Текст книги "Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография"

Государственная Дума неоднократно предпринимала попытки принять федеральный закон, который включал бы в себя положения о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, но безрезультатно. Так, депутатами был отклонен проект федерального закона, внесенный в декабре 1994 г. в Государственную Думу по инициативе Р. Г. Абдулатипова «О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного Договора». Позже, в июле 1995 г., были отклонены два альтернативных законопроекта о разграничении предметов ведения и полномочий, в которых содержалась норма о необходимости согласования с субъектами Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. В середине 1995 г. Государственной Думой был отклонен еще один проект федерального закона, содержащий в себе не только требования, но и процедуры согласования. Это проект «О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», внесенный в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой.

Правда, 25 апреля 1997 г. Государственной Думой Федерального Собрания был принят Федеральный закон «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако все, что удалось включить в данный Федеральный закон, – подчеркивает И. А. Умнова, – ограничилось одной статьей, определяющей лишь самые общие положения о согласовании законодательной деятельности»^[236]. Однако данный Федеральный закон был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ с созданием согласительной комиссии по его доработке. 14 ноября 1997 г. Федеральный закон был повторно принят Государственной Думой и затем вновь отклонен Советом Федерации.

Лишь в июне 1999 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором установлены порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий^[237].

Если в целом охарактеризовать данный закон, то необходимо отметить, что общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в нем прямо не закреплены, а только анализ его норм позволяет выявить эти общие принципы: принципы деятельности органов государственной власти субъектов федерации (ст. 1); образование органами государственной власти субъектов федерации системы органов (ст. 2), принцип законности (гл. 5).

Рассмотрение и анализ распространенной ранее практики заключений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами позволяет сделать вывод о том, что принятие Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ вытеснило из правовой практики договоры о разграничении компетенции, нарушающие федеральную Конституцию и законодательство, и восстановило единство федерального правового пространства Российской Федерации.

К 2000 г. были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и 46 ее субъектами. В каждом из договоров предусмотрена некоторая специфика такого разграничения. Практика подписания двусторонних договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектами не снимала существующие противоречия. В этих нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать на практике важнейший принцип построения федеративного государства – принцип равенства прав субъектов федерации в рамках их собственных предметов ведения. Названный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, юридически равных между собой, а также во взаимоотношениях с федеральным центром. При этом обе стороны такой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга^[238].

Поскольку Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не являются международными договорами в смысле ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, следовательно, их юридическая сила не может быть больше, чем сила федеральных законов, принимаемых по вопросам, перечисленным в ст. 71 Конституции РФ. Федеративные договоры призваны конкретизировать разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам, закрепленным в ст. 72 Конституции.

Субъекты РФ принимают участие в федеральном законодательном процессе. Это выражается прежде всего в том, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ: после внесения соответствующего проекта в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении они направляются в соответствии с регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается (ч. 2 ст. 13 Закона от 24 июня 1999 г.)^[239].

Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Закона от 24 июня 1999 г.).

Соотношение Конституции РФ и конституций республик в составе Федерации подчиняется ряду закономерностей, как справедливо отмечает Н. А. Михалева. Им присущи «однообразная направленность правового регулирования, уважение к правам и свободам человека и гражданина, признание суверенных прав наций и народностей, сохранение государственного единства и территориальной целостности России»^[240].

Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, регламентировали процедуры заключения договора о разграничении полномочий и формально увеличили требования к его форме и содержанию. Однако данные поправки не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения субъектами РФ дополнительных полномочий, а скорее, наоборот, создали для отдельных субъектов предпосылки использования договора в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики^[241]. Примером может служить договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ. Принимая во внимание существующую практику заключения и применения договоров о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами, а также в целях построения единого правового пространства необходимо полностью отказаться от договорной формы регулирования таких отношений. В настоящее время практически все договоры прекратили свое существование, за исключением вышеназванного договора с Республикой Татарстан.

Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ осуществляется федеральными конституционными и федеральными законами. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), так как последние обладают более высокой юридической силой.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы, как прямо предусматривается в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, имеют «прямое действие на всей территории Российской Федерации». Вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон. В пределах собственного правового регулирования действует нормативный акт субъекта РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции, действуют параллельно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Причем последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае противоречия между ними согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ действует федеральный закон.

Субъекты Федерации сами определяют взаимоотношения между их органами законодательной и исполнительной власти. В Конституции РФ отмечается лишь, что обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 72). Важно, однако, обратить внимание на то, что указание в Конституции РФ на «совместное ведение» не определяет, какие вопросы в этой сфере правомочна решать Федерация, а какие – ее субъекты.

Перед субъектами РФ, справедливо отмечает А. С. Пиголкин, «стоят собственные цели – учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства»^[242].

Реализация субъектом РФ конституционного права на осуществление собственного правового регулирования в основном определена. Во всех главах Конституции РФ, за исключением девятой, содержится упоминание об отдельных правоотношениях, регулирование которых производится федеральными законами. Это вопросы гражданства, уголовного процесса, трудовых споров и т. д.

Статья 71 Конституции РФ содержит перечень предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по таким вопросам принимаются федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы могут быть приняты только по прямо названным Конституцией РФ вопросам. Вопросы, упомянутые в ст. 71, регулируются федеральными законами. В Конституции не содержится положений, на основании которых можно было бы передать часть вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, в совместное ведение. Перечень вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, по которым также принимаются федеральные законы, содержится в ст. 72 Конституции РФ. В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи закрепленными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход, – считает Н. М. Добрынин, – во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела – отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.

Другие важные вопросы, игнорируемые действующим законодательством, – социально-экономические функции и ответственность органов местного самоуправления, наличие у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытка ряда субъектов перетянуть на себя часть федеральных полномочий^[243].

Безусловно, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции России относятся к ведению субъектов, за конституциями и уставами субъектов РФ признается высшая юридическая сила. Субъекты РФ могут поставить вопрос о приведении федерального акта в соответствие с актом субъекта Федерации. Это возможно в следующих ситуациях. Во-первых, это право федерального центра, а не обязанность. Во-вторых, действует правило о приоритете и верховенстве актов Российской Федерации перед актами субъекта. В-третьих, субъект может войти в Государственную Думу с правом законодательной инициативы, чтобы федеральный закон был принят с учетом нового правового регулирования, появившегося в субъекте. Но с таким предложением субъект может войти в Государственную Думу лишь до того момента, пока по этому вопросу еще не принят федеральный закон.

Однако это не означает наличия у них собственной правовой системы, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их нормативных правовых актах, а из Конституции РФ как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. И даже нормативные правовые акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации в пределах их исключительной компетенции, по сути, являются юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных ст. 73 Конституции РФ.

Свою позицию по данному вопросу Конституционный Суд изложил в постановлении от 7 июня 2000 г.^[244] и определениях от 27 июня 2000 г. № 92-О и от 19 апреля 2001 г. № 65-О^[245]. Из названных решений Конституционного Суда следует, что положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке ст. 73 Конституции РФ, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями ст. 76 (ч. 2 и 5), согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями ст. 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Российской Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2). Следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы.

Для своевременного устранения возникающих противоречий в правовом регулировании конституционно-правовых отношений, создания надлежащих условий для эффективного проведения государственной политики необходимо создание и эффективное функционирование в системе права механизма разрешения коллизий в конституционно-правовой сфере, представляющего собой комплексную систему конституционно-правовых средств, направленных на предотвращение возникновения, устранение, разрешение коллизий, и обеспечивающих внутреннее единство и стабильность правовой системы, ее гармоничное развитие.

Конституционное право Российской Федерации располагает легитимными средствами и способами предупреждения и разрешения коллизий публично-властного характера.^[246] Совокупность этих средств и способов может быть представлена в виде двух самостоятельных групп: а) универсальные: принцип разделения власти, принцип федерализма, идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, экономический плюрализм, конституционная юстиция; б) специальные, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения коллизий в конкретных сферах государственной и общественной жизни.

Обеспечение единого правового пространства может рассматриваться одновременно и как одно из средств, общее условие устранения и разрешения коллизий в конституционно-правовом поле Российской Федерации, и как конечный результат деятельности, направленной на устранение коллизий.

Большая роль в разрешении коллизий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации принадлежит Конституционному Суду РФ. В то же время следует отметить, что роль Конституционного Суда РФ в разрешении коллизий имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, Конституционный Суд как орган конституционной юстиции способен разрешать (легитимным путем) юридические коллизии, не допуская их перевода в стадию юридического конфликта, и тем более кризиса; с другой стороны, решения конституционного Суда РФ также не свободны от коллизионности, что вызывает необходимость совершенствования существующего механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, основанного на их непосредственном действии и авторитете судебного органа, а также общем правиле, в соответствии с которым механизм исполнения решений конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов должен основываться на одних и тех же принципах.

Именно Конституционный Суд РФ сформулировал ряд позиций в области правотворчества: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации; о праве субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона, регулирующего вопросы совместного ведения.

Способность Конституционного Суда РФ быть средством разрешения коллизий обусловлена особенностями и юридическими свойствами решений Конституционного Суда и содержащихся в этих решениях правовых позиций.

Конституционный Суд неоднократно отмечал, что «следует иметь в виду, что правовые позиции, содержащие толкования конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда РФ в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и должностных лиц»^[247]. Следовательно, решение обязательно для самого Суда, что дает основания полагать, что в последующих решениях по подобным вопросам Конституционным Судом будет принято аналогичное предыдущему решение. Поэтому следовало говорить не просто об обязательности, а об общеобязательности решений Конституционного Суда РФ. В то же время законом предусмотрена возможность изменения правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. определил, что по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствии с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции РФ^[248]. Данное принципиальное положение было неоднократно подтверждено Конституционным Судом в его последующих решениях^[249].

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты (п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В федеративных государствах обычно предусматриваются основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации. Основания такого вмешательства различны: восстания, массовые беспорядки и прочее.

Институт федерального вмешательства лишь обозначен, но совершенно недостаточно проработан в Конституции РФ^[250]. В ней отсутствуют нормы, устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов РФ. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ».

С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важным в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Отсюда вытекает необходимость безотлагательного раскрытия механизмов реализации защиты суверенитета, чтобы помочь гаранту Конституции – Президенту руководствоваться законом, а не субъективными представлениями чиновников из его ближайшего окружения о защите и восстановлении в той или иной части страны конституционного порядка, сознательно нарушая при этом многие нормы Конституции или интерпретируя их по-своему. Одновременно тут следует учесть и такой изъян в ныне действующей Конституции РФ: Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов лишь органов исполнительной власти субъектов Федерации – в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85, ч. 2)^[251]. А ведь в основном подобные акты могут быть приняты и принимаются в субъектах Федерации, прежде всего законодательными органами власти. Получается, что иные федеральные органы власти России не располагают эффективным институтом своевременного вмешательства в действия субъектов Федерации для того, чтобы тем самым не допустить беззаконие, трагичное развитие споров, противоречий и конфликтов в сфере федеративных отношений. А это угрожает безопасности страны и ее народов.

Думается, что в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской Федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии решений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ^[252].

Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено (ст. 85), что Президент России может использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения – передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Нет никакого сомнения в том, что в Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных актов, включающая в качестве составных частей федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, объединенная общими принципами и обеспечивающая полноту регулирования законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, отсутствие в нем пробелов и противоречий.