Текст книги "Сотрудничество Европейского союза со странами и региональными организациями Азии и Латинской Америки в свете европейской «политики содействия развитию»"

Впоследствии соглашения данного типа были подписаны с Бразилией, Андским сообществом и странами Центральной Америки[74]74
  JOCE № L 281, 4 октября 1982, р. 1.


[Закрыть].

Соглашение с Бразилией довольно показательно с точки зрения эволюции, в которую вписываются соглашения «третьего поколения», заключенные ранее с Аргентиной и Мексикой.

Классические положения Соглашения с Бразилией (ст. 3–7) ощутимо более развиты по сравнению с предыдущим соглашением, заключенным с этим государством в 1982 году[75]75
  Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Республикой Индия, касающееся партнерства и развития, JOCE № L223,27 августа 1994, р. 24; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Социалистической демократической республикой Шри-Ланка, касающееся партнерства и развития, JOCE № L 85, 19 апреля 1995, р. 33; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Народной республикой Бангладеш, касающееся партнерства и развития, JOCE № L 118, 27 апреля 2001, р. 48; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Исламской республикой Пакистан, касающееся партнерства и развития, Doc. COM [1998] 357 final.


[Закрыть]. Кроме того, некоторые направления сотрудничества значительно углублены по отношению к соглашениям «второго поколения». В то время как большая часть направлений сотрудничества ранее была лишь просто перечислена среди целей, которых необходимо достигнуть в рамках экономического сотрудничества, то отныне эти сферы сотрудничества отнесены в отдельные рубрики, где каждая статья посвящена отдельному направлению сотрудничества. Так, например, в Соглашении предусмотрены: «промышленное сотрудничество» (ст. 8), «инвестиции» (ст. 9), «научное и технологическое сотрудничество» (ст. 10), «нормативное сотрудничество» (ст. 11), «сотрудничество в вопросе об интеграции и региональном сотрудничестве» (ст. 23), «сотрудничество в сфере образования» (ст. 27). Появляются и новые направления в сотрудничестве, например: «технологическое развитие и интеллектуальная собственность» (ст. 12), «сотрудничество в сфере социального развития» (ст. 21), «сотрудничество в области государственного управления» (ст. 24).

В том, что касается отношений с азиатскими странами, необходимо отметить, что заключение соглашений «третьего поколения» с ними было постепенным и выборочным.

Шел процесс параллельного заключения с азиатскими партнерами (с такими, как, например, АСЕАН и Китай) соглашений «второго» и «третьего поколения», хотя если соглашения «второго поколения» были заключены со всеми партнерами, типовые соглашения «третьего поколения» были заключены только с некоторыми из них.

Следует отметить, что среди соглашений «третьего поколения» различалось два типа в зависимости от политической и экономической значимости того или иного азиатского партнера. Так, например, Сообщество решило заключить особый тип соглашений «третьего поколения» с Индией, Шри-Ланкой, Бангладеш и Пакистаном[76]76
  Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Социалистической республикой Вьетнам, JOCE № L 136, 7 июня 1996, р. 29; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Королевством Непал, JOCE № L 137, 8 июня


[Закрыть].

Другие соглашения «третьего поколения», которые были заключены с наименее развитыми странами и странами, в которых рыночная экономика только начинала строиться, можно охарактеризовать как минимальные[77]77
  1996, р. 14; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Народной демократической республикой Лаос, JOCE № L 334, 5 декабря 1997, р. 14; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Республикой Йемен, JOCE № L 72, 11 марта 1998, р. 17; Соглашение о сотрудничестве между Европейским сообществом и Королевством Камбоджа, JOCE № L269, 19 октября 1999, р. 17


[Закрыть].

Несмотря на внешнюю похожесть, рамочные соглашения «третьего поколения» не единообразны. Наоборот, каждой стране, региональной организации или интеграционному объединению Азии и Латинской Америки предоставлены соглашения такого содержания, которое бы позволило достичь наибольшей выгоды из тех областей сотрудничества, которые наилучшим образом отвечают их потребностям и интересам.

При этом со стороны развивающихся стран заметна тенденция развития отношений в сфере экономического сотрудничества (стимулирование инвестиций и промышленного сотрудничества, взаимное признание сертификатов и норм, научное сотрудничество и т. п.).

Что касается наименее развитых стран (которых около десяти в Азиатском регионе), то они используют сотрудничество в рамках таких соглашений в традиционных целях «содействия развитию», а также делают упор на сотрудничество в областях социального развития в широком смысле (политика здравоохранения, борьба с наркобизнесом, социальное развитие и т. п.)

Следует отметить, что сотрудничество в сфере социального развития касается также и других экономически слабо развитых партнеров Союза, т. к. практически во всех из них значительное количество населения существует на грани бедности или даже живет в крайней нищете. Именно поэтому зачастую отношения, в частности с таким интеграционным объединением, как Меркосур, который является третьим по размерам экономическим блоком в мире, остаются еще на уровне европейской политики содействия развитию.

Основной вклад соглашений «третьего поколения» состоит именно в том, что они способствовали появлению многогранной европейской политики содействия развитию.

Необходимо выделить в отдельную категорию соглашения, которые можно квалифицировать как соглашения продвинутого «третьего поколения». Речь идет о соглашениях, заключенных на основании ст. 181 и 300 Римского договора (ст. 207 и 218 Договора о функционировании Европейского союза), а также иногда субсидиарно заключенных на основании ст. 133 (ст. 207 Договора о функционировании Европейского союза). Такие соглашения были впервые заключены с Меркосур и с Чили[78]78
  JOCE n° L 112, 23 apr. 1999, p. 65; JOCE n° L42, 16 feb. 1999, p. 47.


[Закрыть], а затем с Андским сообществом и Центральноамериканским общим рынком[79]79
  Proposition de décision du Conseil relative à la signature d’un accord de dialogue politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et les républiques du Costa Rica, d’El Salvador, du Guatemala, du Honduras, du Nicaragua et du Panama, d’autre part, COM [2003] 677 final, 10 nov. 2003; Proposition de décision du Conseil relative à la signature d’un accord de dialogue politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Communauté andine et ses pays membres, d’autre part, COM [2003] 695 final, 14 nov. 2003.


[Закрыть].

В доктрине данные соглашения часто называют соглашениями переходного или продвинутого «третьего поколения» в связи с тем, что их конечной потенциальной целью является не просто сотрудничество, а ассоциация с государством, с которым оно заключено[80]80
  J. A. Sanahuja, De Rio a Madrid, limites y posibilidades de las relaciones Union Europea – America Latina, Jean Monnet/Roberts Schuman, Paper Series, vol. 2, n° 6, April 2003, 22 p.


[Закрыть].

Этот процесс «sui generis» вначале был испытан на отношениях с партнерами из южноамериканского региона; обычно в ходе этого процесса происходит построение отношений в два этапа, второй из которых начинается после окончания первого. Необходимо отметить, что есть разница между соглашениями, связывающими Меркосур, с одной стороны, и соглашениями, подписанными с Андским сообществом и с Центральноамериканским общим рынком, с другой стороны. Она состоит в том, что соглашения о политическом диалоге и сотрудничестве по их вступлении в силу, заменяют предшествующие соглашения «третьего поколения».

С некоторыми странами Латинской Америки заключены сегодня или будут заключены в будущем соглашения, которые можно отнести к «четвертому поколению». Речь идет о соглашениях, которые либо можно отнести к соглашениям об ассоциации государства (т. к. они не заключены на базе ст. 310 Римского договора, но имеют все атрибуты настоящих соглашений об ассоциации государства), либо которые являются настоящими соглашениями об ассоциации государства, заключенными на основании ст. 310 Договора (ст. 217 Договора о функционировании Европейского союза).

Первое соглашение этого типа было подписано 8 декабря 1997 г. с Мексикой – «Экономическое соглашение о партнерстве, политической координации и сотрудничестве между Европейским сообществом и его государствами-членами, с одной стороны, и Соединенными штатами Мексики, с другой стороны»[81]81
  JOCE № L 276, 28 октября 2000, р. 44.


[Закрыть]. С точки зрения содержания это соглашение должно рассматриваться как соглашение об ассоциации. Оно, в сущности, явилось следствием Соглашения о Североамериканской ассоциации свободной торговли (НАФТА) и направлено на углубления отношений ЕС с Латинской Америкой. Этот тезис находит подтверждение в так называемых «отношениях Рио – Мадрид», в рамках которых ЕС выразил (во время Саммита Рио в 1999 году) стремление создать «стратегическое партнерство» с Латинской Америкой.

Еще раз это намерение было высказано европейскими инстанциями во время Саммита в Мадриде в мае 2002 г. В рамках этих саммитов было выражено стремление углубить двусторонние отношения между ЕС и региональными интеграционными объединениями Латинской Америки и стран Карибского бассейна, а также углубить эти отношения с каждой из заинтересованных латиноамериканских стран в отдельности. Так, например, Мадридский Саммит ознаменовал окончание переговоров по Соглашению об ассоциации с Чили[82]82
  JOCE № L 352, 30 декабря 2002, р. 1.


[Закрыть] и позволил достигнуть подобного же развития отношений с Меркосур. Соглашение с Чили было одновременно оценено Еврокомиссаром Паскалем Лами как дополнительное соглашение с ВТО и как внешнеполитическое соглашение продвинутого «четвертого поколения».

П. Лами привел следующую аргументацию:

– во-первых, данное соглашение устанавливает зону свободной торговли;

– во-вторых, оно покрывает все области торгово-экономических связей;

– оно выходит за рамки обязательств, которые налагает ВТО на свои государства-члены.

Более того, Соглашение с Чили, в отличие от Соглашения с Мексикой, заключено на базе ст. 310 Римского договора (ст. 217 Договора о функционировании Европейского союза), т. е. на юридическом основании, которое до сегодняшнего дня использовалось лишь в отношениях с привилегированными партнерами.

Таким образом, создается «партнерская ассоциация» нового типа со странами Азии и Латинской Америки. Можно выделить ее следующие четыре характеристики:

1) уделяется внимание соблюдению демократических основ построения государства, допускаемого к созданию партнерских отношений, а также формируется институциализированный политический диалог. Во всех основополагающих (рамочных) соглашениях «третьего поколения» фигурировало так называемое «демократическое условие», которое становится структурообразующим принципом внешней политики ЕС. Поэтому, учитывая, что договорные связи «четвертого поколения» между договаривающимися сторонами носят более углубленный характер, это «демократическое условие» приобретает довольно высокую значимость в соглашениях «четвертого поколения»;

2) между партнерами устанавливается равенство, которое позволяет каждой стороне получить максимум из совместной ассоциации. Так, например, в ст. 2 Соглашения ЕС с Мексикой содержится следующая формулировка: «настоящее соглашение направлено на укрепление отношений, существующих между сторонами на основе равной взаимности и общего интереса». Подобные положения встречаются и в других соглашениях данного типа. Так, например, в Соглашении ЕС с Чили включена ст. 2, которая гласит, что «настоящее соглашение устанавливает между сторонами политическую и экономическую ассоциацию, основанную на взаимности, общем интересе и углублении отношений во всех областях, в которых оно применяется»;

3) производится либерализация торговли с целью построения зоны свободной торговли;

4) создаются общие рамки сотрудничества между ассоциированными партнерами.

В настоящее время некоторые латиноамериканские страны и интеграционные объединения уже связаны с ЕС соглашениями «четвертого поколения» (или приближаются к этому), азиатские страны и региональные организации пока не участвуют в этом. Тем не менее, углубление стратегического партнерства с такой страной как Индия позволяет говорить о том, что переговоры по заключению соглашения «четвертого поколения» вполне возможны.

Таким образом, можно отметить, что отношения ЕС с Азией на сегодняшний день не настолько продвинуты и унифицированы, как отношения ЕС с Латинской Америкой. Азиатские страны очень разнородны, и отношения ЕС с ними организуются либо на основании соглашений «третьего поколения», либо на основании соглашений «второго поколения», а с некоторыми из них отношения и вовсе отсутствуют (Бирма и до недавнего времени Афганистан). В связи с этим отношения между партнерами строятся не только на основе договоров и соглашений, о которых шла речь выше, но ЕС проводит и так называемую внедоговорную политику, которая дополняет и, в некоторых случаях, сглаживает недостаток или даже отсутствие соглашений с некоторыми странами.

Внедоговорная политика ЕС – это политика, которая осуществляется не с помощью договоров, а посредством контактов на межведомственном уровне либо путем принятия односторонних мер. Такая политика характерна для целого ряда областей сотрудничества (таких как, напр., финансовое и техническое сотрудничество, финансовое проектирование, научно-техническое сотрудничество, экологическое сотрудничество и т. п.). Эта политика обогащает договорные отношения ЕС со странами, региональными организациями и интеграционными объединениями Азии и Латинской Америки и служит дополнительным средством для достижения целей, фигурирующих в соглашениях, либо как отдельное средство сотрудничества, используемое в отсутствие договорных отношений. Внедоговорная политика, в отличие от договорных (конвенционных) связей, используется, главным образом, в отношении азиатских стран, и лишь с одной из Латиноамериканских стран – Кубой, с которой не заключено рамочного соглашения. Поскольку данная политика нередко состоит в принятии тех или иных решений только европейскими инстанциями, ее также иногда называют односторонней политикой.

Внедоговорная (или односторонняя) политика возникла и формировалась в процессе практики, приспосабливаясь к каждому конкретному случаю, и потому прагматична по сути.

Большая часть односторонних инициатив Сообщества опиралась на два правовых основания – ст. 133 и ст. 308 Римского договора (ст. 207 и ст. 352 Договора о функционировании Европейского союза).

Но, параллельно с этими важными положениями основополагающего акта Сообщества, без которых политика содействия развитию не могла бы увидеть свет, эволюция основополагающих европейских актов (договоров) породила новые юридические основания, которые играют и будут играть важную роль в определении политики содействия развитию. Речь идет главным образом о ст. 179 Римского договора (ст. 209 Договора о функционировании Европейского союза), введенной Маастрихтским договором.

Статья 133 (ставшая ст. 207 Договора о функционировании Европейского союза) была изменена как договором, подписанным в Ницце, так и Лиссабонским договором, и имеет, как мы уже отметили, непосредственное отношение к теме нашего исследования. Эта статья считается краеугольным камнем европейской торговой политики, т. к. она часто служила основанием для заключения соглашений, которые создавали основу для международных отношений Сообщества с теми или иными государствами, но в то же время она была использована и для осуществления некоторых мер односторонней внешней политики. Так, например, именно на основании положений этой статьи была принята Генеральная система преференций, задуманная как средство содействия доступу на европейский рынок продуктов из развивающихся стран[83]83
  G. Vernier, «titre XX (ex-titre XVII) – coopération au développement», dans Commentaire article par article des Traités UE et CE, sous la direction de P. Léger, Bruylant, Bruxelles, 2000, p. 1392–1438, spéc. p. 1401.


[Закрыть].

Статья 308 Римского договора, как и ст. 133 этого текста, также сыграла фундаментальную роль не только в договорных отношениях ЕС с развивающимися странами, региональными организациями и интеграционными объединениями Азии и Латинской Америки, но и в рамках односторонней политики Сообщества по отношению к его развивающимся партнерам.

Односторонние меры, принимавшиеся Европейским сообществом, а позднее – Союзом, позволили совершать действия, которые были необходимы для достижения намеченных целей, но не были предусмотрены основополагающим договором[84]84
  Там же, р. 1401.


[Закрыть]. Это дало Сообществу возможность использовать основные инструменты своей политики содействия развитию развивающимся странам Азии и Латинской Америки. Среди таких инструментов мы можем назвать: «Comprex» или «Систему компенсации потерь выручки от экспорта некоторых первичных (сырьевых) продуктов»[85]85
  Règlements (CEE) n° 428/87 et 429/87 du Conseil du 9 février 1987, JOCE n° L 43, 13 févr. 1987, p. 1 et 3.


[Закрыть]; финансовый инструмент «European Community-International Investment Partners»[86]86
  Règlement (CEE) n°319/92 du Conseil du 3 février 1992, JOCE n° L 35, 12 févr. 1992.


[Закрыть]; «Систему финансовой и технической помощи (AFT) для развивающихся стран Азии и Латинской Америки»[87]87
  Règlement (CEE) n° 443/92 du Conseil du 25 février 1992 relatif à l’aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en voie de dévelppement d’Amérique Latine et d’Asie, JOCE n° L 52, 27 févr. 1992, p. 1.


[Закрыть], а также другие инициативы в таких областях, как продовольственная помощь, гуманитарная помощь и т. п.

Применение ст. 308 для принятия документов вторичного (коммунитарного) права, в которых уточнялась и конкретизировалась политика содействия развитию развивающимся странам Азии и Латинской Америки, время было верным шагом, поскольку со стратегической точки зрения Сообщество больше не могло ограничиваться отношениями лишь с некоторыми, «привилегированными» развивающимися странами.

Статья 179 Римского договора (ставшая ст. 209 Договора о функционировании Европейского союза) также широко применялась в рамках односторонней политики содействия развитию стран Азии и Латинской Америки. До вступления в силу Маастрихтского договора политика развития, главным образом (и даже исключительно), основывалась на общих положениях ст. 133 и 308, поскольку специальных норм просто не было в основополагающих актах.

В определенной степени этот недостаток был восполнен ст. 179 Маастрихтского договора, которая была включена в Главу XX, озаглавленную «Сотрудничество (содействие) развитию». Пункт 3 данной статьи, в котором говорилось о специфическом сотрудничестве со странами Африки и Карибского бассейна, был юридическим основанием для реализации внедоговорных инициатив Сообщества в сфере политики содействия развитию. В нем не было перечисления мер, которые должны приниматься для реализации политики содействия развитию, но в целом обрисована процедура, в соответствии с которой «Совет, выносящий решение в соответствии с процедурой, предусмотренной ст. 251 Договора, принимает меры, необходимые для реализации целей, предусмотренных ст. 177» (ст. 208 Договора о функционировании Европейского союза). Принятие этой процедуры – существенный шаг в направлении более простого принятия решений и демократизации[88]88
  C. Mestre, La coopération au développement, dans Le Traité sur l’Union européenne, article par article, V. Constantinesco, R. Kovar et D. Simon (dir.), Économica, Paris, p. 489–504, spéc. p. 499–500.


[Закрыть].

Действительно, в отличие от ст. 308, которая требует единогласного принятия решений в Совете и предусматривает необходимость обращения к Европарламенту для консультации, ст. 179 Договора (ст. Договора о функционировании Европейского союза) предполагает возможность принятия решений квалифицированным большинством и предусматривает процедуру сотрудничества с Европарламентом, что облегчает парламентский контроль за мерами, принимаемыми в рамках политики содействия развитию.

Официальное признание политики сотрудничества (содействия) развитию, в частности появление ст. 179, было источником разногласий между государствами-членами Сообщества. Некоторые из них высказывались за типологию европейской помощи (гуманитарной, финансовой, технической) и типологию процедур в соответствии с категорией помощи, к которой относилась та или иная конкретная мера. Основанием для компромисса стала ст. 133[89]89
  C. Mestre, La coopération au développement, dans Le Traité sur l’Union européenne, article par article, V. Constantinesco, R. Kovar et D. Simon (dir.), Économica, Paris, p. 489–504, spéc. p. 499–500.


[Закрыть].

25 февраля 1992 г., т. е. через восемнадцать дней после подписания Маастрихтского договора, был принят Регламент Совета № 443/92 относительно финансовой и технической помощи, а также экономического сотрудничества с развивающимися странами Азии и Латинской Америки. Усматривается прямая взаимосвязь этого Регламента и положений Главы XX Маастрихтского договора относительно перспективы политики развития, определенной Маастрихтским договором, которая называется «Финансовая, техническая помощь и экономическое сотрудничество»[90]90
  JOCE n° L 52, 27 févr. 1992, p. 1.


[Закрыть]. Тем не менее, нельзя не отметить, что в том, что касается политики содействия развитию, соответствие Договора и Регламента ограничивается только определенными в них целями. Регламент № 443/92, принятый до вступления в силу Маастрихтского договора, не содержит новых юридических оснований для реализации этой европейской политики. Регламент фактически соотносится со ст. 308 Договора, которая позволила создать неограниченный набор инструментов, применяемых в различных областях, в т. ч. в сфере финансовой и технической помощи.

Дальнейшие изменения в основополагающих документах ЕС позволили пересмотреть эти положения. Более того, в Амстердамском договоре предусмотрена процедура совместного принятия решений в данном вопросе путем усиления, в частности, роли Парламента. Так, например, на основании ст. 179 Европейская комиссия предложила принять Регламент Европарламента и Совета, заменяющий Регламент № 443/92 и изменяющий Регламент Совета № 2258/96[91]91
  JOCE n° C 331 E, 31 déc. 2002, p.12.


[Закрыть].

После 1992 года большое число документов европейского права было принято именно на базе ст. 179 Римского договора. Таким образом, односторонние меры в сфере сотрудничества со странами, региональными организациями и интеграционными объединениями Азии и Латинской Америки были основаны, главным образом, либо на базе ст. 179 Договора[92]92
  См., в частности, следующие регламенты: Règlement (CEE) n° 550/97 du Conseil, du 24 mars 1997, relatif aux actions dans le domaine du VIH/sida dans les pays en développement (JOCE n° L 85, 27 mars 1997, p. 1); Règlement (CEE) n° 1484/97 du Conseil, du 22 juillet 1997, concernant les aides aux politiques et programmes démographiques dans les pays en développement (JOCE n° L 202, 30 juill. 1997, p. 1); Règlement (CEE) n° 2046/97 du Conseil, du 13 octobre 1997, relatif à la coopération Nord-Sud en matière de lutte contre les drogues et la toxicomanie (JOCE n° L 287, 21 oct. 1997, p. 1); Règlement (CEE) n° 2836/98 du Conseil, du 22 décembre 1998, relatif à l’intégration des questions d’égalité des sexes dans la coopération au développement (JOCE n° L354,30 déc. 1998, p. 5); Règlement (CEE) n° 955/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 13 mai 2002, prorogeant et modifant le règlement (CE) n° 1659/98 relatif à la coopération décentralisée (JOCE n° L 148, 6 juin 2002, p. 1).


[Закрыть], либо на базе ст. 179 и 175 в совокупности[93]93
  См., в частности, следующие регламенты: Règlement (CEE) n° 2493/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 7 novembre 2000, relatif à des mesures visant à promouvoir la pleine intégration de la dimension environnementale dans le processus de développement des pays en développement (JOCE n° L 288, 15 nov. 2000, p. 1); Règlement (CEE) n° 2494/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 7 novembre 2000, relatif à des mesures visant à promouvoir la conservation et la gestion durable des forêts tropicales et des autres forêts dans les pays en développement (JOCE n° L 288, 15 nov. 2000, p. 6).


[Закрыть].

Ниццким договором в новую часть XXI была введена ст. 181А (ст. 212 Договора о функционировании Европейского союза) относительно «Экономического, финансового и технического сотрудничества со странами третьего мира», что говорит о намерении Союза совершенствовать юридическое регулирование европейской политики в этой области.

Вопрос о пересмотре положений Договора, посвященных внешней политике, подробно рассматривался во время Межправительственной конференции 1996 года, предшествовавшей принятию Амстердамского договора. Дело в том, что Ирландия и Италия предлагали сформулировать новую ст. 238bis с целью создать, таким образом, юридическое основание для заключения горизонтальных соглашений с развитыми странами третьего мира[94]94
  Bull. quot. Eur. n° 6729, 16 mai 1996, p. 5.


[Закрыть]. По их мнению, это было необходимо потому, что в Договоре содержались лишь основания для заключения соглашений об ассоциации и соглашений общего характера с развивающимися странами. К сожалению, это предложение не было учтено авторами Амстердамского договора. Только во время Межправительственной конференции 2000 года это предложение было одобрено, несмотря на протесты Германии.

Новое положение, изложенное в ст. 181А, делает более гармоничными правовые основания в данной сфере и позволяет, за исключением некоторых особых случаев, не прибегать к применению ст. 308, которая предусматривает только единогласное принятие решений. Процедурой, изложенной в ст.181А, как и в ст. 179 Договора, предусмотрено принятие решений Советом на основании большинства.

С принятием и вступлением в силу Лиссабонского договора регулирование стало проще. Составители Договора сосредоточили все правила, касающиеся внешней политики ЕС, в одной части договора, заглавие которой может быть переведено как «Внешняя политика Союза» («Action extérieure de l’Union»).

Теперь и правила сотрудничества на договорной основе, и правила сотрудничества на внедоговорной (односторонней) основе систематизированы и представляют, на наш взгляд, связную совокупность не противоречащих между собой положений. Тем не менее, практике еще предстоит доказать, были ли усилия законодателя по систематизации положений, касающихся внешней политики Союза, успешными.

Вернемся к ст. 181А (ст. 212 Договора о функционировании Европейского союза), содержание которой не было значительно изменено Лиссабонским договором и, в частности, в том, что касается внедоговорной внешней политики Союза. Появление ст. 181А привнесло несколько новшеств: она предоставляет юридическое основание, как для принятия внедоговорных мер, так и для заключения соглашений в экономической, финансовой и технической сферах сотрудничества, в т. ч. и с развитыми странами.

Здесь необходимо более подробно остановиться на нескольких вопросах. Первый из них – понятие «развивающиеся страны», которое в рамках европейской политики содействия развитию распространяется на несколько категорий стран: наименее развитых стран, развивающихся стран, а также развивающихся стран, «находящихся в процессе продвинутого развития». Уместно задать вопрос: могут ли отношения ЕС со странами, принадлежащими к последней из упомянутых категорий, регулироваться и односторонними, и договорными (конвенционными) мерами на основании ст. 212? На наш взгляд, данный вопрос касается только тех стран, которые сегодня можно квалифицировать как «новые индустриализированные страны» (напр., Чили или Индии). Необходимо отметить, что понятие «развивающиеся страны», за исключением понятия «наименее развитые страны», сегодня не определено ни в доктрине европейского права, ни в практике европейских институтов и органов.

Второй вопрос, как отмечается в доктрине европейского права, касается существующих процессуальных противоречий между ст. 179 и ст. 181А (ст. 188Е и ст. 188Н в нумерации Лиссабонского договора) Римского договора, касающихся одной и той же области – «экономического, финансового и технического сотрудничества».

В то время как меры экономического, финансового и технического сотрудничества с развивающимися странами реализовывались совместными решениями Совета и Парламента на основании ст. 179 Договора, принятие таких же мер сотрудничества с развитыми странами требовало лишь консультации Европарламента. Сегодня эта проблема решена, т. к. в обоих случаях Договор о функционировании Европейского союза устанавливает для процедуры принятия таких мер «обычную законодательную процедуру», что является несомненной заслугой законодателя и представляет собой успех в упрощении процедур принятия решений в европейских инстанциях. Основным преимуществом данного процессуального упрощения является снижение риска конфликтов правовых оснований, и как следствие, снижение количества судебных споров между Европарламентом и Советом.

Кроме того следует отметить, что выражение «финансовое сотрудничество», используемое ст. 181А в формулировке Договора о функционировании Европейского союза (т. е. в ст. 212 в нынешней нумерации), не предполагает «макрофинансовой» помощи, т. е. перечисления средств на баланс других государств в рамках политики содействия развитию.

Наконец, данная статья Договора послужила базой для предложений о принятии нескольких регламентов и решений. Об этом свидетельствуют, в частности, проекты регламентов Европарламента и Совета относительно программ технической и финансовой помощи «третьим странам» в сфере миграции и права на убежище[95]95
  Doc. COM [2003] 355 final.


[Закрыть], которые были приняты на двойном основании: параграфа первого ст. 179, с одной стороны, и ст. 181А, с другой стороны, что объяснялось тем, что действие Регламента должно было распространяться как на развитые, так и на развивающиеся страны.

Лиссабонский договор существенно не изменил основные положения, касающиеся политики содействия развитию. Помимо упрощения процедуры принятия решений в данной области (о которой мы уже упомянули выше), в рамках которой Парламент и Совет принимают решения совместно и в соответствии с обычной законодательной процедурой, мы можем назвать следующие изменения.

С принятием Договора о функционировании Европейского союза политика содействия развитию регулируется четырьмя статьями вместо пяти, что упрощает «читабельность» текста. Кроме того, следует назвать следующие изменения:

– политика содействия развитию впервые получила определение через цели, которые она преследует, а именно, ее цель, в соответствии со ст. 208 Договора, «сокращение, и, в конце концов, искоренение бедности»;

– политика преференций и привилегий в отношении стран Африки и Карибского бассейна, закрепленная ранее в параграфе третьем ст. 179 Римского договора, исключена.

Среди иных нововведений, не относящихся к изменениям уже существовавших ранее положений, необходимо отметить важный момент – появление новой главы, посвященной гуманитарной помощи. Несмотря на то, что гуманитарная помощь напрямую не связана с политикой содействия развитию, появление Главы III в части Договора, посвященной внешней политике, и ст. 214 предоставляют европейским инстанциям юридическое основание для принятия гуманитарных мер в отношении стран, региональных организаций и интеграционных объединений Азии и Латинской Америки. Это новое положение (ст. 214) закрепляет гуманитарную помощь, которая не регулировалась основополагающими европейскими текстами и реализовывалась на основании Регламента Совета № 1257/96 от 20 июня 1996 г., который, в свою очередь, был принят на основании ст. 179 Римского договора (ст. 209 Договора о функционировании Европейского союза).