Текст книги "Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография"

Во-первых, федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, включая вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в их соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации.

Во-вторых, федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающих интересы всей Российской Федерации и конституционные права и свободы граждан, а также определить общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статуса государственного.

В-третьих, в целях обеспечения на территории Республики Татарстан использования татарского языка во всех сферах официальных отношений законодатель Республики Татарстан вправе – по смыслу ст. 68 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 43 и в соответствии с федеральным законодательством – предусмотреть его изучение как государственного языка Республики Татарстан при получении основного общего образования. Следовательно, введение законами Республики Татарстан изучения татарского языка как государственного в общеобразовательных учреждениях Республики Татарстан само по себе не нарушает закрепленных Конституцией РФ прав.

В-четвертых, требованию, содержащемуся в оспариваемых положениях законодательства Республики Татарстан об изучении русского и татарского языков в равных объемах, распространяющемуся на всех лиц, получающих основное общее образование в Республике Татарстан, в том числе в общеобразовательных учреждениях с русским языком обучения, имеющих государственную аккредитацию, – на тех, для кого татарский язык является родным, и на тех, для кого он родным языком не является; на тех, кто изучает татарский язык с начального уровня образования, и на тех, кто начинал обучение в образовательных учреждениях Российской Федерации, где татарский язык не преподавался, нельзя придавать абсолютный характер. Изучение в Республике Татарстан русского и татарского языков в равных объемах может иметь место при соблюдении установленных законодательством РФ федеральных государственных общеобразовательных стандартов, в том числе относящихся к обязательному изучению русского языка как государственного языка Российской Федерации, и при наличии соответствующих условий, в полной мере гарантирующих право на образование, не допускающих умаления других конституционных прав и свобод.

В-пятых, установление той или иной графической основы алфавита государственного языка (кириллицы, латиницы или др.), как свидетельствует исторический опыт, обусловливается не только и не столько особенностями фонетики языка, сколько происходящими в обществе переменами социально-культурного и национально-исторического характера, а также интересами государства на разных этапах его развития, в том числе в сфере международных отношений, а потому смена графической основы алфавита государственного языка должна осуществляться с учетом исторических и политических факторов, национальных и культурных традиций, быть научно обоснованной и отвечать общественным ожиданиям, что в конечном счете требует проявления суверенной воли государства^[196].

Исходя из этого оспариваемые положения были признаны не противоречащими Конституции РФ.

Конечно, в реальной жизни все происходит не так просто. Следует иметь в виду, что Российская Федерация сейчас представляет собой, по сути, переходное государство. Какой отрезок времени в истории займет этот период, сказать довольно сложно. Понятно, что переходному государству соответствуют переходная конституция и законодательство. Оно вынуждено изменяться с учетом тех изменений, которые происходят в обществе. Так, система законодательства России фактически создается заново после принятия в 1993 г. Конституции РФ. В настоящее время с трудом, но уже осуществлен переход от союзно-республиканской к двухуровневой федеративной структуре законодательства.

Необходимо также учитывать, что если раньше, в условиях существования СССР, Российская Федерация осуществляла все текущее законодательство, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 г. по вопросам, отнесенным к ведению РФ, она издает федеральные конституционные и федеральные законы, а по вопросам совместной компетенции – федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты Федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование, в том числе законодательное.

Федеративный договор закрепил основы разделения предметов ведения во внутрифедеральных отношениях. Конституция РФ 1993 г. признала здесь три сферы ее развития и функционирования.

Во-первых, согласно ст. 71, установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации. К их числу отнесены способы обеспечения публичных интересов и государственного суверенитета, статуса важнейших государственных экономических и ресурсных систем, единое правовое регулирование в масштабе Федерации.

Во-вторых, согласно ст. 72, определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении, их 10 (административное, трудовое, земельное и т. д.).

Р. Абдулатипов в статье «Жить дружно всегда нужно. Но только как…»^[197] предлагает дать полную расшифровку предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). Это действительно необходимо, так как и конституционная норма, и упомянутый федеральный закон не вносят определенности, а следовательно, совместное ведение в таком изложении представляет зону риска. Установлено, что нарушения, допускаемые субъектами РФ, касаются прежде всего прав человека и распределения полномочий. Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субъектов относится лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты РФ тем самым, по общему правилу, должны считаться с запретом регулировать отношения с участием граждан на своем уровне^[198].

Позиции авторов относительно самого института совместной компетенции также отличаются большим разнообразием: от полного одобрения до жестокой критики устанавливающих его конституционных положений^[199]. Особо актуален вопрос о границе между рамочным регулированием и детальной регламентацией общественных отношений.

В качестве способа решения данных проблем предлагается принятие «законов выборочного действия, детально определяющих решение конкретных вопросов регионального ведения и действующих на территории лишь тех субъектов Федерации, где в силу ряда причин невозможно или затруднено осуществление гражданских прав и свобод»^[200].

Некоторые авторы вообще предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. М. Н. Игнатьева считает, что «нет необходимости в сохранении статьи 72 Конституции Российской Федерации»^[201].

Мы согласны с высказанной в литературе точкой зрения о неприменимости такой позиции.

Во-первых, мы полагаем, что внесение изменений в Конституцию России может быть оправдано лишь крайней необходимостью, когда по-другому поступить просто невозможно. Во-вторых, реализация подобных идей неизбежно приведет к разрыву российского правового пространства. «Кооперативный» федерализм – это не надуманная юридическая конструкция, а оптимальный вариант развития российской государственности, выработанный в ходе ее генезиса, естественной эволюции федеративных отношений. И не стоит так быстро от него отказываться. Просто нужно стараться превратить вопросы совместного ведения из «поля битвы» во внутренне согласованную сферу совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, выступающей как ядро правового пространства России^[202].

Понимание и практическое применение ст. 72 Конституции РФ возможны только в системной связи с положениями ст. 76. Имеются в виду нормы о прямом действии федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории страны, о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам, о самостоятельном правовом регулировании субъектов Федерации вне предметов ведения Российской Федерации или законов ее субъектов в сферах собственного действия.

Конституция РФ не дает оснований для передачи даже части законодательных полномочий субъектам РФ относительно предметов исключительного ведения Федерации. Хотя в ст. 78 Российской Конституции и предусмотрена возможность взаимной передачи части полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, речь идет только об исполнительных органах и их полномочиях.

В-третьих, в ст. 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ всей полноты государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, установленных в ст. 71, 72. Тем самым рамочная компетенция субъектов РФ открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов^[203].

Когда мы говорим о двухуровневой системе законодательства, то имеем в виду законодательство Федерации и ее субъектов. Возникает вопрос: представляет ли систему законодательство самих субъектов РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные точки зрения.

При анализе законодательства на уровне субъектов Федерации А. С. Пиголкин и Т. Н. Рахманина выделяют такой его недостаток, как бессистемность^[204].

Ф. М. Раянов полагает, что сегодня с полным основанием можно и нужно оперировать понятием «система законодательства»^[205]. Г. Ермошин отмечает: «Система законодательства, действующая на уровне субъектов Федерации, включает в себя законы, принимаемые федеральным законодателем, и законы, принимаемые законодателем субъекта Федерации. Причем и те, и другие – законы прямого действия, и теоретически сферы их не должны пересекаться»^[206]. Встречается и такая точка зрения, согласно которой идея формирования системы законодательства субъекта РФ вообще неприемлема^[207].

В. А. Ромашов и С. Л. Сергевнин полагают, что единственно возможным подходом к структурной идентификации системы регионального законодательства является «непосредственная включенность (интегрированность)» последней в единую законодательную систему федерации. Это принципиально важно, ибо иной подход, утверждающий изолированность либо недопустимо высокий уровень автономии региональной законодательной системы, по сути, ставил бы под сомнение обоснованность существования самого федеративного государства^[208]. В. А. Миронов и А. Ф. Виноградов, выделяя в качестве признака законодательства субъектов Федерации его относительную самостоятельность, тем не менее признают «потребность формирования каждым субъектом РФ собственной системы законодательства…» и формируют общие принципы, на основании которых оно должно происходить. Среди них:

– формирование законодательства субъекта РФ в пределах их предметов ведения и полномочий;

– согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;

– системность в формировании законодательства субъекта Федерации;

– необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;

– взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;

– преемственность;

– невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;

– взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;

– ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;

– верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;

– демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации;

– организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства^[209].

Мы считаем, что современное законодательство субъектов РФ, несомненно, обладает признаком системности. В большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За сравнительно короткий срок в субъектах удалось разработать и принять целый ряд важнейших нормативных правовых актов: конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, большое число законов и подзаконных актов^[210].

На наш взгляд, и анализ ст. 5 Конституции РФ дает основание говорить о наличии системы законодательства в субъектах РФ: «Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». По справедливому мнению Ф. М. Раянова, понятие «законодательство», употребляемое в сочетании со словом «свое», можно трактовать только как систему законодательства в субъектах РФ^[211].

Термин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субъектов РФ, хотя и с некоторой интерпретацией. Так, о системе областного законодательства речь идет в ст. 32 Устава (Основного закона) Омской области^[212]. В Конституции Республики Башкортостан говорится о законодательстве Республики (ст. 1)^[213]. В Уставе Красноярского края упоминается о системе правовых актов (ст. 84)^[214], в Уставе Иркутской области (ст. 20)^[215] речь идет о нормативно-правовой системе области, термин «нормативная правовая система» использует Устав Ханты-Мансийского автономного округа – Югры^[216].

В ряде случаев в конституциях (уставах) субъектов Федерации вообще не решен вопрос о системе нормативных правовых актов^[217].

Говоря о системе законодательства субъектов РФ, Т. Н. Рахманина подразумевает под этим понятием лишь их учредительные документы (конституции республик и уставы других субъектов Федерации) и региональные законы^[218]. Такое понимание законодательства получило практическое подтверждение, например, в ст. 46 Устава Кировской области и ст. 39 Устава Костромской области.

Однако здесь надо сделать, на наш взгляд, следующую оговорку.

Вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативные правовые акты – это право, а не обязанность субъекта. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Возникает вопрос: “Обязан ли каждый субъект РФ иметь Конституцию или устав и являются ли Конституция и устав документами учредительного свойства?”. Текстологический анализ этой нормы, а также норм, содержащихся в ст. 65–79 Конституции РФ, позволяет утверждать, что основной закон субъекта Российской Федерации, так же как и другие его атрибуты (наличие столицы, флага, герба, гимна и т. п.), является лишь факультативным признаком. Существование какого-либо субъекта федерации, его преобразование, прекращение существования, характеристика компетенции фиксируется непосредственно в Конституции РФ и никак не зависит ни от наличия, ни от отсутствия у него основного закона^[219].

В подтверждение этого вывода можно ссылаться на практику субъектов РФ в отношении своих полномочий, установленных ч. 6 ст. 5 Конституции РФ, принимать или не принимать свой основной закон. По свидетельству В. Б. Исакова, в 1993 г. основные законы (конституции или уставы) были приняты лишь в 6 субъектах Федерации, к концу 1994 г. – в 20; с 1995 г. – в 45; в 1996 г. – в 59; в 1997 г. – в 65 и в 1998 г. – в 67.

Следовательно, к началу 1999 г., по меньшей мере, в 22 субъектах РФ своего основного закона не было. И никто за это время ни разу не поставил вопрос о легитимности этих публичных образований^[220]. В настоящее время все субъекты Федерации имеют свои Конституции (уставы).

В качестве примера рассмотрим правовые акты Республики Мордовия, образующие систему, в которой выделяются следующие уровни: законодательство – Конституция Республики Мордовия; законы о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия; конституционные законы Республики Мордовия; договоры Республики Мордовия – международные и внутренние (с федеральными органами государственной власти субъектов Федерации); подзаконные нормативные акты^[221].

Например, в ст. 32 Устава Ханты-Мансийского автономного округа – Югры установлено, что органы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры могут осуществлять согласованную подготовку проектов нормативных правовых актов с органами государственной власти Тюменской области по вопросам защиты прав и свобод граждан, борьбы с правонарушениями, функционирования системы жизнеобеспечения, административно-территориального устройства, местного самоуправления, а ст. 31 Устава определены правила действия правовых актов государственной власти Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры^[222].

Таким образом, «вполне реально, что в сложноустроенном субъекте в систему законодательства, – как полагает В. И. Ульянов, – будут входить Устав, законы субъекта и совместные законы, принимаемые с участием органов государственной власти входящих субъектов Федерации»^[223].

Как видим, под совместными законами в данном случае понимаются законы, принимаемые с участием органов государственной власти субъектов РФ (в рассматриваемой ситуации органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов).

Допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект. Так, Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ указал на то, что при реализации избирательных прав населения автономного округа по выборам органов государственной власти сложноустроенного субъекта, если субъекты не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области^[224].

В юридической литературе иногда выделяется и такой признак законодательства субъекта РФ, как его самостоятельность^[225], что соответствует изложенному выше. Отсюда главными системообразующими связями для федеративной структуры законодательства являются не только связи порождения (генетические), субординации, но и связи координации, взаимодополнения (субсидиарности).

Отраслевая (в т. ч. комплексная), иерархическая, федеративная структуры законодательства составляют разные плоскости единой системы российского законодательства. Они демонстрируют разные аспекты законодательства. Отраслевая структура в большей мере показывает предметную направленность правового регулирования. Через нее законодательство, будучи формой регулирования общественных отношений, вбирает в себя сложный характер последних со всеми их противоречиями.

Федеративная структура раскрывает сложную субъектную подоснову правотворческого процесса и законодательства. Законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друга. Следует также указать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация – субъекты Федерации – муниципальные образования) дополняется выделением в законодательстве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, законодательная система предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности общественных отношений, регулируемых актами, составляющими законодательство. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, что привносят в нее предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

Наиболее сложная проблема в правовом регулировании – оптимальное соотношение объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Другим показателем оптимальности может служить мера влияния (участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что влияние Федерации при решении вопросов совместного ведения намного выше. Возникает необходимость выяснения вопроса об оптимальном объеме федерального правового регулирования и об оптимальном федеральном законодательстве в сфере совместного ведения. Должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы либо она вправе принимать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие? Следует определить меру связанности субъектов Федерации конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения. Необходимо констатировать, что правовые акты должны носить рамочный характер.

На основе исследования многих проблем развития федерального законодательства и субъектов РФ было выявлено отсутствие на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектами РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то, видимо, неправильно будет принятие закона субъекта РФ с тем же названием, в котором будут подправлены отдельные федеральные нормы. Оптимально принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т. д.). Другой вариант – субъект РФ может не осуществлять правовое регулирование в случае, если федеральным законом излишне подробно осуществлено законодательное регулирование.

Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации, помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего административно-территориального решения, управления их собственностью, если это управление считать предметом ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъекты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по принятию конституций, уставов, законов и иных актов, но эти акты создаются по вопросам, которые в основном перечислены в ст. 72, т. е. относятся к предметам совместного ведения.

По всем предметам совместного ведения необходимо стремиться к достижению баланса полномочий и четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах не должны содержаться нормы прямого действия, а лишь рамочные директивы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект РФ должен обладать свободой законодательного регулирования. Поэтому представляется, что для более полного отражения интересов Федерации и субъектов РФ со стороны субъектов РФ необходимо вернуться к практике принятия на федеральном уровне основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Региональный законодатель должен не только понимать, что законотворчество субъектов направлено на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего субъекта Федерации, но и содействовать решению главной стратегической задачи, стоящей перед Федерацией, – формированию единого правового пространства Российской Федерации, поскольку решение проблемы обеспечения единства правовой системы страны есть ключ к укреплению государства и его институтов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. И именно он, законодатель субъекта РФ, должен играть главную роль в реализации механизмов обеспечения соответствия региональных нормативных актов федеральному законодательству^[226]. Ведь, как отметил Ю. Тихомиров, нестыковка федеральных и местных законов – опасное явление, подобное мине замедленного действия, заложенной под единство Федерации. При определенных условиях заряд может сработать^[227]. Очевидно, что необходим действенный механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству при принятии региональных нормативных правовых актов. В юридической литературе еще нет однозначного подхода, что это должен быть за механизм.

Мы согласны с Ю. И. Колесовым, который под таким механизмом понимает систему мер, принимаемых на уровне законодательного органа субъекта РФ, направленных на предотвращение случаев вторжения субъекта Федерации в компетенцию Российской Федерации, а также издания региональных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Элементами указанного механизма должны стать, во-первых, четкое определение объема законодательного регулирования субъекта Российской Федерации и, во-вторых, разработка и принятие законодательных актов субъектов Федерации на основе федеральных законов^[228], определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов сами субъекты вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов РФ, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции^[229].

Некоторыми российскими учеными-правоведами так называемое право опережающего законодательства^[230] рассматривается как путь к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству^[231]. По их мнению, ситуация опережающего законодательства – вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствие с федеральными законами^[232].

Однако нам такие высказывания представляются чересчур категоричными. Их авторы упускают из виду, что Федерация может не считать для себя актуальным регулирование определенных предметов совместной компетенции, оставляя решение этих вопросов на усмотрение субъектов РФ. Необходимо отметить, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых здесь нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что не всегда осуществляется в должной мере и требует дополнительных финансовых затрат^[233].

С другой стороны, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. В итоге оказывается, что многие противоречия федеральному законодательству появляются в актах субъектов Федерации, муниципальных образований не в момент их издания, а после изменения Российской Федерацией собственных актов.

В настоящее время существует немало противоречий, споров из-за нарушения компетенции органов, то есть орган власти выходит за установленные пределы, либо присваивает себе полномочия других звеньев, либо не в полном объеме осуществляет закрепленную за ним компетенцию. Распространенным является вторжение в чужие сферы, неизбежно порождающее коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, негативные последствия которых трудно предвидеть.

Динамичное воздействие Конституции РФ на правовую систему происходит в условиях переходного процесса и осложняется факторами внешнего и внутреннего характера. Такими факторами являются инкорпорация норм международного и европейского права, регулирующих основные права и свободы, столкновение консервативной функции права и его преобразующей роли; невысокий уровень доверия со стороны населения конституционным принципам и нормам; проблемы исполнения решений судебных органов и особенно решений Конституционного Суда РФ.

Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую и не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм общего международного права, или общих, универсальных норм^[234].

Регулирующее воздействие на законодательную и исполнительную власть субъектов РФ, помимо Конституции РФ, конституционных федеральных, федеральных законов, Указов Президента, конституций республик, уставов иных субъектов Федерации, оказывают:

– договоры, соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

– договоры, соглашения между органами государственной власти субъектов РФ (двусторонние, многосторонние).

В первой половине 90-х гг. в Российской Федерации договоры заключались в основном между Федерацией и республиками. Однако в начале 1996 г. были заключены договоры о разграничении предметов ведения с областями (например, Калининградской и Свердловской). Одна из основных целей такого договорного процесса, считает М. Михайлов, – «мягко снимать возможные противоречия между Федерацией и ее субъектами»^[235].