Текст книги "Правотворческий процесс"

1.17. Стадии правотворчества. Содержание правотворческого процесса

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени, поэтому он разбивается на ряд последовательных стадий. Обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса.

Стадия 1. Наличие правовой инициативы – официальное предложение управомоченных лиц или государственных органов принять тот или иной нормативный акт (круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, как правило, определяется в Основном Законе страны). Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.

Стадия 2. Обсуждение проекта – обсуждение, осуществляемое самим правотворческим органом (иногда выносится за его пределы: на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.

Стадия 3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.

Стадия 4. Обнародование правотворческого решения – доведение его до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Порядок осуществления законотворческой деятельности в Республике Беларусь закреплен как на конституционном уровне, так и в Законе Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь», регламентах Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Иные субъекты правотворчества также имеют свои регламенты (положения) либо иные нормативные правовые документы, устанавливающие порядок осуществления правотворческой деятельности.

Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых включает несколько стадий.

Этап I. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).

Данный этап имеет следующие стадии:

1) принятие решения о подготовке проекта; утверждение плана правоподготовительных работ. Такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комиссиям, Правительству или иному органу. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов, обладающих правом законодательной инициативы;

2) предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений; определяется фактическое положение дел, а также цели предполагаемого правового регулирования; анализируется действующее законодательство по данному вопросу для определения, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт; просчитываются последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т. д.; вырабатываются основные положения будущего акта;

3) подготовка первоначального текста проекта. Обычно образуются рабочие комиссии (группы), включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и др. Чрезвычайно важно привлечь к работе именно специалистов, как в области права, так и в области тех общественных отношений, которые подлежат нормативному урегулированию;

4) предварительное обсуждение проекта. Формы обсуждения проекта могут быть самыми разнообразными: широкое обсуждение на местах (в трудовых коллективах, учебных заведениях и т. п.); расширенные заседания рабочих комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его разработке и т. д.). Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

5) обработка и окончательное редактирование проекта. Выполняется после учета всех замечаний и предложений, как правило, рабочей комиссией (группой), которая составляла первоначальный текст проекта.

Этап II. Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).

На нижеперечисленных стадиях работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом – это:

1) внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, разработавших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции. Вместе с проектом представляется пояснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, развернутую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта;

2) внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания (сессии);

3) обсуждение проекта;

4) официальное принятие нормативного правового акта, (все предыдущие стадии тесно связаны с данной; процедура детально регламентируется);

5) подписание и официальное обнародование принятого нормативного акта: официальное опубликование принятого акта в особом, предусмотренном законом порядке, а также его официальное обнародование в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы). Применительно к законодательным актам обязательными стадиями законотворческого процесса являются также одобрение принятого законопроекта Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь и обязательная предварительная конституционная экспертиза закона Конституционным Судом Республики Беларусь.

1.18. Нормотворческая техника: понятия и принципы

В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормотворческая техника трактуется как система правил подготовки проектов нормативных правовых актов (ст. 1).

Законодательная техника имеет две основные цели:

1) рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелы, изложить текст нормативного акта четко, определенно, недвусмысленно и в то же время кратко, единообразно;

2) сделать нормативные акты понятными, ясными для лиц, которым они адресованы (субъектам правоприменения).

Общие требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, изложены в ст. 23 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь:

• нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике;

• при изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются более общие, а затем более конкретные положения;

• термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными;

• при изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу;

• названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание;

• изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени;

• нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и (или) дополнении, о признании утратившими силу нормативных правовых актов (их структурных элементов), а также поручения государственным органам (организациям) излагаются в виде заключительных положений нормативного правового акта.

Особенности порядка подготовки проектов различных видов нормативных правовых актов, технико-юридические требования к их оформлению определяются Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (далее – Правила).

Так, в п. 41 Правил устанавливаются основные требования нормотворческой техники:

• логическое построение проекта акта;

• краткость и точность изложения норм проекта акта;

• полнота правового регулирования проектом акта соответствующей сферы общественных отношений;

• ясность, простота и доступность языка изложения проекта акта, исключающего различное толкование его норм;

• оформление проекта акта в соответствии с установленными правилами делопроизводства.

Логическое построение проекта акта обеспечивается последовательностью, взаимной связью и согласованностью положений проекта акта, отсутствием в нем внутренних противоречий. В акт включаются положения, соответствующие предмету его правового регулирования. При изложении текста проекта акта сначала размещаются нормативные предписания общего характера, устанавливающие принципы правового регулирования и содержащие правила, которые должны учитываться при формулировании последующих нормативных предписаний. В проекте акта, устанавливающем порядок определенной деятельности, нормативные предписания располагаются согласно последовательности осуществления действий. Нормативные предписания, которыми устанавливаются какие-либо исключения из общего правила, включаются, как правило, в акт, содержащий общее правило.

При изложении правовых норм следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу. При подготовке проекта акта не допускается включение в него норм действующих актов, кроме случаев, когда такие акты (их структурные элементы) в соответствии с проектом акта предлагается признать утратившими силу (такие структурные элементы предлагается исключить из действующего акта) либо когда воспроизведение норм действующих актов обусловлено необходимостью последовательного изложения нормативных предписаний в проекте акта. Наряду с нормативными предписаниями не формулируются предписания однократного действия, индивидуальные правила, за исключением положений, содержащих поручения государственным органам (организациям). В акт временного характера, как правило, не включаются нормативные предписания, действие которых не ограничено сроком.

Полнота правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений обеспечивается отсутствием пробелов в правовом регулировании и установлением в проекте акта механизма реализации его норм.

Проекты актов излагаются на белорусском и (или) русском языках. Предложения строятся согласно общепринятым грамматическим и орфографическим правилам белорусского и (или) русского языков. Проект акта, предусматривающий внесение изменений и (или) дополнений в акт, как правило, излагается на том государственном языке, на котором данный акт был принят (издан). Проект акта, предусматривающий внесение изменений и (или) дополнений в акт путем изложения его в новой редакции, может быть изложен на другом государственном языке.

1.19. Структура нормативного акта

Согласно ст. 26 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются:

• вид акта;

• название;

• дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;

• подписи лиц, уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.

Значение указанных реквизитов нормативных правовых актов состоит в том, что, во-первых, они индивидуализируют акт, выделяют его из совокупности других актов; во-вторых, содержат необходимую информацию об органе, принявшем акт; в-третьих, удостоверяют подлинность нормативного правового акта.

К структурным элементам нормативного правового акта относятся преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы (ст. 28 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Закон дает характеристику каждому структурному элементу правового акта:

• преамбула – вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Включение нормативных предписаний в преамбулу, как правило, не допускается. Зачастую преамбула содержит ценностное направление правового регулирования закона и выступает мотивационной составляющей всех законов;

• разделы – структурные элементы нормативного правового акта, объединяющие главы этого акта;

• главы – структурные элементы нормативного правового акта, объединяющие в себе статьи (пункты) этого акта;

• статьи и пункты – основные структурные элементы нормативного правового акта, содержащие законченные нормативные положения. Статьи, как правило, должны иметь название, отражающее их содержание;

• подпункты – абзацы, являющиеся составной частью пункта и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта;

• часть – структурный элемент нормативного правового акта, состоящий из абзаца (нескольких абзацев) и представляющий собой смысловое единство;

• абзац – часть текста, выделяемая отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается с прописной буквы.

Отдельными структурными элементами нормативного правового акта (его структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его структурных элементов). Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т. д., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения. Нумерация разделов, глав, статей, пунктов (кроме пунктов в статьях) должна быть, во-первых, сквозной для всего нормативного правового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов – сквозной для каждого пункта; во-вторых, единообразной для всего нормативного правового акта. Использование в нормативных правовых актах структурных элементов с несвойственными им цифровыми или иными обозначениями допускается в исключительных случаях и при наличии в нормативных правовых актах специальных оговорок. Разделы кодифицированного нормативного правового акта могут объединяться в общую и особенную части.

В общей части содержатся фундаментальные положения (принципы, определения понятий, основные институты), специализированные нормативные положения (презумпции, преюдиции), иные исходные нормативные положения, которые характеризуются высокой степенью обобщенности, стабильности и закладывают правовую основу использования (применения) норм особенной части.

В особенной части содержатся вид и мера (правило) возможного и должного поведения (юридические права и обязанности), вид и мера негативных (отрицательных) последствий возможных нарушений правовых норм (юридическая ответственность).

1.20. Способы изложения нормативных предписаний

Нормативные предписания, содержащиеся в проектах правовых актов, могут излагаться в виде:

• нового акта;

• акта о внесении изменений и (или) дополнений в акт, в том числе путем его изложения в новой редакции;

• акта о толковании акта (его структурных элементов);

• акта о приостановлении действия акта (его структурных элементов);

• акта об отмене акта (его структурных элементов);

• акта о признании утратившими силу акта (его структурных элементов);

• акта о продлении действия акта (его структурных элементов);

• акта о делегировании полномочий на принятие (издание) акта;

• акта о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора.

Ссылки в нормативном правовом акте на его структурные элементы, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их структурные элементы применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать их дублирования. Ссылка на нормативный правовой акт или его структурный элемент в этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова «настоящий». Более подробный порядок изложения нормативных предписаний определен Правилами.

1.21. Язык законодательства, терминология

Глава 8 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предъявляет к тексту нормативного правового акта строгие языковые требования и требование употребления точной юридической терминологии.

Текст должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим его различную трактовку, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. При формулировании текста проекта акта следует использовать преимущественно констатирующие, повествовательные, утвердительные предложения в настоящем времени и использование вопросительных и побудительных предложений не допускается; избегать длинных и сложных предложений, перегрузки простых предложений однородными членами; использовать нормативные предписания обезличенного (нейтрального) характера, не относящиеся к конкретной ситуации, конкретным организациям и гражданам. В тексте проекта акта не допускается употребление просторечий и экспрессивных форм разговорной речи; разных понятий (терминов); в одном и том же смысле; иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов в белорусском или русском языке; нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор; аббревиатур, кроме общеизвестных; ненормативной лексики.

1.22. Юридическая терминология

Терминология нормативного правового акта должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосочетаний. В нормативном правовом акте в случае необходимости могут даваться разъяснения употребляемым в нем терминам и понятиям с целью однозначного их понимания. Терминология проекта акта должна быть единообразной. Для обозначения одних и тех же понятий должны использоваться одинаковые термины исходя из их общепринятых определений. Одни и те же термины в нормативных правовых актах должны употребляться в одном значении и иметь единую форму. При необходимости уточнения малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов и их определений в акте помещается статья (пункт), разъясняющая их значение. Терминология проекта акта должна соответствовать терминологии, используемой в Конституции Республики Беларусь. Определение термина указывается в нормативном положении проекта акта, где данный термин употребляется впервые. Определения наиболее важных терминов, используемых в проекте акта и являющихся общими для всех его нормативных предписаний, указываются в одной статье (пункте), помещаемой обычно в начале текста проекта акта. Специальные обозначения используются в нормативном правовом акте только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей специальной области. В случае необходимости специальные обозначения поясняются в нормативном правовом акте. Определения терминов должны быть понятными и однозначными, излагаться лаконично.

Наименования государственных органов (организаций), употребляемые в нормативных правовых актах, указываются в точном соответствии с полными официальными наименованиями, предусмотренными их уставами и положениями, решениями об их создании, наименовании и переименовании и другими актами. Употребление сокращенных наименований государственных органов (организаций) допускается, когда сокращенные наименования являются официальными, лишь в технических нормативных правовых актах, ненормативных правовых актах, а также в стенограммах, протоколах, служебных письмах, документах справочного характера и нетекстовых приложениях к правовым актам. Обобщенные понятия (слова, словосочетания), обозначающие государственные органы (организации), используются в нормативных правовых актах только в тех случаях, когда имеется в виду любой из государственных органов (организаций), на которые распространяется соответствующее обобщенное понятие. Для обозначения республиканских органов государственного управления могут применяться обобщенные понятия, указывающие на область либо сферу деятельности соответствующих республиканских органов государственного управления. Если в тексте нормативного правового акта требуется неоднократно указать наименование государственного органа (организации), а равно если неоднократно употребляется то или иное понятие, выражаемое группой слов, то наименование этого государственного органа (организации) или понятия дается полностью в положении, где оно использовано первый раз, при этом в скобках указывается сокращение (условное обозначение), которым оно обозначается в последующих положениях. Это же правило применяется к названию нормативного правового акта, отсылка к которому делается многократно, если указание полного названия является нецелесообразным.