Текст книги "Сотрудничество Европейского союза со странами и региональными организациями Азии и Латинской Америки в свете европейской «политики содействия развитию»"

Среди финансовых источников, обеспечивающих взаимодействие ЕС с латиноамериканскими и азиатскими странами и интеграционными объединениями, основным является, безусловно, бюджетное финансирование. До 1990 года статьи расходов, предназначенных на обеспечение сотрудничества с развивающимися странами, а также с другими странами, прописывались в общем бюджете в части 9-ой, а с 1991 года данные расходы были объединены в подразделе B7, озаглавленном «Внешняя политика»[96]96
  См. подробнее: J. Molinier, La traduction financière des interventions externes des Communautés européennes, RF fin. publ. 1994, p. 165–175, spéc. p. 167.


[Закрыть]. С тех пор наименования и расположение статей расходов, посвященных внешней политике, менялись, но важным остается тот факт, что расходы, предусмотренные в части бюджета, посвященной внешним связям ЕС, не являются единственным источником средств внешней политики ЕС. Действительно, другие статьи расходов также способствуют реализации целей данной политики. Примером могут служить статьи расходов, предназначенных для «Общей внешней политики и политики безопасности», кредиты на которую классифицируются отдельно от кредитов, предусмотренных для внешней политики вообще, и определяются отдельными статьями расходов в европейском бюджете. Стоит напомнить, что в отличие от политики содействия развитию в рамках внешней политики ЕС, расходы на общую внешнюю политику и безопасность могут финансироваться как государствами-членами, по схеме распределения расходов, так и бюджетом Союза.

Финансовые расходы на внешнюю политику ЕС являются основным инструментом, посредством которого Европейский союз приобретает в глазах других государств, международных и региональных организаций, а также интеграционных объединений качество полноценного субъекта международной деятельности. Действительно, финансовые средства позволяют Европе осуществлять внешнюю политику, например, посредством предоставления гуманитарной помощи третьим странам. В таком контексте распределение средств, предназначенных для реализации политики содействия развитию, осуществляется в рамках двойного подхода.

Первый из них – географический. Отдельная глава бюджета посвящается каждой из следующих зон: Средиземноморский бассейн, Латинская Америка, Азия. Тем не менее, географические зоны, определяемые в рамках статей бюджета, предназначенного для политики содействия развитию, меняются от одного бюджетного года к другому.

Второй подход можно определить как отраслевой или тематический, в рамках которого расходы по каждой специфической бюджетной статье распределяются вне зависимости от географической зоны. Основными категориями статей расходов в рамках такого подхода являются: гуманитарная помощь, на которую выделяется наибольшее количество бюджетных средств внешней политики; экстренная продовольственная помощь; помощь странам, которые являются жертвами катастроф или серьезных кризисов; помощь содействию развития демократии и защиты прав человека и т. п.

Подчеркнем, кроме того, что в течение последних лет Европейский союз несколько перестроил свои отношения с соседними странами. Так, в 2002 году программы технической помощи, предназначенные для стран Балканского полуострова и Средиземного моря, занимали в общей сложности 34 % бюджета всей внешней помощи. Размер данной помощи можно даже определить как 44 %, если в расходы на эти страны включить программы помощи странам Центральной Европы.

Эти цифры свидетельствуют о том, что политико-экономический интерес Союза сконцентрирован на помощи соседним регионам, т. к. «это способствует стабильности региона и создает предпосылки для формирования экономического и социального пространства, в котором организуется интеграция»[97]97
  R. Blum, Avis présenté au nom de la Commission des Affaires étrangères sur le projet de loi de finances pour 2003, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 oct. 2002, n° 259, p. 14.


[Закрыть]. В связи с таким перекосом в финансировании инициатив внешней политики ЕС, на наш взгляд, стоит задуматься о переориентации помощи с восточных регионов европейского континента на отношения с Латинской Америкой и Азией, т. к. в противном случае инициативы и цели, предпринятые и зафиксированные в рамках партнерских отношений со странами данного региона, рискуют быть невыполненными.

Другим вопросом, связанным с финансированием внешней политики и, в частности, политики содействия развитию, является вопрос эффективной реализации или конкретного выполнения инициатив, на которые выделяются бюджетные средства.

Реализация проектов в данной области, как неоднократно указывалось в литературе, не может быть признана удовлетворительной. Так, например, средний уровень выполнения инициатив и мер в рамках внешней политики немного снизился в 2001 году (по отношению к 2000 году). Исполнение программ внешней политики было равно 91,4 % в 2000 году и снизилось до 86,2 % в 2001 году. Следовательно, неисполнение бюджета, в смысле неизрасходования средств, предназначенных для реализации проектов в рамках политики содействия развитию, увеличилось в 2001 году, что привело инстанции Союза к необходимости аннулирования кредитов по данным статьям расходов в размере 600 миллионов евро[98]98
  R. Blum, Avis présenté au nom de la Commission des Affaires étrangères sur le projet de loi de finances pour 2003, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 oct. 2002, n° 259, p. 14.


[Закрыть].

Тем не менее, ситуация различается в зависимости от географической зоны. Так, например, программы, инициируемые в некоторых географических зонах, получили дополнительные кредиты на их реализацию. Конкретным примером могут служить именно страны Азии. Наоборот, в том, что касается Латинской Америки, предоставление бюджетных средств сократилось, и это несмотря на то, что распределение средств сегодня осуществляется институтами Союза, управляющими внешней помощью, что должно было иметь положительное воздействие на ускорение выплат и распределение средств[99]99
  Communication des commissaires de la DG Relations extérieures, M. Patten (relations extérieures), M. Nielson (développement), M. Verheugen (élargissement), M. Lamy (commerce) et M. Solbes Mira (affaires économiques et monétaires, Doc. SEC [2000] 814 final, 16 mai 2002; Commission européenne, Rapport annuel 2001 sur la politique de développement de la Communauté européenne et la mise en oeuvre de l’aide extérieure, OPOCE, Luxembourg, 2002, 221 p.


[Закрыть].

Европейский инвестиционный банк и Европейский фонд развития – это отдельные инструменты финансирования внешней политики, которые не сливаются с общей европейской системой бюджетного финансирования. Европейский инвестиционный банк, в частности, предоставляет ссуды в рамках своей внешней деятельности, а Европейский фонд развития предоставляет помощь, которая финансируется за счет государств-членов, взносы которых рассчитываются согласно определенной схеме распределения расходов.

Помощь Европейского фонда развития (ЕФР) – это финансовый инструментом, который действует с 1958 года. У Фонда особый статус: он обособлен от общего европейского бюджета и процедур, которые регулируют бюджет. Деятельность ЕФР касается исключительно государств Африки, Карибского бассейна и Тихого океана, поэтому мы не будем останавливаться на нем специально. Тем не менее, можно предположить, что в будущем ЕФР будет интегрирован в общий европейский бюджет. Изменения с целью такого интегрирования были уже предложены, в частности, по инициативе Франции[100]100
  См., напр.: la contribution présentée par D. de Villepin, La réforme des dispositions financières du traité, CONV 668/03, 4 p.


[Закрыть]. «Бюджетирование» ЕФР (если оно будет введено) изменит парадоксальную ситуацию, в которой находится данный финансовый инструмент, а также изменит процедуры предоставления помощи[101]101
  D. Bocquet, S. Viallon, La budgétisation du FED, une étape dans la modernisation de l’aide, Rapport pour le Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, 2003, 76 p.; J. Raux, Afrique – Caraïbes – Pacifque (Partenariat), Rép. dr. communautaire Dalloz, sept. 2003, 33 p.; Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Vers une pleine intégration de la coopération avec les pays ACP dans le budget de l’UE, Doc. COM [2003] 590 final, Bruxelles, 8 oct. 2003, 23 p.


[Закрыть].

Созданный в 1958 году Римским договором Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – это коммерческое учреждение, которое занимается получением прибыли на финансовых рынках. Полученная им прибыть используется для финансирования проектов, соответствующих целям, определенным в различных актах Союза.

Акционерами ЕИБ являются государства-члены Европейского союза, которые распоряжаются частью капитала ЕИБ. Банк наделен финансовой самостоятельностью и не связан с бюджетом Союза, что и позволяет его квалифицировать как автономный финансовый институт Европейского союза. Более того, объем операций ЕИБ позволяет представить его как одну из наиболее крупных, многосторонних финансовых корпораций в мире.

Основная деятельность ЕИБ состоит в предоставлении ссуд, главным образом, государствам-членам Союза. Вне Европейского союза, ЕИБ принимает участие в реализации европейской политики развития и сотрудничества посредством ссуд, которые он предоставляет в более чем 150 странах мира. Среди них: страны-кандидаты на присоединение, страны Балканского полуострова; страны, располагающие статусом «потенциального кандидата»; средиземноморские страны; страны Латинской Америки и Азии; государства Африки, Карибского бассейна и Тихого океана, а также ЮАР.

Деятельность ЕИБ по отношению к странам, региональным организациям и интеграционным объединениям Латинской Америки и Азии регулируется мандатами ЕС. Первый из них был принят в 1993 году. Последующие и предыдущий мандат, который предусматривал предоставление суммы порядка 2,48 миллиардов евро на период с 1 февраля 2000 г. по 31 января 2007 г., действуют по сей день. В рамках мандата, ЕИБ предоставляет денежные средства для финансирования проектов в странах, которые подписали соглашения о сотрудничестве с Европейским сообществом[102]102
  BEI, Les financements de la BEI en Asie et en Amérique latine, déc. 2001: OPOCE, Luxembourg, 12 p., spéc. p. 3.


[Закрыть].

ЕИБ предоставляет средства для реализации любого проекта, осуществляемого частными и государственными предприятиями в таких секторах деятельности, как инфраструктура, индустрия (промышленность), агро-индустрия, услуги и т. п. Сегодня особое значение придается проектам по улучшению или охране окружающей среды. Тем не менее, для того чтобы проекты получили финансирование, необходимо, чтобы они представляли взаимный интерес как для страны, где инвестиции будут осуществляться, так и для ЕС. В рамках такого подхода к выбору проектов особое значение придается инвестиционным проектам, которые отвечают хотя бы одному из следующих критериев:

– участие в проекте филиалов европейских компаний;

– участие в проекте совместных (европейских и местных) компаний;

– участие в проекте государственных предприятий (корпораций) или частных предприятий, располагающих правом осуществления деятельности, обычно осуществляемой государственной властью (напр., естественные монополии);

– проекты, предполагающие передачу европейских технологий;

– проекты, содействующие продвижению целей, закрепленных в соглашениях, заключенных ЕС с другими странами. Здесь необходимо уточнить, что помимо критериев, касающихся сферы деятельности и взаимного интереса, проекты должны быть реализуемы и рентабельны с экономической точки зрения, технически осуществимы, а также они не должны представлять угрозы экологии.

Европейский инвестиционный банк принимал финансовое участие в различных проектах, реализованных в Азии и в Латинской Америке. ЕИБ действует в этих регионах на основании рамочных соглашений, подписанных со странами регионов, и которые являются общим юридическим основанием для реализации проектов. В связи с тем, что покрытие политических рисков ссуд, предоставляемых ЕИБ, связано с рамочными соглашениями с той или иной страной, то ссуда, в принципе, должна быть использована в стране заемщика. Еще одним условием является следующее. Для проектов, общий объем инвестирования которых превышает 25 миллионов евро, ЕИБ может предоставить ссуды либо напрямую лицам, реализующим проект, либо предоставить их при посредничестве правительства другой страны или иного финансового посредника. Для проектов небольшой значимости ЕИБ предоставляет общие ссуды или открывает определенным финансовым учреждениям линии кредитования, а эти учреждения, в свою очередь, предоставляют кредиты небольшим и средним предприятиям. Эти финансовые учреждения оценивают каждый проект, несут риски по возвращению кредита и ставят условия его предоставления малым и средним предприятиям. Данные условия и критерии согласуются финансовыми учреждениями с ЕИБ.

В качестве статистических данных можно привести распределение сумм кредитов, предоставляемых ЕИБ для реализации проектов в странах Азии и Латинской Америки, в зависимости от сектора деятельности. Так, по данным за 1993–2000 годы ЕИБ предоставил на реализацию проектов в странах Латинской Америки 1 344 300 000 евро, а для реализации проектов в Азии 836 000 000 евро. В рамках данных средств, распределение на проекты в зависимости от сферы деятельности было осуществлено следующим образом: на проекты в области энергетики (35 % средств, предназначенных для Латинской Америки и 63 % средств, предназначенных для Азии); на проекты в области промышленности (26 % средств, предназначенных для Латинской Америки и 7 % средств, предназначенных для стран Азии); на проекты в области телекоммуникаций (24 % средств, предназначенных для стран Латинской Америки и 0 % для стран Азии); на проекты в области окружающей среды (10 % средств, предназначенных для латиноамериканского региона и 21 % средств, предназначенных для Азии); на проекты в области транспорта (5 % средств, предназначенных для Латинской Америки и 9 % средств, предназначенных для Азии)[103]103
  BEI, Les financements de la BEI en Asie et en Amérique latine, déc. 2001, OPOCE, Luxembourg, 12 pages.


[Закрыть].

Приведенные цифры показывают, что Европейский инвестиционный банк является важным финансовым инструментом проведения внешней политики Европейского союза в Латинской Америке и в Азии. Роль ЕИБ как финансового инструмента, обеспечивающего инвестиции ЕС в странах и региональных интеграционных объединениях (организациях) Азии и Латинской Америки, признается последними все более значительной.

Часто ЕИБ может предоставить в рамках соответствующего плана финансирования кредиты, достигающие 50 % от общего бюджета проекта. К данным суммам чаще всего добавляются собственные средства лица, реализующего проект, государственные средства страны, в которой реализуется проект, а также другие источники финансирования.

Среди факторов, которые объясняют, почему кредиты ЕИБ пользуются популярностью, в частности, у стран и интеграционных объединений Азии и Латинской Америки, можно назвать следующие:

– ЕИБ предоставляет краткосрочные и долгосрочные кредиты, срок которых зависит от продолжительности проекта и объема выделяемых активов. Срок кредитов обычно не превышает двенадцати лет для проектов в области промышленности и пятнадцати лет (а в исключительных случаях и двадцати лет) для проектов в области инфраструктуры, в т. ч. и в секторе энергетики;

– процентные ставки ЕИБ очень выгодны. Кредиты выдаются по фиксированной процентной ставке, которая определяется на день подписания договора финансирования (кредитования) или определяется в момент каждого очередного предоставления части кредита;

– применение частных гарантий (предоставляемых банками и другими финансовыми организациями), которые структурируются в рамках механизма распределения рисков. Данный механизм предусматривает, что гарантии, предоставляемые банком или другой организацией, покрывают в основном только коммерческие риски. Следовательно, ответственность гаранта не распространяется на неплатежеспособность заемщика, связанную с ограничениями в движении иностранных валют, экспроприации, вооруженного конфликта и т. п.;

– в качестве гаранта ЕИБ может способствовать получению ссуд в других финансовых учреждениях;

– ЕИБ заключил рамочные соглашения со странами Латинской Америки и Азии, в которых он финансирует различные проекты. Данные договоры предусматривают, в частности, обязательства властей той или иной страны предоставлять заемщикам свободный доступ к финансовым инструментам для того, чтобы гарантировать обеспечение своего долга Банку;

– так как Банк является источником финансирования частных предприятий, он стремится следовать за ритмом деятельности и состоянием дел по тому или иному проекту и старается избегать чрезмерной бюрократии в своей работе.

Согласно плану деятельности Банка, одобренному административным советом ЕИБ на его собрании от 4 декабря 2002 г., продолжает действовать приоритет в финансировании проектов, реализуемых в географической зоне Азии и Латинской Америки. Тем не менее, спрос на финансирование превосходит размер выделяемых средств. ЕИБ неоднократно обращался к институтам ЕС с запросом об увеличении денежных средств, расходуемых согласно мандату на финансирование проектов в регионах Азии и Латинской Америки.

Вопрос о расходах ЕИБ довольно часто обсуждался, в частности, в рамках межрегиональных и двусторонних саммитов между Европейским союзом и АСЕАН, между Европейским союзом и Латинской Америкой. О недостатке денежных средств, предназначенных для выдачи кредитов ЕИБ, свидетельствуют некоторые официальные документы европейских институтов, которые констатируют, что «объем кредитов для стран Азии и Латинской Америки был равен (в среднем) 320 миллионам евро в год в течение последних четырех лет, что явно недостаточно. Данный факт свидетельствует о сокращении эффективности и о частичной потере эффективного средства сотрудничества Союза со странами данных регионов»[104]104
  Communication de la Commission européenne, Un nouveau partenariat avec l’Asie du Sud-Est, Doc. COM [2003] 399 final, Bruxelles, 9 juill. 2003, 61 p., p. 60–61.


[Закрыть].

Глава 3.
Участники процесса взаимодействия ЕС с азиатскими и латиноамериканскими странами и региональными объединениями

Сотрудничество Европы с развивающимися странами осуществляется, в сущности, на самом низовом уровне: европейские потребители покупают продукцию, произведенную в этих странах; европейские налогоплательщики, платят налоги, позволяющие министерствам финансов государств-членов вносить соответствующие средства в европейский бюджет или предоставлять средства Европейскому фонду развития; европейские вкладчики приобретают облигации и акции Европейского инвестиционного банка, что позволяет финансировать операции ЕИБ в развивающихся странах.

Деятельность ЕС в рамках политики содействия развитию также осуществляется государствами-членами Европейского союза:

– путем участия в деятельности Организации Объединенных Наций и других международных организаций[105]105
  Необходимо отметить, что ЕС довольно редко принимает участие в международных организациях на правах постоянного члена. См.: J. Schwob, L’amendement à l’acte constitutif de la PAO visant à permettre l’adhésion en qualité de membres d’organismes d’intégration économique régionale et de la CEE, RTDE, 29, 1993 et D. Dormoy (dir), L’Union européenne et les organisations internationales, Bruxelles, 1997.


[Закрыть];

– посредством двусторонних инициатив.

Когда помощь в рамках политики содействия развитию осуществляется в рамках ЕС, государства-члены продолжают играть решающую роль в Совете, а также сохраняют некоторые контрольные функции за деятельностью Комиссии, в частности, посредством участия в комитетах по управлению и в различных процедурах координации и контроля. Так, несмотря на то, что Европарламент не имеет особого влияния на выделение дотаций Европейского фонда развития, он все же располагает законодательной и бюджетной властью.

Также необходимо обратить внимание на существование таких институтов, обладающих контрольными функциями, как Европейский омбудсмен и Европейская счетная палата.

ЕИБ также является непосредственным участником европейской политики содействия развитию. В рамках «Соглашений Ломе», а также действующего ныне «Соглашения Котону», существуют также и специальные участники политики содействия развитию – Центр содействия развитию предприятий и Технический центр сельскохозяйственной политики и сельской кооперации.

Возможности осуществления политики Сообщества и его инстанций в рамках политики содействия развитию сильно изменились за последние тридцать лет. Изначально Сообществу было довольно сложно реализовывать свою политику, что привело Суд европейских сообществ к необходимости принимать судебные постановления, дающие довольно широкое толкование европейской компетенции в области внешних связей, и, в частности, в области политики содействия развитию[106]106
  J. Boulouis, Chronique annuelle sur lajurisprudence de la Cour, plusieurs années, AFDI, de 1955 à 1996.


[Закрыть]. Лишь после вступления в силу Маастрихтского договора европейская политика содействия развитию приобрела официальный характер. Лиссабонский договор внес свои уточнения в эту область и сделал из политики содействия развитию один из инструментов внешней политики Европейского союза. Теперь главным лицом в проведении этой политики является «европейский министр иностранных дел» (верховный представитель ЕС по международным делам и политике безопасности), важную роль играет также Комиссия.

Государства-члены и европейские учреждения создали целую структуру для участников европейского содействия развитию: были созданы рабочие группы в рамках Совета, созданы парламентские комиссии в Европарламенте, а также организованы и реорганизованы в рамках Комиссии различные службы, которые позволили увеличить эффективность работы в рамках данной политики[107]107
  Ph. Lemaitre, La politique communautaire de développement en quête d’effcacité», Le Monde, 30 janvier 1993.


[Закрыть].

Сегодня в реализации политики содействия развитию активная роль принадлежит также неправительственным организации, и, в еще большей степени, странам-получателям европейской помощи. Это новая черта процесса содействия развитию. Прежде латиноамериканские и азиатские, а также другие страны-получатели помощи содействия развитию, были довольно пассивными ее участниками. Сегодня принципы равного партнерства, а также политический и технический диалог между сторонами процесса содействия развитию, т. е. между ЕС и странами-получателями помощи, привели к повышению ответственности развивающихся стран в рамках данного процесса: теперь они также должны прикладывать усилия к совершенствованию практики управления процессами развития.

Меняется также роль государств-членов Европейского союза. Теперь в качестве участников европейской политики содействия развитию они обязаны принимать участие в европейских институтах и механизмах и обеспечивать меры и инициативы, направленные на реализацию этой политики. Государства-члены работают в рамках Совета и участвуют в экспертных комитетах и комиссиях, контролирующих деятельность Комиссии в сфере политики содействия развитию и гуманитарной помощи. В связи с этим можно было бы предположить, что роль правительств государств-членов и их учреждений ограничена в связи с существованием европейских инстанций и процедур, предусмотренных договорами. Однако этого не случается в связи с наличием неофициальных процедур координации, предназначенных для реализации политики содействия развитию и поддержания международных связей с развивающимися странами. Государства-члены Европейского союза, являясь членами системы Организации Объединенных Наций, играют важную роль в принятии решений в таких важных международных организациях, как ВОЗ, МВФ, Международный банк реконструкции и развития, Организация экономического сотрудничества и развития и т. д.

Наконец отметим, что государства-члены посредством выделения средств из своего бюджета напрямую помогают неправительственным организациям национального и международного уровня, которые иногда оказывают большое влияние на деятельность Европейского союза в области содействия развитию посредством лоббирования.