Текст книги "Правотворческий процесс"

Тема 2
Парламент (Национальное собрание Республики Беларусь) как субьект правотворческой деятельности

2.1. Правовое регулирование

Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996 г. и 17.10.2004 г.)

Декрет Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 г. № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 08.07.2008 г. № 370-3 «О Национальном собрании Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 04.11.1998 г. № 196-3 «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» Закон Республики Беларусь от 26.11.2003 г. № 248-3 «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь»

Закон Республики Беларусь от 08.01.2014 г. № 124-3 «О конституционном судопроизводстве»

Декрет Президента Республики Беларусь от 26.06.2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»

Правила подготовки проектов нормативных правовых актов (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности»)

Положение о порядке проведения криминологической экспертизы (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 г. № 244 «О криминологической экспертизе») Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (утв. постановлением Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 09.10.2008 г. № 1033-П3/ІХ)

Регламент Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (утв. постановлением Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 19.12.2008 г. № 57-CP4/I)

Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь (утв. решением Конституционного Суда Республики Беларусь от 08.01.2014 г. № Р-916/2014)

Указ Президента Республики Беларусь от 27.12.2013 г. № 572 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2014 год»

2.2. Понятие и виды законов

В литературе закон обычно определяют как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития, регулирующий важнейшие общественные отношения. Закон принимается в установленном порядке коллегиальным органом государственной власти или же путем референдума, он обладает высшей юридической силой. Известный российский ученый Ю.А. Тихомиров отмечает, что закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а в формальном смысле охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, за что проголосовано парламентом.

В ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определено, что закон Республики Беларусь – нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений.

Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению одних авторов, законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные. По мнению других, следует выделить в специальную группу ранее изданные законы об утверждении тех указов Президиума Верховного Совета, которые в дальнейшем сохраняли свое действие. Безусловно, на классификацию оказывает влияние и существующая в государстве правовая система.

Особую юридическую категорию представляют органические законы. По законодательству Франции (как отмечают исследователи), термин «органический закон» применялся в отношении законов, дополняющих Конституцию. Однако с юридической точки зрения такой закон ничем не отличался от всех остальных. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции органические законы стали предназначаться «для заполнения и претворения в жизнь Конституции в тех случаях, когда последняя в явно выраженной форме отсылает к органическому закону, который от обычного закона отличается особой процедурой принятия. Особенностью органических законов во Франции является и то, что по законодательству они подлежат обязательному конституционному контролю со стороны Конституционного Совета».

В нашей стране к органическим законам можно отнести Закон «О Совете Министров Республики Беларусь» (его принятие предусмотрено ст. 108 Конституции). В связи с его отнесенностью к данной юридической категории обращалось внимание на необходимость при принятии Закона от 7 июля 1998 г. «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах» придерживаться того названия, которое определено в Конституции. В настоящее время замечание учтено.

В сфере государственного строительства используется и такой термин, как «программные законы». К программным законам, согласно Конституции Республики Беларусь, относятся законы, которыми определяются основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь. К ним следовало бы отнести и закон об утверждении бюджета. Программные законы, наряду с конституционными актами, международными договорами, должны быть базой для развития всего текущего законодательства.

В Российской Федерации существует подход, подкрепленный позицией Конституционного Суда этой страны, в соответствии с которым военная доктрина не содержит нормативных положений.

Наиболее полную классификацию законов дает Ю.А. Тихомиров, который на основе анализа их свойств предлагает распределять законы по содержанию, т. е. кругу регулируемых ими общественных отношений и способу воздействия на них. В этом случае типология возможна по сферам государственной и общественной жизни. Именно исходя из оценки по содержанию можно сделать вывод о том, к какой отрасли права следует относить тот или иной законодательный акт. Далее, Ю.А. Тихомиров выделяет законодательные акты по их структурной форме. Руководствуясь данным критерием, он выделяет из всей массы законов обычные тематические законы, укрупненные законы типа кодексов, формы объединения законов – Собрания действующего законодательства и Свод законов. И, наконец, законы можно классифицировать по установленному в нормативном порядке способу их подготовки, рассмотрения и принятия, т. е. по порядку их издания. История нашего государства развивалась таким образом, что до недавнего времени все законы принимались Верховным Советом, хотя сейчас законодательным путем обеспечена возможность принятия законов народом путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных способов издания законов заключается в субъектах, полномочных принимать такие законы. Как особую группу законов Ю.А. Тихомиров выделяет законодательные акты федеративного государства, которым присуща двух– и даже трехуровневая система конституций и законов [57, с. 47].

Законы можно классифицировать в зависимости от признака, который может быть положен в основу (например, по сроку действия – на временные и постоянные; по территории действия – распространяющиеся на территорию всего государства и отдельной местности и т. д.).

Совокупность законов как целостной системы имеет своей целью регулирование общественных отношений для обеспечения прав граждан, функционирования всех государственных институтов. Каждый закон имеет свой особый предмет регулирования от политической сферы до социальной. При этом, как отмечает Ю.А. Тихомиров, содержательная характеристика законов часто предопределяет их юридическую силу, т. е. характер и пределы регулирующего воздействия, обязательность действия и т. д.

Законы различаются по юридической силе на обычные и конституционные. Наиболее значительной и менее устойчивой группой законодательных актов являются обычные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни. Обычные законы принимаются парламентом простым большинством голосов депутатов.

Конституционные законы по значимости регулируемых отношений тесно примыкают к Конституции. Указание на случаи принятия конституционных законов содержится в самом Основном Законе (ст. 140). К ним относят: 1) законы, которыми вносятся изменения и дополнения в Конституцию (и таким образом они не сохраняют самостоятельного значения, будучи «включенными» в текст Конституции); 2) законы о введении в действие указанных законов (возможно, что переходные положения будут включены в сам закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию, тогда нет потребности в принятии такого закона); 3) законы, сохраняющие самостоятельное действие (конечно, они должны соответствовать главному документу – Конституции), т. е. речь идет о толковании Конституции, что допустимо только посредством принятия закона.

Принятие Конституции вызывает необходимость урегулирования ряда вопросов, которые могут быть решены лишь в переходный период. В связи с этим наряду с Конституцией может приниматься акт о введении ее в действие. Последний должен иметь форму конституционного закона, принимаемого в том же порядке, что и Конституция, например квалифицированным большинством голосов депутатов либо путем референдума. В акте, которым вводится в действие Конституция, могут содержаться нормы, не в полной мере на данном этапе соответствующие ее основному тексту, но позволяющие создать условия для реализации ее положений, ибо нельзя одномоментно сделать скачок от одной правовой системы к другой. Подобная практика не является новой для конституционного строительства: во многих государствах, как правило, принимаются подобные акты о введении в действие конституции. В некоторых случаях прямо в текстах конституций предусматриваются главы, посвященные переходным положениям. В целом оба варианта вполне приемлемы.

Особенностью конституционного закона является то, что закрепленные в нем предписания являются базовыми для других актов – обычных законов, подзаконных актов, т. е. они имеют приоритет как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Их принятие предусматривается в Конституции, однако их цель не изменять коренным образом Конституцию, а развивать ее положения, иначе следует принимать новую Конституцию.

В Конституции Республики Беларусь в качестве самостоятельного правомочия парламента названо право давать толкование Конституции и законов.

При отмене нормативных актов полностью или частично утрачивают силу соответствующие нормы акта толкования. Толкуемый акт и акт толкования должны совпадать по своему объему, однако последний может приниматься и для того, чтобы внести элементы новизны в понимание первого с учетом сложившихся новых политических и социально-экономических отношений. Использование норм закона (иного акта) вопреки толкованию означает нарушение закона (иного акта). Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правотворческого процесса.

В отличие от нормативного толкования, которое неотделимо от толкуемой нормы, казуальное толкование осуществляется при применении нормы права, разрешении конкретного дела. Следует иметь в виду, что казуальное толкование не сводится только к прямым разъяснениям и может быть сделано в скрытом виде, например в решении суда. Законодательством (Конституцией) могут быть установлены особенности придания юридической силы таким актам.

Наряду с аутентичным толкованием Конституции парламентом право на ее правоприменительное толкование есть у Конституционного Суда как органа конституционного контроля. В противном случае Конституционному Суду (иным органам конституционного контроля) невозможно осуществлять свои функции. К сожалению, у нас не развита практика толкования Конституции. В 1997 г. был лишь единственный случай, когда парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции. Так, Законом от 12 июня 1997 г. «О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь» дано разъяснение содержания конституционной нормы, посвященной статусу депутатов Верховного Совета. В случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм Парламенту следовало бы чаще пользоваться данным правомочием.

Толкование Конституции (закона) не должно противоречить самому толкуемому акту и создавать новых правоотношений. Вполне допустимо, чтобы рассмотрению вопроса о толковании акта или его отдельных положений предшествовало рассмотрение и принятие решений парламента по вопросу о целесообразности внесения нужных изменений и дополнений в подлежащий толкованию акт, которые исключали бы необходимость принятия решения о толковании акта или его отдельных положений.

Среди обычных законов необходимо выделить кодексы, являющиеся кодифицированными актами, обеспечивающими целостную регламентацию соответствующей отрасли. Их число постоянно увеличивается.

В некоторых случаях в законах закрепляются такие формулировки, которые придают им стабильность, устойчивость и верховенство по отношению к аналогичном или подзаконным актам.

К сожалению, еще преобладает декларативный тип закона, что в целом сохранилось с прежних времен, когда закон рассматривался в качестве приказа и считалось, что самая замечательная – это абстрактная норма, охватывающая как можно большее число отношений. Именно в силу абстрактности многих норм, содержащихся в законах, правоприменительные органы, в том числе и суды, стремились в первую очередь изучать подзаконные акты, отличавшиеся большей конкретностью. В значительной мере по этой же причине можно объяснить отсутствие в нашей истории решений судов со ссылкой только на статьи Конституции.

В законах необходимо избавиться от этих недостатков. Полагаем, что белорусский законодатель все же стремится к конкретизации законов, с тем чтобы они применялись как можно с меньшим числом опосредующих актов (Правительства, министерств, ведомств). Несомненно, что на этом пути еще много проблем. Переход парламента к принятию подобного рода актов знаменует собой качественно новую ступень в законодательной деятельности, способствует укреплению режима законности.

В Конституции Республики Беларусь определены сферы отношений, подлежащие законодательному регулированию. Можно утверждать о том, что ст. 84, 97, 98 Конституции устанавливают границы размежевания нормотворческой деятельности. В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать. Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти. Основная функция любого парламента – законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов – дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, сначала рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь, военной доктрины, ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в этой сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов, как закон. Тем самым следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в сферу его влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти, т. е. можно вести речь о предполагаемых полномочиях парламента как органа народного представительства.

2.3. Юридическая сила законов

В юридической литературе значительно больше внимания уделяется анализу юридической силы нормативных правовых актов, принятых государственными органами (должностными лицами) различного уровня. В этом случае естественно, что акты вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обладают большей юридической силой, чем акты нижестоящих государственных органов (должностных лиц).

Не касаясь детально всех вопросов соотношения указанных нормативных актов, отметим, что из общей схемы могут быть исключения, обусловленные действием ряда принципов правового демократического государства (следует иметь в виду, что фундаментом всей правообразующей деятельности является не только Конституция, международные акты, но и общие принципы права). Например, в некоторых случаях нормы закона будут обладать приоритетом по отношению к ратифицированному международному договору (хотя по общему правилу в выстраиваемой нами иерархии международный договор выше закона). Это те случаи, когда в национальном законе предусмотрен более высокий уровень гарантий для граждан, чем в международном договоре (например, Конвенция о правах ребенка и Закон «О правах ребенка»). Сделанные пояснения необходимы для того, чтобы, разрешая конкретную правовую ситуацию, учитывались все факторы, влияющие на определение юридической силы актов и их соотношение.

Для определения соотношения актов одного вида или актов, принятых различными государственными органами (должностными лицами), но одного уровня, следует руководствоваться сформулированным ранее в доктринальных источниках, а в настоящее время и в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правилом: новый нормативно-правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).

Таким образом, в национальном законе закреплен известный с древних времен принцип – последующий акт отменяет предшествующий. Однако и здесь следует помнить об исключениях, которые не умаляют, а лишь подтверждают данное правило. Например, в силу наличия большего для граждан уровня гарантий, содержащихся в «старом» акте, его нормы должны иметь приоритет, если только иное специально не оговорено в новом акте. Здесь также следует помнить действие принципа о непридании актам обратной силы, если ими устанавливается или усиливается ответственность граждан. Указанное правило о приоритете новых актов не распространяется на соотношение законов о ратификации международных договоров и новых законов, посвященных тем же вопросам, которые решены в международном договоре, хотя по общему правилу последние должны иметь верховенство в силу требований ст. 8 Конституции. В мировой практике признано, и это нашло свое подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров, что государства не могут обусловливать неисполнение международных договоров особенностями национального законодательства.

Применение принципа о приоритете новых актов возможно с учетом действия других правил, закрепленных в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в частности о том, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам, а Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу по отношению к кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. Этому правилу необходимо следовать, пока иное решение не примет законодатель. Если же оценивать его разумность и своевременность то, по нашему мнению, данное правило необходимо исключить из Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», так как в условиях нестабильности законодательства его не удастся надлежащим образом исполнять. Практика принятия наряду с кодексами множества самостоятельных «текущих» законов вносит только «сумятицу», правоприменителю порой сложно понять, почему при наличии указанного правила принимается закон, который вводится в действие, и одновременно не корректируется кодекс. В отдельных отраслях полезно просто устанавливать, что кодекс является единственным источником правового регулирования общественных отношений, как, например, это решено в УК и УПК.

Похвально, что аналогичная попытка сделана и в новом Кодексе об административных правонарушениях. В нем предусмотрено, что КоАП является единственным законом об административных правонарушениях. Нормы других законодательных актов, предусматривающих административную ответственность, подлежат включению в указанный Кодекс. При этом обратим внимание, что слова «подлежат включению» могут быть истолкованы как «процесс» кодификации, не исключающий применения ранее принятых законодательных актов. Поэтому в законе о введении в действие КоАП необходимо было этот вопрос оговорить специально, установив, например, годичный срок на включение норм самостоятельных законодательных актов в названный Кодекс. При этом более предпочтительной мы считаем практику, при которой кодекс, в том числе КоАП, вводится не отдельным законом (ведь между ними могут быть определенные противоречия), а содержит самостоятельный раздел, традиционно называемый «Переходные и заключительные положения».

При наличии нормативных актов одного вида, которыми решаются схожие вопросы, на практике часто возникает вопрос о соотношении общих и специальных актов. В законодательстве не содержится ответа на данный вопрос, однако в правовой доктрине указывается на необходимость руководствоваться принципом, согласно которому специальный закон обладает более высокой юридической силой нежели общий. К специальным законом, например, можно отнести законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» и др.

С правилом верховенства специального закона по отношению к общему связан и вопрос об иерархии правовых норм, содержащихся в одном нормативном акте. Даже на примере Конституции мы можем видеть различную силу и значение конституционно-правовых норм. При разрешении конкретного спора есть основания для утверждения о том, что преамбула Конституции, разделы первый, второй, четвертый и восьмой Конституции имеют базовый, приоритетный характер по отношению к другим разделам Конституции. Общие нормы, например, содержащиеся в общей части кодекса, имеют базовое, фундаментальное значение для решения спорных вопросов. Они часто являются отправной точкой для применения аналогии закона или аналогии права при наличии пробелов в законодательстве.

Не только общественная значимость регулируемых отношений, стратегическая направленность, но и более сложная процедура принятия предопределяют более высокую юридическую силу программных законов.

Определение юридической силы акта способствует укреплению вертикали, или, как иногда говорят, пирамиды права.

Иерархия нормативных правовых актов может быть выстроена на основе анализа норм Конституции (ст. 7, 77, 85, 104, часть четвертая ст. 116, 137, 140 и др.). Правовая пирамида выглядит следующим образом:

1) Конституция, в том числе конституционные законы, включая акты о ее толковании (ст. 137, 140);

2) законы, придавшие международным договорам обязательную и более высокую юридическую силу, чем иные законодательные акты (это осуществляется посредством принятия законов о ратификации международных договоров, присоединения к ним или их утверждения); по существу такие международные договоры занимают доминирующее место в иерархии актов государства (ст. 8 Конституции);

3) программные законы (ст. 104 Конституции, ст. 7 Закона «О Национальном собрании Республики Беларусь»; к программным следовало бы отнести и закон о бюджете, по крайней мере, при сопоставлении актов приоритет должен отдаваться закону о бюджете, если он принят в соответствии с Конституцией и регламентами палат парламента);

4) кодексы;

5) специальные законы по юридической силе выше общих, однако общая часть кодекса (иного закона) обладает большей юридической силой, чем особенная часть;

6) новые законы обладают большей юридической силой, чем ранее принятые.

В пределах данной системы особая роль принадлежит регламентам палат парламента. Принятие закона в нарушение регламента (нарушение требований о кворуме для признания заседания правомочным, для принятия решения и др.) может привести к признанию закона недействительным (неконституционным). Таким образом, видим «главенствующее» место регламента по отношению к закону.