Текст книги "Бюджетная система России. Краткий курс"

Виктория Свищева, Галина Жирова
Краткий курс по бюджетной системе России

1. Предмет, задачи и структура курса

1. Дисциплина «Бюджетная система России» играет значительную роль в формировании квалифицированных специалистов в сфере государственного и муниципального управления, обладающих профессиональными знаниями, навыками и умениями, необходимыми для постановки и решения насущных управленческих задач в современных социально-экономических условиях развития общества и государства.

Преобразования, происходящие в настоящее время в России в государственном и муниципальном секторах экономики, требуют построения новой модели финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов управления и бюджетных учреждений, которая была бы более эффективна и результативна в использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов. С этим связаны значительные нововведения в правовой и финансовой сферах, в том числе принятие Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), внедрение казначейских технологий исполнения бюджетов, разработка и реализация программ реформирования общественных финансов, совершенствование процедур государственного и муниципального финансового контроля, разработка и внедрение государственных финансовых нормативов и социальных стандартов, совершенствование бюджетного процесса и финансового планирования, проведение налоговой реформы и реформы межбюджетных отношений.

2. Главная задача дисциплины «Бюджетная система России» – сформировать представление о закономерностях и способах обеспечения общественного сектора экономики и институтов государственного и муниципального управления необходимыми финансовыми и кредитными ресурсами, объяснить существующий финансовый механизм, возможности его использования и совершенствования.

3. Цель дисциплины – дать студентам теоретические знания в области формирования и исполнения бюджета, определить место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны, ознакомить с организацией финансовых отношений государства, субъектов РФ и муниципальных образований.

4. Структура курса отражает важнейшие категории бюджетной системы РФ. Особое внимание уделяется понятиям отдельных сфер бюджетных отношений, принципам и функциям их реализации. Приведены статистические данные, характеризующие состояние бюджетной системы РФ в настоящее время. Подробно отражено правовое регулирование налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Понятие, роль бюджета

¡ Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это финансовый план государства на один финансовый год, имеющий статус закона и отражающий формирование его доходов и расходов.

1. Содержание бюджета как экономической категории сводится к тому, что государственный бюджет выражает денежные отношения, связанные с образованием и использованием централизованного фонда денежных ресурсов страны, с помощью которого финансируются мероприятия по реализации государственного и муниципального управления. В масштабах страны через государственный бюджет происходит перераспределение части валового национального продукта путем аккумуляции и мобилизации средств, выделения и использования финансовых ресурсов. В настоящее время в России через бюджетную систему перераспределяется до 40 % валового внутреннего продукта (ВВП).

В условиях товарно-денежной экономики бюджет является денежным фондом государства, обеспечивающим компенсацию материальных затрат, связанных с осуществлением деятельности государственных и муниципальных органов управления и бюджетных учреждений, поддержанием сферы материального производства, осуществлением социальной помощи населению, развитием научно-технического прогресса.

Государственный бюджет отражает не только внутренние параметры социально-экономического развития государства, но и место государства в мировой экономической системе, партнерские отношения с другими странами, динамику развития внешнеэкономической деятельности.

2. Особенности бюджета как экономической категории:

✓ бюджет представляет собой обособление части национального дохода в руках государства в целях ее использования в интересах общества в целом;

✓ посредством бюджета обеспечивается перераспределение денежных ресурсов между отдельными территориями государства, отраслями народного хозяйства, сферами общественной деятельности;

✓ бюджет отражает уровень социально-экономического развития общества и его тенденции в установленных пропорциях бюджетного перераспределения;

✓ бюджет – главное звено системы государственных и муниципальных финансов;

✓ бюджет – основа механизма финансирования производства и реализации государственных и муниципальных услуг населению.

3. Роль бюджета в развитии национальной экономики сегодня весьма велика. Бюджет представляет собой мощный регулятор макроэкономики, который влияет на уровень процентных ставок и занятость населения, темпы экономического роста, величину деловой активности, объем инвестиций, объем денежной массы и темпы инфляции. Путем изменения структуры и уровня государственных расходов и налогообложения правительство может воздействовать на объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов) и экономическую конъюнктуру. Бюджет используется для проведения крупных структурных сдвигов: в интересах более быстрого развития наукоемких производств, для подъема отстающих в экономическом развитии регионов и отраслей хозяйствования.

4. Государственный бюджет – центральное звено финансовой системы государства. Это главный финансовый инструмент реализации государственной социально-экономической политики. Через формирование и исполнение бюджета находят свое выражение политические, социальные и экономические процессы, имеющие место в государстве и обществе, тенденции социально-экономического развития. Бюджет раскрывает приоритеты и стратегию государственного и муниципального управления и в то же время отражает проблемы, существующие во всех сферах общественного воспроизводства. Бюджетные диспропорции свидетельствуют о наличии нерешенных проблем, например: недофинансирование бюджетной сферы, низкий уровень оплаты труда в ней, слабость налоговой дисциплины, неэффективность использования бюджетных средств, неурегулированность бюджетных полномочий между уровнями управления и т. д.

5. Главная цель государственного бюджета – обеспечение финансовой и макроэкономической стабильности в стране, создание эффективной системы перераспределения национального дохода, обеспечивающей экономический рост и повышение уровня жизни населения.

3. Функции и принципы бюджета

1. Функции бюджета: распределительная, контрольная, стимулирующая и социальная.

1. Распределительная функция бюджета заключается в том, что через распределение и перераспределение вновь созданной стоимости обеспечиваются общегосударственные потребности, формируются источники финансирования общественного сектора экономики, достигается финансовая сбалансированность. Данная функция связана с регулированием реального денежного оборота. Государство направляет финансовые потоки для наиболее эффективного использования денежных ресурсов в интересах социально-экономического развития общества в целом. При этом происходит изъятие средств одних хозяйствующих субъектов в пользу других. В основе бюджетного распределения лежат системы налогообложения и формирования государственных расходов.

2. Контрольная функция бюджета заключается в реализации контроля за своевременностью и полнотой поступления финансовых ресурсов в распоряжение государства, эффективностью их использования. Она позволяет не только выявлять нецелевое использование бюджетных средств и предотвращать бюджетные правонарушения, но и обеспечивать анализ эффективности самой системы бюджетного перераспределения, выявлять соответствия структуры бюджетной системы финансовым потребностям общества. Посредством реализации данной функции возможны: корректировка денежных потоков, сбалансирование доходов и расходов различных экономических субъектов, более эффективное использование средств в рамках бюджетной системы.

3. Стимулирующая функция бюджета обеспечивает бюджетное воздействие на деловую активность хозяйствующих субъектов через систему налогообложения, бюджетных трансфертов и бюджетных кредитов. При этом государство может как усиливать экономическую выгоду в отдельных сферах деятельности, так и снижать ее. Посредством реализации данной функции проводится протекционистская государственная политика в отношении отечественных производителей, осуществляется поддержка малого бизнеса, обеспечивается финансирование приоритетных национальных проектов.

4. Социальная функция бюджета отражает ответственность государства за обеспечение достойного уровня жизни населения в целом и особенно незащищенных его слоев, которые в силу объективных причин не могут иметь самостоятельные источники средств к существованию. Данная функция реализуется через финансирование механизма социальной защиты населения, в том числе путем предоставления за счет бюджета различных льгот, денежных компенсаций и выплат, через содержание социальных учреждений, оказывающих бесплатные услуги гражданам.

2. Наиболее полное выражение бюджетное устройство находит в следующих принципах бюджетной системы

☝Принцип единства бюджетной системы основан на единстве бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ. Реализация этого принципа означает единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства соответствующих бюджетов.

☝Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

☝Принцип самостоятельности бюджета предусматривает право и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, формы и направления расходования средств бюджетов. При этом средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, предоставляются исключительно в форме межбюджетных трансфертов. Недопустимо изъятие дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

☝Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

☝Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

☝Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

☝Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

☝Принцип результативности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

☝Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предусматривает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

1) субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

2) средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

3) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

4) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

5) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

6) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

☝Принцип прозрачности (открытости) означает:

1) обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по спорным вопросам;

2) обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах;

3) стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

☝Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

☝Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств могут получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

☝Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

4. Контроль за исполнением бюджета

¡ Контроль за исполнением бюджета – этап бюджетного процесса, в ходе которого реализуются контрольные мероприятия различных сторон исполнения бюджета по доходам и расходам.

Контроль за исполнением бюджета имеет две формы: парламентский и административный.

1. Парламентский контроль осуществляется соответствующими законодательными (представительными) органами власти. Он предполагает:

✓ право законодательных (представительных) органов власти на получение информации от органов исполнительной власти, необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

✓ право законодательных (представительных) органов власти на получение от органов исполнительной власти оперативной информации об исполнении бюджета;

✓ проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления;

✓ право законодательных (представительных) органов власти на утверждение (неутверждение) проекта бюджета и отчета об исполнении бюджета;

✓ право создавать собственные контрольно-счетные органы для проведения внешнего аудита бюджета;

✓ право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджета.

Парламентский контроль осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами субъектов РФ (в том числе счетные палаты субъектов РФ), контрольно-счетные органы, созданные представительными органами местного самоуправления.

2. Административный контроль осуществляется исполнительными органами власти, имеющими контрольные полномочия в финансово-бюджетной сфере. Он предполагает:

✓ право проведения проверок главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств;

✓ право на получение информации, необходимой для контроля за соблюдением бюджетного законодательства;

✓ право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

✓ право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять документы, являющиеся основанием для наложения мер ответственности.

Административный контроль осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

5. Бюджетная политика и бюджетный механизм

¡ Бюджетная политика – совокупность мероприятий, реализация которых направлена на оптимизацию структуры и величины бюджета, позволяющих обеспечить своевременное и полное финансирование расходных обязательств органов государственного и муниципального управления, сбалансированность доходной и расходной частей, эффективность и результативность расходования бюджетных средств.

1. Основная цель бюджетной политики – управление формированием и использованием бюджетного денежного фонда с целью обеспечения социально-экономического развития государства, повышения уровня и качества жизни населения.

Выделяют следующие направления бюджетной политики:

✓ политика бюджетных доходов;

✓ налоговая политика;

✓ политика бюджетных расходов;

✓ политика управления бюджетным дефицитом;

✓ политика управления государственным и муниципальным долгом;

✓ политика межбюджетных отношений.

Формирование бюджетной политики определяется целым рядом макро– и микроэкономических факторов. На формирование и реализацию бюджетной политики влияют: бюджетная обеспеченность и налоговый потенциал территории; наличие природных и сырьевых ресурсов; объем и структура государственной и муниципальной собственности; отраслевая структура национальной экономики; инфляция; особенности территориального развития; наличие рыночной инфраструктуры; демографическая ситуация; развитость транспортной и энергетической систем; качество и эффективность работы органов государственного и муниципального управления.

2. Важнейшими взаимосвязанными элементами бюджетной политики являются стратегические и тактические процессы управления бюджетом.

Финансовая стратегия связана с формированием системы целевых ориентиров и выбором наиболее эффективных способов их достижения. Ее последующая детализация осуществляется в ходе тактического управления, включающего выработку оперативных целей краткосрочных периодов и средств их реализации. Разработка финансовой стратегии является исходным пунктом процесса управления бюджетом.

Формирование финансовой тактики происходит в рамках заданных стратегических направлений и ориентировано на их выполнение в текущем периоде. Оно предусматривает выбор тактических инструментов, определение конкретных программ, разработку мероприятий по их осуществлению, составление моделей принятия управленческих решений и конкретных механизмов реализации этих решений.

3. Одной из актуальных проблем формирования и реализации эффективной бюджетной политики является создание специального бюджетного механизма управления бюджетной системой. По своему существу механизм управления – это средство воздействия субъекта управления на объект управления.

¡ Бюджетный механизм рассматривается как совокупность форм, видов и методов организации бюджетных отношений.

В целях социально-экономического развития государства перед органами власти стоит задача найти особые финансовобюджетные инструменты воздействия на экономические субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность в стране. С помощью таких инструментов органы управления должны иметь возможность оказывать существенное влияние на систему складывающихся денежных отношений, регулировать денежные потоки в интересах национальной экономики и общества.

В структуре бюджетного механизма можно выделить классические элементы управления:

✓ бюджетное планирование;

✓ бюджетное прогнозирование;

✓ бюджетное регулирование;

✓ бюджетный контроль.

4. Бюджетная политика России раскрывается в таком документе, как Бюджетное послание Президента РФ. В соответствии со ст. 170 БК РФ Бюджетное послание Президента РФ, определяющее бюджетную политику России на очередной финансовый год, направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.