Текст книги "Правотворческий процесс"

1.23. Техника отмены нормативных актов, внесение в них изменений и дополнений

Глава 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» излагает порядок признания нормативных правовых актов утратившими силу и внесения в них изменений и дополнений. Так, в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты той или меньшей юридической силы или их структурные элементы, если они противоречат включенным в новый акт нормативным правовым предписаниям, либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение.

Перечень нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению, должен содержаться в заключительных положениях этого нормативного акта либо в приложениях к нему Если имеется значительное количество нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта, их перечни могут оформляться в виде самостоятельного проекта и представляться одновременно с проектом основного акта. Закон допускает, как исключение, подготовку таких перечней после принятия (издания) нового нормативного правового акта в случаях, когда их подготовка требует длительного времени. В таком случае готовится поручение о разработке проектов соответствующих перечней, где указывается, каким государственным органам (организациям) поручается их разработка, и определяется срок их представления в нормотворческий орган (должностному лицу).

1.24. Систематизация нормативных правовых актов: понятие, значение
Учет нормативных актов

В юридической литературе под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы которые, исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач, обладают внутренним единством и имеют способность к координации действий. В соответствии со ст. 5 Закона «О нормативных правых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, определения иерархии нормативных правовых актов, а также путем подготовки издания соответствующих сводов законов и законодательства Республики Беларусь. На основании ст. 1 Закона «О нормативных правых актах Республики Беларусь» под систематизацией законодательства понимается деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему.

Систематизация законодательства представляет собой особую деятельность. Большинство юристов-теоретиков выделяют четыре основные формы такой деятельности:

1) сбор органами власти, предприятиями, организациями, учреждениями действующих нормативных актов, их обработка и размещение по определенной системе, хранение и учет;

2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства). Это форма систематизации законодательства посредством объединения нормативных актов определенного уровня (журналы, сборники) без внесения изменений в их содержание (за исключением внесенных законодателем изменений и дополнений) в установленном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Видами инкорпорации являются: официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная;

3) разработка и принятие консолидированных актов посредством объединения норм разрозненных актов, регулирующих один предмет (консолидация законодательства). Данная форма систематизации законодательства выражается в объединении в единый документ блока законодательных актов, предназначенных регулировать определенный вид общественных отношений в логической последовательности без внесения изменений в их содержание;

4) подготовка и принятие новых актов, состоящих из оправдавших себя ранее нормативных правовых актов, а также новых правовых актов (кодификация законодательства). Кодификация представляется наиболее совершенной формой систематизации законодательства, выражающейся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отношений на протяжении длительного времени.

1.25. Понятие и виды инкорпорации

Инкорпорация (от позднелат. incorporatio – включение в свой состав) – объединение в одно целое двух и более основ, автономных по своему значению.

Инкорпорация – это систематизация нормативных правовых актов, осуществляемая, как правило, без изменения установленного содержания правового регулирования, в том числе путем объединения в сборники (собрания) в определенном порядке. Именно это свойство инкорпорации отличает ее от консолидации и кодификации [45, с. 36].

Инкорпорация классифицируется на отдельные виды по различным основаниям. Например, в зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства она бывает:

• официальная – осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед предшествующими официальными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Это означает, что в случае расхождения текста акта, опубликованного в Собрании (Своде) и иных, более ранних, официальных изданиях, аутентичной признается та его редакция, которая помещена в Собрании (Своде);

• официозная (полуофициальная) – представляет собой издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами;

• неофициальная – осуществляется органами исполнительной власти, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Необходимо помнить, что неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и правоприменения.

1.26. Консолидация законодательства

Выделение консолидации как формы систематизации законодательства вызывает оживленные споры в научной литературе. Одни исследователи признают и обосновывают существование такой формы упорядочения нормативных правовых актов как вполне самостоятельной [46, с. 41]. Другие не усматривают в ней должной специфики [47, с. 27]. По мнению большинства ученых, сущность консолидации состоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу. Множество объединяемых нормативных правовых актов должны регулировать одну группу общественных отношений, формировать один правовой институт и т. п. Основная характерная черта консолидации – неизменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений. Иными словами, консолидация являет собой «не более как особый вид, способ внешней обработки законодательных материалов» [46, с. 42]. Особенно эффективна данная форма систематизации при «объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам» [48, с. 63]. При консолидации допускается некоторое редактирование текстов объединяемых нормативных правовых актов: устраняются устаревшие нормы, противоречия и повторы, унифицируется терминология, текст излагается в едином стиле. Эти же действия наряду с признанием некоторых положений или нормативных правовых актов в целом утратившими силу свойственны инкорпорации законодательства, что дает основание противникам выделения консолидации как самостоятельной формы систематизации считать ее «лишь приемом, который может применяться при инкорпорации законодательства» [49, с. 13]. Отличительным признаком данной формы систематизации является получение в ее результате одного нормативного правового акта, консолидирующего правоположения из нескольких. Что касается инкорпорации, то она представляет собой систематизацию действующего права путем объединения в сборнике или своде нормативных правовых актов.

А.С. Пиголкин, анализируя опыт создания консолидированных актов, отмечал: «Создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией» [48, с. 63].

1.27. Кодификация. Виды кодификационных актов

Кодификация – это вид систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, имеющий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.

Кодификационный нормативный акт занимает центральное место в законодательных отраслевых системах. Он в концентрированном виде выражает своеобразие конкретной отрасли права. В литературе неоднократно подчеркивалось, что кодификация оказывает решающее влияние как на систему права в целом, так и на развитие отдельных его отраслей. Ряд авторов, в частности С.С. Алексеев, кодификацию рассматривают в качестве первоочередного, ключевого фактора развития права как системы, так как при кодификации не только упорядочивается действующее право и в него вносятся необходимые изменения, но и достигается развитие согласованной, гармоничной системы [50, с. 15].

Как справедливо подчеркивал А.Ф. Шебанов, именно кодификация является наиболее совершенной формой систематизации нормативных актов, которая «ставит целью систематическое изложение всего накопленного нормативного материала по определенной отрасли права» [51, с. 37].

В литературе выделяется несколько значений понятия кодификации. Так, В.А. Рыбаков, обобщая существующие подходы к пониманию кодификации, отмечает, что это правовое явление имеет, по крайней мере, «два значения: во-первых, как результат переработки определенного нормативного массива и сведения его в некий документ (кодекс, основы, устав и т. п.); во-вторых, как процесс этой переработки, предполагающий осмысление сложившейся ситуации, выработку концепции обработки и сведения меняющегося материала в виде отмены, дополнений или принятия нового нормативного акта» [52, с. 44]. Анализ литературных источников позволяет сделать вывод о том, что выявление сущности кодификационного акта осуществлялось и осуществляется путем системного изложения его признаков. При этом все признаки ставятся, как правило, в один ряд, поскольку квалифицируются как однопорядковые. Выделяются, прежде всего, конститутивные (сущностные) признаки такого акта, в которых отражается содержание кодификации как правотворческого процесса. Именно такие признаки оказывают влияние на юридическую силу кодификационного акта [53, с. 30].

Необходимо отметить, что создание кодекса – это и есть конечная цель кодификации как процесса. «Кодекс издается для того, – отмечает Е.А. Юртаева, – чтобы систематизировать, кодифицировать (при накоплении «критической» массы норм в какой-либо сфере законодательного регулирования) совокупность норм, которая институирует данную группу норм в качестве отрасли законодательства» [54, с. 16]. В юридической литературе неоднократно высказывалась мысль о влиянии кодификации на качество (признаки, свойства) отраслевого кодекса как результата кодификации. Поэтому значение и роль кодификации можно характеризовать с точки зрения ее результата, т. е. сквозь призму свойств создаваемого в результате данного процесса нормативного правового акта.

В.В. Тишенко считает одним из обязательных требований для признания нормативного акта кодификационным то, что он должен являться итогом кодификационной работы, в особенности такой ее важнейшей стороны, как систематизация юридических норм. Однако выделяемые автором другие признаки (свидетельствующие о новизне и сводном характере) также являются отражением (проявлением) качеств кодификации. По его мнению, кодификационный акт должен вносить существенные изменения в содержание правового регулирования и систему нормативных актов; с достаточной полнотой регулировать правовые отношения, охватываемые отраслью советского законодательства либо одним или несколькими ее институтами [55, с. 203].

В юридической литературе показано влияние кодификации на свойства кодификационного акта и с точки зрения сущности кодификационного процесса. «Кодифицированные акты – это не просто результат систематизации юридических норм, – подчеркивает С.С. Алексеев, – но прежде всего результат одного из важнейших видов правотворчества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм. Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института. А это и придает особую юридическую силу кодификационным актам». Таким образом, кодификация – это не только переработка (внутренняя и внешняя) и объединение нормативного материала, но и процесс формирования нормативных обобщений. Включение названных обобщений в кодификационный акт сообщает ему такой уровень регулирующего воздействия, который позволяет этому акту возглавить ту или иную отрасль законодательства [56, с. 29].

Выделяются следующие признаки кодификационных законов: 1) их сводный характер, позволяющий с наибольшей полнотой и правильностью сформулировать общую часть, содержащую принципы и общие начала регулирования в данной отрасли права или отрасли законодательства; 2) закрепление общих начал приобретает наибольшую стабильность и наибольшее влияние на всю систему норм в данной области советского права вследствие наивысшей юридической силы основ законодательства и кодекса законов как акта фундаментального и принимаемого на длительный срок.

Раскрывая проблему преемственности между кодексами, В.А. Рыбаков увидел ее проявление в сохранении особенностей кодекса как юридического акта. Для него, отмечает автор, характерны: а) полнота регулирования отношений; б) единообразие регулирования; в) закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; г) отражение крупных юридических теорий и концепций; д) лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс применения [52, с. 45]. Подводя итог, отметим, что кодификационный акт закрепляет принципы отрасли права, имеет максимально широкую для данной отрасли законодательства сферу действия, включает в себя нормы общего характера. Именно в этих чертах отраслевого кодекса содержится возможность наиболее полного отражения им юридического своеобразия конкретной отрасли права.

1.28. Толкование нормативных правовых актов: понятие и виды. Механизм осуществления

Тема толкования правовых норм является традиционной в юридической науке. Традиционным является и вопрос об общем понятии толкования права, к тому же в научной литературе он является дискуссионным.

Основные точки зрения на этот вопрос следующие. Толкование – это:

• уяснение смысла права;

• разъяснение смысла права;

• уяснение и разъяснение смысла права.

В настоящее время выделяются три основные причины толкования:

1) несовершенство законодательства;

2) системность права;

3) необходимость дедукции.

Несовершенство законодательства приводит к их двоякому пониманию и неточному применению. Толкование в этом случае может привести даже к отмене той или иной нормы, вызывающей двусмысленное понимание закона.

Право представляет собой сложную взаимосвязанную систему. Каждая правовая норма не может работать сама по себе. Она выступает эффективным регулятором сложившихся общественных отношений лишь в связи с другими социальными и правовыми нормами.

Необходимость дедукции связана с тем, что закон безличен. Толкование, таким образом, исходит от закона применительно к конкретному, а не абстрактному лицу. Можно сказать, что толкование представляет собой процесс разъяснения смысла правовых норм, осуществляемый компетентными органами, как правило, в виде письменных документов и влекущий определенные юридические последствия. Акт толкования – это акт, разъясняющий, как следует понимать и применять на практике какие-либо правовые нормы. В зависимости от приведенных выше обстоятельств эти акты толкования делят на два основных вида:

1) официальное толкование;

2) неофициальное толкование.

Официальное толкование (легальное) норм права есть акт разъяснения правовой нормы, исходящей от государственновластного органа и обязательный для всех субъектов, отношения между которыми регулируются разъясняемой нормой.

Выделяют два основных признака актов официального толкования: 1) принадлежность его уполномоченным органам; 2) юридические последствия, вытекающие из государственных указаний, содержащихся в разъяснении.

Кроме того, официальное толкование характеризуется еще и формой, порядком осуществления.

Форма в основном представляется в письменном виде (т. е. как нормативный документ), в то же время известны случаи устного толкования. К ним относится разъяснение прав и обязанностей участникам уголовного или гражданского процесса со стороны суда. Аналогичное значение имеет устное толкование, осуществляемое должностными лицами во время приема посетителей по юридическим вопросам (прием граждан работниками суда, прокуратуры, нотариата и т. д.).

Официальное толкование делится по принципу юридических последствий на нормативное и казуальное.

Официальное толкование характеризуется: общеобязательностью для всех лиц и органов, производящих толкование, и распространяется на все случаи, предусмотренные толкуемой нормой, обеспечивая тем самым единообразие и правильное проведение в жизнь ее требований. В общем, нормативному толкованию подвергаются акты, которые с точки зрения компетентного органа нуждаются в дополнительном разъяснении в силу обнаружившихся затруднений, неправильной или противоречивой практики их применения или в силу иных причин. Разновидностью официального нормативного толкования является аутентичное, представляющее собой разъяснение нормы органом, ранее ее устанавливавшим. Оно логически вытекает из компетенции органа, издающего нормы права, и может применяться неоднократно.

Следующий вид официального толкования – толкование применительно к конкретному случаю, т. е. казуальное толкование. Его особенностью является то, что оно обязательно только в отношении лиц, для которых делается, имеет в виду конкретные обстоятельства и его нельзя распространять на другие аналогичные случаи. Наиболее часто казуальное толкование выступает в виде мотивировочной части правоприменительного акта, например в судебных решениях, приговорах, правоприменительных актах министерств и т. п.

«Неофициальное толкование – это разъяснения, не имеющие формального, юридически обязательного значения, т. е. лишенные юридической силы» [57, с. 75]. Другими словами, неофициальное толкование не порождает юридических последствий, а значит, может быть произведено любыми лицами (учеными, адвокатами и др.). Значение неофициального толкования определяется авторитетом субъектов, их квалифицированностью и убедительностью форм, в которой представлено толкование. Не обладая юридической силой, неофициальное толкование, однако, имеет определенное влияние на правосознание и поведение конкретных субъектов.

Неофициальное толкование делится на доктринальное и обыденное. Доктринальное толкование осуществляется высококвалифицированными специалистами, юристами-практика-ми и имеет научный характер. Такие разъяснения играют важную роль в выработке единства понимания и применения правовых норм. Обыденное толкование выражается в уяснении и разъяснении права людьми, не имеющими специальных юридических знаний. Оно основывается на жизненном опыте, данных повседневной жизни, массового сознания. Сущность обыденного толкования заключается в том, что толкование дается в связи с правоприменительной деятельностью. Согласно ст. 70 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в случае обнаружения неясностей и различий в содержании нормативного правового акта, а также противоречий в практике его применения нормотворческий орган (должностное лицо), принявший (издавший) этот акт, или, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, уполномоченный им орган осуществляют официальное толкование этих норм путем принятия (издания) соответствующего нормативного правового акта.

При толковании нормативного правового акта объясняется или уточняется содержание его правовых норм, определяется их место в законодательстве, а также функциональные и иные связи с другими нормами, регулирующими различные аспекты одного и того же вида общественных отношений; не допускается внесение изменений и (или) дополнений.