных резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН. Специальным комитетом был разработан такой основополагающий документ, как Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. [33, с. 56].

Важнейшую роль в процессе кодификации и прогрессивного развития международного права играет Комиссия международного права (КМП), которая была создана на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 174/II от 21 ноября 1947 г. В наши дни, исходя из своей структуры, а также благодаря специфике форм и методов, кодификация способна обеспечить должную универсализацию правового регулирования. Законодательной функцией КМП не обладает. В области кодификации КМП готовит свои проекты в форме статей и может рекомендовать свой проект государствам – членам ООН с целью заключения конвенции. Доклады Комиссии международного права и содержащиеся в них проекты по вопросам кодификации регулярно обсуждаются на сессиях Генеральной Ассамблеи в ее Шестом комитете. Учет мнений и позиций государств – членов ООН в процессе кодификационной разработки норм международного права обеспечивается и путем регулярного направления проектов КМП на официальные отзывы правительства. Генеральная Ассамблея ООН может поручить международной конференции провести всю кодификационную работу – от создания проекта статей по той или иной теме до разработки и одобрения проекта конвенции и отдельных резолюций по данной теме. Однако, как правило, Генеральная Ассамблея созывает международную конференцию полномочных представителей государств для принятия и одобрения государствами проектов кодификационных конвенций, т. е. для завершения кодификационного процесса. Например, Резолюцией 1450 (XIV) от 7 декабря 1959 г. Генеральная Ассамблея постановила «созвать международную конференцию полномочных представителей для рассмотрения вопроса о дипломатических сношениях и иммунитетах и оформления результатов ее работы в виде международной конвенции и таких вспомогательных актов, которые она сочтет необходимыми» [29, с. 79].

В литературе международного права встречается деление кодификации на общую и частичную [34, с. 89]. Несмотря на мнение ряда ученых, что нет большой разницы между обычной многосторонней конвенцией и конвенцией, затрагивающей определенную область правоотношений, своего рода «кодексом» [35, с. 440], с точки зрения кодификации права необходимо подчеркнуть особую значимость так называемых общих, универсальных, многосторонних кодифицирующих конвенций. Согласно определению, которое было дано КМП, «общий многосторонний договор означает многосторонний договор, который касается общих норм международного права или трактует вопросы, представляющие общий интерес для государств в целом».

В литературе встречается мнение о делении кодификации на неофициальную и официальную. Есть противники такого деления [34, с. 65]. Неофициальная кодификация может проводиться отдельными юристами-международниками и представлять собой доктринальный системный взгляд на очерченный круг проблем (ранее такая деятельность была популярна среди выдающихся юристов, известны кодификации Бентама, Блюнчли, Бустаманте, Филда и др.). Некоторые неправительственные организации активно занимаются неофициальной кодификацией – Институт международного права, Ассоциация международного права. Безусловно, такая деятельность не имеет непосредственного отношения к правотворческому процессу, однако может учитываться при создании норм в процессе официальной кодификации. Поэтому кодификация в прямом, точном смысле слова подразумевает лишь деятельность субъектов международного права, через их представителей, органы. Официальная кодификация в настоящее время осуществляется в рамках международных межправительственных конференций и организаций (например, ООН, ИКАО, МОТ, ИМО, ЮНЕСКО, СЕ, СНГ и др.).

1.13. Нормы международного права

Норма международного права – это правило поведения, созданное в результате согласования позиций государств и иных субъектов международного права, устанавливающее их права и обязанности в сфере международного сотрудничества, обязательность соблюдения которых обеспечивается самими субъектами индивидуально или коллективно, включая в случае необходимости применение согласованных принудительных мер [32, с. 76].

Нормы международного права могут быть классифицированы по критерию субъекта или территориально-пространственному фактору на универсальные (в отношении всех), региональные (определенный географический регион), субрегиональные (ограниченные пространственно частями нескольких регионов), локальные (партикулярные).

По юридической природе нормы международного права делятся на договорные и обычные. При этом следует помнить, что они обладают равной юридической силой несмотря на различия в формировании и способах выявления.

По юридической силе нормы международного права делятся на императивные и диспозитивные. Императивные нормы (jus cogens) имеют особое значение среди норм международного права, это нормы высшей юридической силы, обязательные для всех во всех сферах международных отношений. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (далее – Конвенция 1969 г.) императивными нормами (jus cogens) могут быть признаны лишь нормы общего международного права. Это нормы, которые признаны международным сообществом в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо. В дальнейшем такая норма может быть изменена «только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер» (ст. 53 Конвенции 1969 г.). Диспозитивность нормы международного права состоит в том, что отклонение от них возможно по взаимному согласию субъектов. Если норма обязательна в отношении определенного круга субъектов, в международном праве есть механизмы, позволяющие изменить ее объем или сферу применения либо отменить.

По функциональным характеристикам нормы международного права делятся на материальные и процессуальные. В материальных нормах устанавливаются права и обязанности субъектов. Процессуальные нормы обеспечивают функционирование материальных норм, регламентируют механизм их разработки, их временную и пространственную сферы действия, порядок их изменения и прекращения и механизм их выполнения.

По способу осуществления нормы международного права делятся на самоисполнимые и несамоисполнимые. Самоисполнимые нормы должны отвечать следующим требованиям:

• иметь статус нормы международного права независимо от юридической природы (договорная, обычная, резолюция международной организации);

• ориентироваться по содержанию на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами);

• обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта. При этом следует иметь в виду ограниченную сферу действия самоис-полнимых норм, которые используются в случаях пробелов в национальном законодательстве или коллизии с национальной нормой, если это допускается конституцией или иным законом. Кроме того, нужно учитывать, что общий характер большинства самоисполнимых норм международного публичного права позволяет правоприменительным органам использовать их только для установления факта правонарушения. Привлечение к ответственности и применение санкций против нарушителя требуют дополнительного внутригосударственного регулирования. В международных конвенциях, нормы которых могут иметь прямое действие, содержатся статьи, ориентирующие государство на «обязательное принятие законодательных и иных мер» для их реализации (например, международные конвенции в области защиты прав человека) [36, 37]. Законодательством Республики Беларусь в отношении норм международных договоров предусмотрено общее правило об их непосредственном применении «кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта» (ч. 2 ст. 33 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. «О международных договорах Республики Беларусь») – так называемые несанкционированные нормы.

По объему предписаний международно-правовые нормы подразделяются на общие и специальные (регулирующие более узкие вопросы, касающиеся определенной отрасли, института, субсинститута). Среди специальных норм выделяют индивидуальные нормы, регулирующие международные отношения по какому-либо отдельному вопросу и не создающие постоянных правил международного поведения.

По характеру содержащихся в нормах предписаний можно выделить нормы-принципы, нормы-определения, нормы-правомочия, нормы-обязанности, нормы-запреты. Нормы-принципы устанавливают основы международного правопорядка, международного мира и сотрудничества. Нормы-определения раскрывают содержание тех или иных понятий, используемых в международном праве. Нормы-правомочия предоставляют их адресатам определенные субъективные права. Нормы-обязанности устанавливают меры должного поведения субъектов международных правоотношений. Нормы-запреты фиксируют запрет указанного в них поведения.

По роли в механизме международно-правового регулирования различают регулятивные и охранительные нормы. Регулятивные нормы предоставляют субъектам право на совершение предусмотренных в них положительных действий. Охранительные нормы выполняют функцию защиты международного правопорядка от нарушений, устанавливают меры ответственности и санкции по отношению к нарушителям.

Специфика норм международного права проявляется в их структуре. Нормы международного права в основном характеризуются структурной неполнотой. В отличие от внутригосударственного права международные правовые нормы состоят обычно из двух элементов – диспозиции и гипотезы. Диспозиция – правила поведения субъектов, создающих эту норму. Диспозиция дополняется гипотезой, т. е. условиями применения нормы. В большинстве случаев в международно-правовой норме санкция отсутствует. При наличии санкции она, как правило, закреплена в отдельных статьях договора и относится ко всем статьям международного договора. Кроме того, санкции в отношении нарушения норм, закрепленных в одной конвенции, могут детально регламентироваться в другой, которая дополняет и конкретизирует соответствующие положения. Санкции в форме конкретных принудительных мер обычно предусматриваются за совершенные нарушения международных норм и содержатся либо в резолюциях органов международных организаций, уполномоченных принимать решения в отношении принятия санкций (например, резолюция Совета Безопасности ООН) либо в международных соглашениях, закрепляющих статус международных уголовных трибуналов, наделенных компетенцией привлекать к ответственности за серьезные нарушения норм международного права (Римский статут Международного уголовного суда). В международных договорах, регулирующих частно-правовую сферу, санкции в нормах встречаются чаще.