Текст книги "Сетевой и диффузный анализ политики: теория, методология, практика, моделирование"

1.3. Политическая сеть как новая модель управления

Политическая сеть как новая модель управления чаще всего рассматривается через понятие «governance». Данное понятие в концепции политических сетей не имеет одного значения, хотя представляет собой самостоятельное направление исследования (Т. Берцель). Некоторые исследователи рассматривают «governance» в значении «руководство» или «управление без правительства» как самостоятельную концепцию наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей[19]19
  Frederickson G. Repositioning of American public Administration // PS: Political Science and Politics. 1999. Vol. 32. № 4.


[Закрыть].

Также это понятие рассматривается для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений. «Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспектива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стремилась принять философию и идеи общественного сектора; преобладающий взгляд состоит, скорее, в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различаться, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в (политическом) процессе представлены также коллективные цели»[20]20
  Peters G. Governance Without? Rethinking Public Administration // Journal Public Administration. Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2. P. 229.


[Закрыть].

Питер Джон и Алистер Коул считают, что понятие «руководство», описывающее политическое влияние, осуществляемое через диффузные сети производителей решений, заменяет понятие «правительство» как осуществление институциональной власти[21]21
  John P, Cole A. When Do Institutions, Policy Sectors, and Cities Matter? Comparing Networks of Local Policy Makers in Britain and France // Comparative Political Studies. 2000. Vol. 33. № 2.
  P. 250.


[Закрыть].

Сегодня термин «governance» используется в зарубежной управленческой и политологической литературе, по крайней мере, в десяти значениях, как:

1 – минимальное государственное вмешательство (as the minimal state);

2 – корпоративное управление;

3 – новый публичный менеджмент;

4 – «хорошее управление»;

5 – социо-кибернетическое управление;

6 – управление как самоорганизующиеся сети (as self-organizing networks);

7 – управление – это руководство;

8 – управление как международный порядок;

9 – управление экономикой;

10 – управление как управляемость.

Концепция «руководства» как самостоятельное направление концепции политических сетей в контексте государственного управления позволяет рассматривать управление не как функцию государства, а как взаимодействие объектов и субъектов управления в процессе выработки политических решений, определении политических целей, разработке доктрин, стратегий развития, государственной отраслевой политики. В широком значении можно говорить о механизме вовлечения гражданского общества в процесс принятия политических решений[22]22
  Сморгунов Л.В. Сетевая методология исследования политики. Доклады центра аналитических исследований СПбГУ. Вып. 2. // URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-77914. html?page=8.


[Закрыть].

Лоренц Линн, Кэролин Хайнрих, Кэролин Хилл утверждают: «Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов – статутов, политических мандатов, организационных, финансовых и программных структур, административных правил и норм, которые в комбинации определяют цели и средства государственно-управленческой деятельности. Любая особенная конфигурация – в определенной сфере политики (например, защита экологии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуляция), внутри особой юрисдикции (например, штат или город), в особой организации (например, отдел гуманитарного обслуживания) или организационной отрасли (например, агентства по обслуживанию детей) – является результатом динамического процесса, который мы определяем, как «логику руководства». Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффективность деятельности»[23]23
  Цит. по: Frederickson G. Repositioning of American Public Administration // PS: Political Science and Politics. 1999. Vol. 32. № 4. P. 705–706.


[Закрыть].

«Руководство», в отличие от администрирования, когда политические решения принимаются элитой или чиновниками, реализуется посредством организации переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями.

Наиболее богатый материал для анализа с точки зрения изменения принципов и содержания управления в условиях распространения сетевых взаимодействий дают теория организаций и теория публичного менеджмента. В этих субдисциплинах сетевой подход представляет собой наиболее популярный и достаточно подробно разработанный подход. Менеджмент публичных сетей представляет собой форму внешнего руководства («external steering»). Внешнее руководство имеет более широкое значение, нежели административный контроль. И чаще всего определяется как «направленное влияние». Публичное управление является направленным влиянием в сети, состоящей из многих акторов, осуществляющих так называемое «co-управление» («со-governance»). При этом акторы, составляющие сеть, могут иметь конфликтующие цели и интересы. Согласно сетевому подходу, в публичном менеджменте правительство более не является единственным доминирующим актором, диктующим свою волю в одностороннем порядке[24]24
  Курочкин А. В. Институционализация управления российской системой образования // ПОЛИТЕКС. 2005. № 2.


[Закрыть].

А. В. Курочкин предлагает рассматривать сетевой подход в теории организаций как новый этап в развитии теории.

На первом этапе (1900–1960) (классическую школу менеджмента представляют Тэйлор, Файоль) преобладало представление об организации как машине или механизме. Согласно такому представлению, организация определялась как «модель совершенного разделения труда, организованного в иерархическом порядке подчинения, посредством цепи команд и коммуникаций». То есть организация, с точки зрения данного подхода, всегда является рационально организованным механизмом со строго определенными цепями команд, процедур взаимодействия, контроля и координации. При этом минимальное внимание уделялось (если уделялось вообще) вопросам взаимодействия организации и внешней среды.

Второй этап (1960–1980), который, по мнению многих авторов (Эмери, Трист, Лорш), может быть определен как «случайностный» подход («contingency approach»); поставил на первое место как раз отношения между организацией и внешней средой, адаптивную функцию организации. Возможность определения наилучшего единственного способа построения и функционирования организации отвергалась, поскольку эффективность деятельности организации была напрямую связана с нестабильным и во многом случайным соотношением характеристик организации и ее внешнего социального, политического, экономического и культурного окружения. На этом этапе появляется достаточно много типологий организационных сред и наиболее соответствующих им (наилучших при данных условиях) форм организаций.

Наконец, третий этап (1970 г. – наши дни), в котором на первый план вышла сетевая теория, выдвинул в качестве основного объекта анализа распределение и обмен ресурсами между организациями, способы координации такого обмена. Любая организация вынуждена взаимодействовать с другими для получения необходимых дефицитных ресурсов. Сравнительный анализ развития теории организаций проводится по пяти основным позициям (акторы, процессы, решения, власть/полномочия, информация/ ценности).

Концепция политических сетей меняет угол обзора государства как агента политики: в противоположность идее главенствующей роли государства в выработке политики при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; в противоположность идее относительной независимости государства в политике в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления – «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства».

Тем не менее критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие, действительно, не только имеют значение для политических сетей – они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети.

Хаккансон и Йоханссон утверждают, например, что сеть состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий/ресурсов и зависимостей между ними. Также политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности[25]25
  Сморгунов Л. В. Сетевая методология исследования политики. Доклады центра аналитических исследований СПбГУ. Вып. 2// URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-77914. html?page=8.


[Закрыть].

О. В. Костюченко, проводя институционально-правовой анализ политических сетей в государственном управлении, приходит к следующим выводам[26]26
  Костюченко О. В. Политические сети в государственном управлении: Институционально-правовой анализ: автореф. дисс… канд. юрид. наук // URL: http://law.edu.ru/book/book. asp?booklD=1366773.


[Закрыть]. В процессе трансформации функций государства под влиянием политических и социальных сетей идет процесс политико-правовой концептуализации новых моделей государственного управления, в числе которых, прежде всего, доктрины «регулирующего государства» и «рецептивного государства», в противоположность концепту национального государства, который в институционализации системы государственного управления представляет бюрократический и иерархический тип.

В связи с этим проблема обеспечения государственного суверенитета перемещается на задний план и рассматривается в ряду второстепенных целей государственного управления.

Сетевую управленческую форму в политико-технологическом и концептуально-правовом плане следует рассматривать как важнейшую сторону данного процесса, выразившуюся не столько в формировании новой методологии исследования политического процесса, протекающего на разных уровнях, сколько в становлении нового типа отношений, характеризующих процесс принятия и имплементации решений международным сообществом, группами государств и отдельными государствами, получившими название политических сетей.

К сожалению, следует констатировать, что российская политико-правовая наука существенно отстала в теоретическом осмыслении целого комплекса явлений, к числу которых, несомненно, следует отнести новый вид общественных отношений, характеризующийся сетевыми свойствами; отсутствие четко выраженной социальной иерархии; субъективированную мотивированность и количественную нестабильность субъектов (участников) данных отношений. В целом эта политико-правовая модель отношений реализуется в сфере государственного управления на разных уровнях и институционализирована в системе нормативных предписаний формального и неформального порядка.

1.4. Сетевой подход к анализу политического процесса

Глобальные трансформации политических систем и распространение сетевых подходов в политическом процессе представляют собой самостоятельное направление исследований.

В. М. Сергеев и К. В. Сергеев исследовали механизмы эволюции политической структуры общества через взаимодействие социальных иерархий и социальных сетей[27]27
  Сергеев В. М., Сергеев К. В. Механизмы эволюции политической структуры общества: социальные иерархии и социальные сети // Политические исследования. Полис. 2003. № 3.


[Закрыть]. Они систематизировали существующие представления о социальных сетях и иерархиях как компонентах той среды, в которой действуют политические институты. Показав, что сетевые элементы в иерархических структурах есть своего рода «резервные механизмы», которые включаются прежде всего при замещении вакансий, авторы приходят к выводу, что степень взаимопроникновения двух «социальных тел» – иерархий и сетей – весьма велика. Иерархическая структура использует сетевые элементы в качестве средства стабилизации; в свою очередь, сетевая структура при определенных обстоятельствах может трансформироваться в структуру иерархическую, заменив собой рухнувшую в результате когнитивного кризиса иерархию. Таким образом, по заключению авторов, эти две формы социальной интеграции дополняют друг друга, обеспечивая сохранение социальной реальности, компонентами которой являются.

А. А. Дегтярев в своей работе «Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений»[28]28
  Дегтярев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений // Полис. 2003. № 1, 2, 3.


[Закрыть] отмечает, что, несмотря на все достоинства сетевого подхода, у него есть и свои уязвимые места. Один из очевидных недостатков аналитических моделей данного типа заключается в том, что они сфокусированы исключительно на вопросах выстраивания отношений между различными акторами принятия политических решений, фактически оставляя за кадром саму причину формирования сетей определенного типа. Кроме того, подобные модели обычно рассчитаны на исследование лишь относительно стабильных и «статичных» сетей.

В последние годы на указанные «дефекты» сетевой теории стали обращать внимание и некоторые из ее сторонников, в частности, британские политологи К. Хэй и Д. Ричардс. Стремление придать концепции политико-управленческих сетей более «динамический» и гибкий характер побудило их приступить к разработке так называемой «стратегической реляционной теории сетевой динамики». В рамках этой теории функционирование политических сетей представляется в виде циклического процесса, состоящего из семи основных стадий: (1) предсетевая, или предварительная, стадия; (2) складывание либо модификация сети; (3) работа сети; (4) стадия трансформации; (5) упадок; (6) окончание деятельности; (7) перестройка сети[29]29
  Нау С, Richards D. The Tangled Web of Westminster and Whitehall: The Discourse, Strategy and Practice of Networking within the British Core Executive. Public Administration. Vol. 76. 2000. № 3.


[Закрыть].

На первой, предсетевой, стадии правительственные чиновники или политики проводят консультации с широким кругом акторов (включая группы интересов, партийную оппозицию, аналитические и экспертные центры). На второй осуществляется переналадка старой или создание новой политической сети. Третья стадия включает в себя переговоры и торг между участниками сети, заключение между ними формальных соглашений и неформальных сделок. На четвертой стадии происходит трансформация сети, обусловленная либо изменением функций данной структуры (переход от подготовки к реализации решения), либо корректировкой ее целей и задач. Дальнейшая эволюция сети может пойти по нескольким сценариям. Если вследствие падения интереса участников сети к сотрудничеству для достижения совместной цели связи между ними сильно ослабеют, сеть придет в упадок (пятая стадия) или же вовсе прекратит свое существование (шестая стадия). Но может случиться и так, что под влиянием эндогенных факторов произойдет смена стратегических ориентиров сети, и она начнет перестраиваться (седьмая стадия). В этом случае круг замкнется, ибо финальная стадия сетевого цикла возвращает его участников в исходное состояние (проведение консультаций и переговоров для создания иных альянсов).

Динамическая версия сетевой теории связывает модель политико-управленческих сетей с институциональными концепциями.

Отличительная особенность governance-управления, по мнению Н. В. Иванчука, заключается в переориентации управления с достижения целей на результаты и овладение динамикой этого процесса. В работе «Governance-парадигма: методологический и практический потенциал»[30]30
  Иванчук H. B. Governance-парадигма: методологический и практический потенциал // Чиновникъ. 2005. № 5 (39).


[Закрыть].

В governance-парадигме цель и результат не только не отождествляются, а рассматриваются как две самостоятельные сущности, два самостоятельных отношения с различными функциями: каузальной и реализационной[31]31
  S.-E. Lane. Implementation, accountability and trust. In.: The Policy Process. A reader. Second edition (1997). London: Prentice Holl / Harvester Wheat sheaf: 298.


[Закрыть]. Если в системном подходе, например, в работах Д. Истона, акцент делается на таких понятиях, как «вход» (англ. – «input»), выход («output») и других, то в governance-парадигме делается принципиальный шаг вперед. «Выход» и «результат» – «outcome» – далеко не одно и то же. Результат – это то, что реально достигнуто независимо от того, какие цели при этом ставились.

Среди достаточных условий и факторов, необходимых для реализации тех или иных целей, Я. Э. Лейн называет технологии, неамбициозность целей, умения, достаточную поддержку и консенсус. Реализация по своей сути процессуальна. Она имеет свои перспективы, которые нуждаются в осуществлении. Поэтому вполне оправданно говорить о «реализовывании реализаций».

Шведский социолог Б. Хьерн показал, что структуры реализации решений, по сравнению с организационными структурами, менее формальны, а отношения в этих структурах менее авторитарны; социальные структуры, которые являются частью структур реализации решений, – более динамичны и изменчивы. Группа акторов не представляет легально определенного целого с его собственной корпоративной хартией; решение принимать участие неочевидно, может быть основано на согласии и переговорах[32]32
  B. Hjern and D. O. Porter. Implementation Structures: a new unit of administrative analysis. In: The Policy Process. A reader. Second edition (1997). London: Prentice Holl / Harvester Wheat sheaf: 231.


[Закрыть]. У такого рода структур есть несомненные достоинства. Они нацелены на раскрытие потенциала тех, кто включен в эти структуры. «Структуры реализации в большей мере самоизбирательны, чем сконструированы по мерке авторитарных отношений». Самоизбирательность предполагает самоотнесенность, самоорганизованность, в целом высокое саморазвитие тех, кто участвует в процессе реализации. Самоорганизующаяся – прежде всего проблему ставящая система, а не просто ее решающая. Чтобы решить проблему, надо уметь ее ставить тому, кто ее решает, выходить за рамки жестко иерархизированной постановки проблем, использовать потенциал не только вертикальных, но и горизонтальных связей.

Проблема реализации результативности управления в современном обществе не только не ослабевает, но под влиянием различных, прежде всего экономических, политических, социальных процессов становится еще более острой.

Что препятствует сотрудничеству, если стать на точку зрения тех, кто в принципе мог бы к нему стремиться? Во-первых, отмечает X. Хадсон, – это потеря части свободы действовать независимо, когда отдается предпочтение стремлению контролировать сферу своих интересов и положение дел в ней. Во-вторых, это дефицит инвестиционных ресурсов и энергии для поддержания и развития отношений с другими организациями, когда потенциальный возврат этих инвестиций оказывается в тумане[33]33
  В. Hudson. Collaboration in social welfare: a framework for analysis. In: The Policy Process.
  A reader. Second edition (1997). London: Prentice Holl / Harvester Wheat sheaf: 341.


[Закрыть]. Потенциальные участники сотрудничества в такой ситуации предпочитают не включаться в соответствующие межорганизационные отношения, пока не обретут необходимой для этого мотивации. На развитие сотрудничества, потребности в нем и пробуждение соответствующей мотивации оказывают воздействие многие факторы: схожесть целей, наличие или отсутствие сферы консенсуса, особенности культуры, доминирующей во взаимоотношениях между группами. Взаимная зависимость различных групп и индивидов – самая благоприятная почва для сотрудничества между ними, но «организации должны иметь осознание их взаимозависимости». Это важно и по существу, и с позиций governance-парадигмы. Осознание взаимной зависимости в обществах с развитой конфронтационной культурой дается с большим трудом[34]34
  Зобборов А. Г. Сетевые структуры общественных объединений в современном политическом процессе: автореф. дисс…. канд. полит, наук // URL: http://disus.ru.


[Закрыть].

Сегодня становится очевидным, что внешняя беспристрастность, политическая корректность в деятельности чиновника, управленца – это хорошо, но они не могут заменить глубины мотивации, способности работать на результат. Поэтому вполне оправданно в структуре диспозиций, «реакций» выделять не только такие элементы, как понимание, «схватывание» управленцем существа конкретных политических курсов, политики в целом, но и характер его реакции на эти курсы, какова она – позитивна, нейтральна или отрицательна, интенсивность этой реакции и т. д.

Политический контекст зачастую трудно улавливаем, скрыт в сложных взаимодействиях и взаимоотношениях различных политических сил. Но он оказывает вполне реальное воздействие на содержание и результаты политических процессов как непосредственно, так особенно опосредованно.

Сегодня при оценке политической деятельности, эффективности политических курсов происходит возрастание значения не только того, что сделано, но и того, что не сделано.

Governance-парадигма не ограничивается раскрытием потенциала какого-то одного вида руководства – политического, экономического, административного, идеологического. Каждый из этих видов в отдельности и в целом имеет огромные, пока еще не раскрытые ресурсы для повышения их результативности.

1.5. Форсайт: возможности сетевых методов анализа

Форсайт как системный метод исследования, представляющий собой совокупность различных методик: сканирования среды, горизонтов, сетей и системного сетевого анализа, направленных на изучение перспектив управления инновационным развитием, – делает политику более открытой для влияния граждан на принятия решений, касающихся будущего страны.

Практика реализации метода основана на мобилизации участников различного уровня, предполагает интервью с авторитетными людьми, формирование исследовательской группы, включающей научных экспертов в различных областях знаний, их сетевое взаимодействие между собой и с целевой аудиторией, распространение информации о результатах исследований для широкой аудитории через PR-стратегии.

Первые попытки внедрения сетевых методов анализа в Форсайт приходятся на 80-е годы двадцатого века, отдельные элементы применялись в рамках проекта Европейской сети мониторинга Форсайт-исследований (European Foresight Monitoring Network, EFMN), преобразованной в Европейскую Форсайт-платформу (European Foresight Platform, EFP). В качестве одной из лучших практик этого проекта Р. Поппером, английским исследователем, было названо применение концепции сетей и системного сетевого анализа (2009).

Системный подход рассматривается в качестве преимущества использования сетевого анализа в форсайтинге, позволяющего строить сети, объединяющие акторов из различных социальных сфер, обобщать данные статистического анализа на основе предложенных индикаторов. Методология картирования и построения социометрических сетевых диаграмм реализуется с помощью программных пакетов сетевого анализа Pajek. Второй способ интегрирования сетевого анализа в Форсайт (Я. Нугрохо, О. Саритас) – применение сетевых технологий на отдельных стадиях процесса форсайтинга, например постановке задач или генерации новых знаний.

В России Форсайт только начал распространяться с 2007 года и его возможности влияния на публичную политику практически не изучались.

Мы предлагаем рассмотреть возможности применения Форсайта в формировании отраслевой политики, позволяющей соединить инновационный потенциал теоретического экспертного знания и опыт экспертов-практиков, руководителей предприятий и организаторов бизнеса. В аспекте развития потенциала публичной политики этот метод позволяет сформировать еще одну площадку взаимодействия бизнеса и власти, экспертных групп, органов власти и заинтересованных представителей организаций гражданского общества. В свою очередь, различные формы взаимодействия в рамках форсайт-проектов могут стать элементом новой модели управления – «governance», или «соуправления», что позволит России приблизиться к современным формам организации политической жизни общества и расширить возможности участия граждан в принятии стратегических политических решений и разработке инновационных проектов. Таким образом можно значительно повысить открытость принятия политических решений в такой консервативной сфере управления, как отраслевая политика, и расширить возможности демократического контроля общества над властью.

Инструментом сетевого интерактивного экспертного взаимодействия может стать платформа сетевого моделирования количественных и качественных сценариев, предложенная Финским центром исследований будущего Университета Турку (Finland Futures Research Center (FFRC), University of Turku), в частности разработка модели интегрированного анализа долгосрочного развития сектора экономики (LINDA). Уже есть положительный опыт использования данной методики для энергетической отрасли, позволяющий создавать на основе качественных методов, т. е. самого экспертного знания и количественных методов обработки данных, множество альтернативных сценариев развития энергетической отрасли[35]35
  Количественные методы в исследованиях будущего Международный семинар (28 ноября 2013 г.) // Форсайт. 2014. № 1. С. 76–81.


[Закрыть].

Препятствием развития таких инновационных форсайт-проектов может стать традиционное недоверие в России к независимому экспертному мнению и отставание от Европы и США в накоплении статистического и экспериментального материала в различных базах данных, ограниченный доступ к ведомственной информации, а также незрелость институтов гражданского общества и отсутствие гражданских инициатив.