Текст книги "Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование"

Проведение референдумов также сопровождается зачастую недостаточной явкой населения на избирательные участки. Так, например, 22 мая 2005 года в городе Светлый Калининградской области прошел референдум, который признан несостоявшимся, так как 50процентный явочный барьер не был преодолен. Явка избирателей на участки голосования составила 48,5 %. К сожалению, это не единственный «низкоявочный» пример в практике местных референдумов[123]123
  Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. № 11.


[Закрыть]. Вместе с тем в практике проведения референдумов неоднократно встречались случаи, когда состоявшиеся и никем не обжалованные референдумы не достигали своей цели[124]124
  Абрамович Л. Д. Референдум в Геленджике: горожане сказали «нет» строительству порта // Экосводка. 2000. № 13 (138).


[Закрыть].

Укреплению взаимодействия избирателей с депутатами, несомненно, может способствовать работа с наказами избирателей. Федеральное законодательство не закрепляет данный правовой институт, но ст. 33 Федерального закона № 131 предоставляет право населению участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах[125]125
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть]. В связи с этим институт наказов регулируется региональным законодательством и муниципальными правовыми актами.

Исследование института наказов является достаточно актуальным, поскольку переход многих муниципальных образований на смешанную или пропорциональную избирательную систему не позволит в полной мере реализовать эффективное взаимодействие местного сообщества и выборных лиц местного самоуправления, так как в этом случае избиратели лишаются возможности встречаться с кандидатами в депутаты и депутатами, избранными в составе списка, для дачи им наказов. Так, например, в Оренбурге такое положение коснулось 20 депутатов, избираемых на основе пропорциональной системы. Средства на выполнение наказов избирателей будут полагаться только остальным 19 депутатам, избранным по одномандатным округам. А раньше каждый депутат Оренбургского городского совета получал из бюджета по 5 млн рублей на исполнение наказов избирателей[126]126
  Депутатов от оппозиции горсовета Оренбурга и их избирателей пытаются лишить законных прав // Бузулукские новости. 2010. 19 ноября. [Сайт Бузулукские новости горсовета Оренбурга]. URL: news…gorsoveta…izbiratelej… (дата обращения: 25.09.2014).


[Закрыть]. Между тем законы Российской Федерации, Оренбургской области, да и Устав Оренбурга гарантируют депутатам муниципального образования равные права и обязанности и единый статус депутатов. В Пензенской области данную проблему решили следующим образом: «наказы поручаются депутатам, в том числе выдвинутым по партийным спискам»[127]127
  Закон Пензенской области «О наказах избирателей депутатам законодательного собрания Пензенской области» от 22 декабря 2006 г. № 1204-ЗПО // Пензенские губернские ведомости. 2006. 28 дек. № 38 (138).


[Закрыть].

Наказы избирателей являются формой взаимодействия, благодаря которой представляется возможным выявить в общении с избирателями наиболее «больные» места, определить приоритетные проблемы, которые необходимо решить. Вместе с тем нормы законодательства, закрепляющие институт наказов, создают определенные препятствия для их реализации.

Для целей нашего исследования институт наказов необходимо рассмотреть в аспекте взаимоотношений выборных лиц и избирателей. Поэтому, во-первых, важен вопрос, касающийся адресатов наказов, которыми могут выступать: 1) только депутаты представительного органа (Ижевск, Ирбит, Заполярный район Ненецкого автономного округа, Коркинский район Челябинской области, Лобня, Оренбург, Сергиев Посад, Тихвин, Шуя)[128]128
  См., напр: Положение о наказах избирателей депутатам Совета Заполярного района Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2010 г. № 129-р // Официальный бюллетень Заполярного района. 2011. № 3–4 (215–216); Положение о наказах избирателей в городе Лобня от 23 декабря 2009 г. № 248/11 // Лобня. 2010. 15 янв. № 3/813; Порядок организации работы с наказами избирателей Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области 17 февраля 2010 г. № 02–65 // Трудовая слава. 2010. 3 марта. № 8; Положение о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения города Шуи от 25 мая 2011 г. № 84 // Вестник Шуйского муниципального района. 2011. 7 июля. № 124; Положение о наказах избирателей Коркинского муниципального района Челябинской области от 17 апреля 2008 г. № 563 // Горняцкая правда 2010. 22 нояб.


[Закрыть]; 2) только кандидаты в депутаты (Новосибирск)[129]129
  Положение о наказах избирателей в городе Новосибирске от 23 декабря 2009 г. № 1490 // Вечерний Новосибирск. 2009. 24 янв. № 81.


[Закрыть]; 3) кандидаты в депутаты и депутаты (Астрахань, Грязо-вецкий район Вологодской области, Динской район Краснодарского края, Сердобский район Пензенской области, Улан-Удэ)[130]130
  Положение о наказах избирателей в Грязовецком муниципальном районе Вологодской области от 25 декабря 2008 г. № 188. [Нормативные правовые акты РФ]. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_municipal_education/index.php?do4=document&id4=7a f44300-c911-4311-892c-6ea20f4f169f; (дата обращения: 25.09.2014); Положение о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09 декабря 2010 г. № 387-28 // Правда Бурятии. 2010. 23 янв. № 55.


[Закрыть]; 4) депутаты и глава муниципального образования (Ильинский район Ивановской области, Мегион, Черемушское сельское поселение Котласского района Архангельской области)[131]131
  Положение о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения Ильинского района Ивановской области от 16 февраля 2011 г. № 71 // Вестник муниципальных правовых актов Ильинского муниципального района. 2011. 10 марта. № 15 (22); Положение «О наказах избирателей главе муниципального образования «Черемушское» и депутатам Совета депутатов муниципального образования «Черемушское» от 19 мая 2011 г. № 137.


[Закрыть]; 5) кандидаты в депутаты, депутаты и глава муниципального образования (Воткинск); 6) кандидаты в депутаты, кандидаты на пост главы муниципального образования, депутаты и глава муниципального образования (Пушкино)[132]132
  Положение об организации работы с предложениями (наказами) избирателей города Пушкино Пушкинского муниципального района Московской области от 23 декабря 2009 г. № 39/3/2 // Маяк. 2010. 27 янв. № 6.


[Закрыть].

Определяя в качестве адресатов наказов только кандидатов в депутаты и кандидатов на пост главы муниципального образования, срок для внесения предложений ограничивается сроком избирательной кампании. Однако, как быть с наказами, данными не избранному впоследствии кандидату в депутаты или кандидату на пост главы муниципального образования? Удачно данный вопрос разрешен в Новосибирске, где в п. 2.12 Положения о наказах указано, что предложения по наказам избирателей, направленные кандидату в депутаты Совета, не избранному в Совет, могут передаваться избранному депутату Совета по соответствующему избирательному округу с согласия избранного депутата Совета. По мнению Л. А. Нудненко, адресатами наказов должны быть не только кандидаты в депутаты, депутаты, но и сам выборный орган местного самоуправления, членами которого являются эти депутаты. Так как отдельные наказы избирателей обязательны для соответствующих депутатов, то совокупность наказов обязательна и для всего представительного органа[133]133
  Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 272–273.


[Закрыть]. Этот вопрос имеет, несомненно, очень важное практическое значение, так как часто обращает на себя внимание разное распределение средств по депутатам: у кого-то на округе планируется спилить только 2 дерева, а у кого-то – построить огромную спортивную площадку, произвести капитальный ремонт школ и детских садов. Одному депутату на выполнение наказов выделяют 16,7 млн рублей, а другому – 2,4 млрд. Разница в 147 раз[134]134
  Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.


[Закрыть]. Исходя из этого, представляется, что избиратели вправе обращаться с наказами к кандидатам в депутаты, депутатам, и лишь после того, как наказы будут обобщены и составлен их реестр (после согласования с администрацией муниципального образования), он должен становиться уже обязательным и для представительного органа местного самоуправления.

Положениями о наказах избирателей Грязовца, Заполярного района Ненецкого автономного округа, Ирбита, Лобни, Оренбурга, Пушкино закреплено, что депутат, рассмотрев поступившее предложение избирателей, вправе по собственному усмотрению принять предложение избирателей в качестве наказа либо отклонить его. В Воткинске кандидат вправе не принять в качестве наказа предложения, противоречащие его предвыборной программе (п. 5 ст. 2).

На основании изложенного представляется сделать следующий вывод. Решение об отклонении наказа может быть принято выборным лицом только в случае, если наказ не соответствует одному из требований (например, общественная значимость, целесообразность и т. п.) или в случае получения наказа от одного-двух избирателей. При этом должны быть четко сформулированы критерии данных требований. А в случае, если наказ соответствует всем требованиям и одобрен собранием избирателей, то такой наказ должен быть обязателен для выборных лиц. По мнению Л.А. Нудненко, «наказы являются обязательными для депутата с момента их одобрения открытым голосованием большинством голосов собрания избирателей»[135]135
  Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики). Дис… докт. юрид. наук. М., 2001. С. 275.


[Закрыть]. Так, в Новосибирске избиратели просили отремонтировать кинотеатр, здание которого находится в федеральной собственности. Соответственно, данный наказ был признан не соответствующим требованиям, так как муниципалитет не может вкладывать в этот объект деньги и предпринимать какие-либо действия в отношении него[136]136
  Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.


[Закрыть]. В Грязовецком районе Вологодской области данная правовая проблема разрешена следующим образом: наказы избирателей, реализация которых относится к ведению государственных органов, направляются за подписью главы муниципального образования в соответствующие органы (п. 6).

В большинстве муниципалитетов контроль за выполнением наказов осуществляет только представительный орган (Ильинский район Ивановской области, Шуя, Улан-Удэ). В некоторых – представительный орган и депутаты (Коркинский район Челябинской области), представительный орган, депутаты и мэрия (Новосибирск), представительный орган и глава муниципального образования (Пушкино). И нигде в данном процессе не участвует население! Кроме того, далеко не всеми правовыми актами предусмотрен отчет о выполнении наказов.

Таким образом, анализ функционирования данного института показывает, что определенная практика по реализации института наказов в отдельных муниципальных образованиях уже сложилась (Ижевск, Кемерово, Мегион, Новосибирск, Улан-Удэ и др.)[137]137
  В интересах горожан мэр обещал и выполнил. [Официальный сайт органов местного самоуправления Улан-Удэ]. URL: /www.ulan-ude-eg.ru/admin…/upr…/state.php – (дата обращения: 25.09.2014); Наказы избирателей – приоритет для депутатов // Вечерний Новосибирск. 2010. 26 янв.


[Закрыть]. Вместе с тем необходимо расширить круг адресатов наказов, а также закрепить принцип обязательности наказов, отвечающих установленным требованиям.

Наиболее эффективной формой участия населения в местном самоуправлении должна являться коллективная работа жителей, которая может осуществляться посредством участия в территориальном общественном самоуправлении (далее – ТОС). Проблема взаимоотношений ТОС и органов местного самоуправления достаточно значима, так как население в настоящее время практически вытеснено из процесса принятия решений, а необходимость тесной связи жителей с органами местного самоуправления подтверждают также социологические опросы председателей ТОС. Активисты желают плотнее работать с депутатами, руководителями структурных подразделений местных администраций и предприятий системы ЖКХ.

В Федеральном законе № 131 определены лишь две формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов ТОС. Первая касается прав органов ТОС в рамках правотворческой инициативы вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Вторая связана с осуществлением хозяйственной деятельности ТОС на основании договоров между органами ТОС и органами местного самоуправления.

Как показывают исследования, таких форм может быть намного больше, однако не все муниципальные образования закрепляют их. Так, например, муниципальными правовыми актами закреплена такая форма взаимодействия, как наделение органов ТОС отдельными полномочиями органов местного самоуправления на договорной основе с выделением соответствующих финансовых и материальных ресурсов и осуществление контроля в части осуществления делегированных полномочий и расходования выделенных ресурсов (Ижевск, Саратов, Чехов)[138]138
  Положение о территориальном общественном самоуправлении на территории муниципального образования «Город Ижевск» от 03 июня 2006 г. № 149 // Ижевский вестник. 2006. № 10; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове от 28 июля 2006 г. № 8-55 // Саратовская панорама № 99 (490). 2009. 30 окт; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Чехове от 21 декабря 2006 г. № 69/16 // Чехов сегодня. 2007. № 59 2854).


[Закрыть].

Возможность наделения органов ТОС отдельными полномочиями органов местного самоуправления сталкивается с проблемой соотношения полномочий ТОС с полномочиями органов местного самоуправления по вопросам местного значения, так как законодатель такого ответа не дает. В науке предлагается решение проблемы посредством более четкого определения вопросов местного значения, отнесенных к ведению органов ТОС и вопросов местного значения, отнесенных к ведению органов местного самоуправления[139]139
  См.: Ручин М.В., Худякова И.В. Организационно-правовая форма территориального общественного самоуправления как субъекта муниципальных и гражданских правоотношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.


[Закрыть]. Однако, по нашему мнению, категория «вопросы местного значения» универсальная, поэтому нет необходимости дробить ее на вопросы, относящиеся к ведению органов местного самоуправления, и на вопросы, не относящиеся к их ведению. Выведение определенного круга вопросов из предметов ведения органов местного самоуправления может породить множество проблем с их решением, так как не на всех территориях муниципальных образований в настоящее время действуют ТОСы. Данная проблема может быть решена введением конструкции «совместная компетенция органов ТОС и органов местного самоуправления», которая может быть закреплена в Положениях о ТОС муниципальных образований. Полномочия же конкретного ТОС должны быть прописаны в его уставе. Возможность установления совместной компетенции органов местного самоуправления с органами ТОС закреплено в ст. 8.1.4 Положения о ТОС города Дубна Московской области[140]140
  Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Дубне от 27 мая 2004 г. № РС-6-59/20 // Встреча. 2004. № 24.


[Закрыть].

Однако положение об установлении совместной компетенции органов местного самоуправления с органами ТОС было подвергнуто критике в науке. По мнению Н.А. Антоновой, никакой совместной компетенции у этих органов быть не может в силу их различного характера: властными полномочиями органы ТОС не обладают, так как они формируются иным, чем органы местного самоуправления, способом и имеют лишь общественный характер[141]141
  Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 7.


[Закрыть]. На наш взгляд, способ избрания не может являться основным критерием, определяющим властность полномочий, по крайней мере применительно к ТОС. В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона № 131, органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Г.Г. Маркарян также называет территориальное общественное самоуправление невластным институтом, поскольку не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы, направленные на решение конкретных задач в обеспечении собственной жизнедеятельности[142]142
  Маркарян Г.Г. Территориальное общественное самоуправление как институт муниципального права: Автореф. канд… юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 9.


[Закрыть]. Здесь стоит остановиться на том, что ТОС осуществляют хоть и собственные инициативы, но по вопросам местного значения. Вместе с тем Н.А. Соловьева под территориальным общественным самоуправлением понимает институт, в котором присутствуют властные начала, поэтому целесообразно относить решения ТОС к одному из видов муниципальных правовых актов [143]143
  Соловьева Н.А. Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении: Автореф. канд… юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 8–9.


[Закрыть].

Поддерживая мнение Н.А. Соловьевой, выскажем несколько позиций, позволяющих считать орган ТОС представительным органом территориального самоуправления, обладающим властными полномочиями.

ТОС как одна из форм осуществления местного самоуправления составляет ядро, суть подлинно народного самоуправления, занимает переходное положение между добровольными общественными структурами и органами местного самоуправления. Кроме того, сфера компетенции ТОС охватывается вопросами местного значения, что роднит его с органами местного самоуправления. Поэтому определять ТОС лишь как форму участия в осуществлении местного самоуправления и пренебрегать тем, что местное самоуправление представляет собой форму публичной власти, осуществляемую непосредственно и через органы местного самоуправления, означает выхолащивать саму идею местного самоуправления. Кроме того, органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (п. 8 ст. 27). А в соответствии с положениями муниципальных правовых актов, органы ТОС могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления, а также могут устанавливаться сферы совместной компетенции.

К выводу о том, что орган ТОС является одним из представительных органов местного самоуправления – первичным, локальным, то есть действующим на части территории муниципального образования, пришел Арбитражный суд Самарской области в своем решении от 11 марта 2003 года[144]144
  Постановление Арбитражного суда Самарской области от 11 марта 2003 г. № А55-17687/02-8 [Региональное законодательство. Самарская область]. URL: http://www.smbase.ru/index.php?ds=802295 (дата обращения: 25.09.2014).


[Закрыть]. А, например, до 2006 года в Ижевске, Калининграде, Краснодаре органы ТОС признавались разновидностью органов местного самоуправления[145]145
  Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 162.


[Закрыть].

Следующая форма взаимодействий – право представителей ТОС присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления с правом совещательного голоса при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории (Положения о ТОС Кемерово, Стремиловского сельского поселения Чеховского района Московской области, Химки) [146]146
  Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Кемерово от 26 февраля 2006 г. № 313 [Законодательство Кемеровской области]. URL: http://www.kemkodeks.ru/messieurs/939_stat.html (дата обращения: 25.09.2014); Положение о территориальном общественном самоуправлении в сельском поселении Стремиловское от 24 августа 2006 г. № 37/10 // Чехов сегодня. 2007. № 105; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городском округе Химки от 13 февраля 2007 г. № 104/2 // Химкинские новости. 2007. 22 февр. № 13.


[Закрыть]. В Дубне, Нижнем Новгороде, Омске представители ТОС вправе присутствовать только на заседаниях представительного органа[147]147
  Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде от 24 мая 2006 г. № 41 // День города. Нижний Новгород. 2006. 30 июня. № 30; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Омске от 07 июня 2006 г. № 366. [Нормативные правовые акты Российской Федерации]. URL: http://zakon.scli.ru/ru/legal_teXts/act_municipal_education/index.php?do4=card&id4=8fe3c93 8-8f25-4ca6-b5d7-e3f2be5bba09 (дата обращения: 25.09.2014).


[Закрыть], в Архангельске – на сессиях представительного органа и на совещаниях, проводимых главой муниципального образования и его заместителями[148]148
  Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном
  образовании «город Архангельск» от 16 мая 2007 г. № 396. [Официальный Интернет-портал муниципального образования «город Архангельск»]. URL:
  http://www.arhcity.ru/?page=376/1 (дата обращения: 25.09.2014).


[Закрыть].

Например, в Положениях о ТОС Дубны, Саратова закреплена возможность установления перечня вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с ТОС, но самого перечня не определено, не определен и механизм такого согласования. В связи с этим представляется необходимым обязательное вхождение представителей ТОС (органов ТОС) на общественных началах в состав представительного органа муниципального образования, что позволит более полно учитывать мнение большинства населения при принятии решений.

В рамках рассматриваемого вопроса заслуживает внимания опыт привлечения избирателей к работе местных органов власти с целью их укрепления в период НЭПа. Основными формами такого вовлечения были секции Советов, которые формировались из депутатов Советов и привлеченного актива, то есть любых избирателей, которые желали принять участие в работе секций. В городах секции выступали как помощники соответствующих отделов исполкома, секции же сельских Советов, не имевших своего исполнительного аппарата, выполняли на общественных началах работу, которая в городах возлагалась на штатные отделы исполкомов. Задачей секции являлось практическое ознакомление с работой отдела, детальная разработка всех проектов, рассмотрение и обсуждение мероприятий. Все рассматриваемые на пленарном заседании Совета, его президиума или исполкома вопросы подлежали предварительному обсуждению соответствующей секцией. В случае расхождения мнений по каким-либо вопросам, эти вопросы разрешались на заседании исполнительного комитета или его президиума в присутствии членов бюро секции, пользующихся правом совещательного голоса[149]149
  Зубков И.С. Основные тенденции развития законодательного регулирования деятельности местных Советов в период НЭПа // Общество и право. 2009. № 1.


[Закрыть]. Проведение мероприятий по оживлению деятельности Советов медленно, но верно давало свои плоды. Число избирателей, принимавших участие в выборах, в 1925 году по всему Союзу выросло вдвое по сравнению с 1924 годом и достигло в 1926 году 50,8 %, несколько снизившись в следующем году (50,2 %)[150]150
  Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г. М., 1994. С. 1819.


[Закрыть].

Также интересен опыт США, касающийся взаимодействия жителей и органов местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления дополняют совещательные комиссии (Advisory Neighborhood Commissions), которые обеспечивают жителям возможность оказывать непосредственное влияние на городскую политику. Так, например, в систему органов местного самоуправления города Вашингтона, округ Колумбия, входят 37 местных совещательных комиссий, образованных в 1976 году. Мнение комиссии играет значительную роль при принятии органами местного самоуправления окончательного решения[151]151
  Незнамова Е.А. Правовое регулирование и участие населения в местном самоуправлении в зарубежных государствах // Административное и муниципальное право. 2009. № 2.


[Закрыть].

И самое основное, на что необходимо обратить внимание: в связи с тем, что жители муниципального образования обладают правом на ТОС, то должна быть предусмотрена и обязанность органов публичной власти по обеспечению реализации данного права. Закрепляется лишь право органов ТОС взаимодействовать с органами местного самоуправления (Ижевск, Чехов, Химки). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства. Словосочетание «самоорганизация граждан», возможно, является определенным поводом для отстранения органов публичной власти от участия в данном процессе, в связи с чем у них нет обязанности по взаимодействию с органами ТОС, в том числе по оказанию им финансовой помощи. Финансовые средства из местного бюджета могут выделяться по решению представительного органа муниципального образования уже функционирующим ТОСам. На первоначальном же этапе предполагается, что все материальные затраты по созданию ТОС понесет инициативная группа граждан, что, безусловно, является затруднительным. Вместе с тем например, в Барнауле, Дубне, Саратове, Чехове органы местного самоуправления создают необходимые условия не только для развития ТОС, но и для его становления (например, в Барнауле оказывается помощь инициативным группам граждан по учреждению ТОС).

Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях существуют следующие виды поддержки ТОСов со стороны органов местного самоуправления: 1) оказание помощи органам ТОС в проведении собраний, конференций, опросов населения, содействие выполнению решений собраний (конференций) граждан (Барнаул, Чехов); 2) информационная поддержка (Архангельск, Барнаул, Дубна, Саратов, Чехов), организационная и методическая помощь (Барнаул, Дубна, Саратов); 3) обобщение информации о планах и мероприятиях, осуществляемых ТОС, а также предложений ТОС, которые учитываются в решениях органов местного самоуправления (Дубна, Нижний Новгород); 4) поощрение жителей, активно участвующих в ТОСах (Кемерово[152]152
  Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Кемерово от 26 февраля 2006 г. № 313. [Официальный сайт администрации города Кемерово]. URL: http://www.kemerovo.ru/ (дата обращения: 25.09.2014).


[Закрыть]), в том числе компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств бюджета муниципального образования (Кубинка, Омск); 5) разработка ежегодных планов мероприятий по взаимодействию с ТОС (Барнаул), в Архангельске, Кубинке, Нижнем Новгороде, Омске исполнительный орган местного самоуправления и органы ТОС совместно разрабатывают план мероприятий по жизнеобеспечению самоуправляемой территории; 6) разработка целевых программ поддержки ТОС (Архангельск). В Нижнем Новгороде ТОСы осуществляют общественный контроль за исполнением планов и программ социально-экономического развития соответствующей территории.

В Барнауле, Дубне, Нижнем Новгороде все органы местного самоуправления (за исключением контрольного), их структурные и территориальные подразделения содействуют ТОС в осуществлении его полномочий, в Кубинке Одинцовского района Московской области, а также в Омске содействие ТОС оказывает лишь администрация города[153]153
  См.: Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Барнауле от 03 июня 2011 г. № 550 // Вечерний Барнаул. 2011. № 87; Положение о территориальном общественном самоуправлении в городском поселении Кубинка от 16 мая 2012 г. № 4/43 // Вести Кубинки (информационный бюллетень). 2012. № 11 (77).


[Закрыть]. В Архангельске администрация города оказывает содействие и координирует деятельность лишь органов ТОС.

Что касается взаимодействия органов ТОС и органов государственной власти, то таких форм предусмотрено мало. Так, в Архангельске, Нижнем Новгороде предусмотрена возможность финансирования ТОС, в том числе и органами государственной власти. В частности, интересен опыт сельского развития в Архангельской области. С 2001 года Правительством Архангельской области выделяются финансовые средства и проводится конкурс проектов ТОС «Сельская инициатива», целями которого являются: 1) активизация и поддержка деятельности органов ТОС в сельской местности; 2) привлечение населения области к решению проблем по месту жительства; 3) поддержка общественных инициатив. В конкурсе участвуют не только ТОСы со статусом юридического лица, но и без такового[154]154
  Елизарова С.Н. О конкурсе «Сельская инициатива», проведенном в 2006 году // Сборник информационно-справочных материалов по вопросам развития местного самоуправления и территориального общественного самоуправления (по итогам II областной конференции «От сельской инициативы – к местному самоуправлению»). Архангельск, 2007.


[Закрыть]. В области в 2012 году насчитывалось более 400 ТОСов, но для ощутимого роста должно сформироваться не меньше 1200–1300 ТОСов, так как в области около 4000 деревень и сел (для сравнения, в Волгоградской области еще в середине 2007 года действовало 1700 ТОСов[155]155
  Волгоградская область вон как развернулась! // Босс. 2007. № 6.


[Закрыть]).

На поддержку и развитие ТОС Архангельские областные власти в 2001–2010 годах выделили 25 млн рублей (2006 и 2007 годах – по 1,8 млн рублей), в 2011 году – 15 млн рублей, которые пойдут на предоставление субсидий на поддержку ТОС, разработку системы поощрения лучших ТОС, обучение представителей ТОС, разработку интернет-портала и другую информационно-методическую поддержку[156]156
  На поддержку ТОС будет потрачено 15 миллионов рублей. [Официальный сайт Правительства Архангельской области]. URL:
  http://www.dvinaland.ru/prcenter/release/18536/?sphrase_id=74616 (дата обращения:
  25.09.2014).


[Закрыть].

Говоря о формах контроля населения за органами местного самоуправления, необходимо отметить, что традиционно под контролем понимается деятельность, состоящая из нескольких взаимосвязанных между собой действий, а именно: наблюдение, выявление нарушений и указание на них, а также предотвращение этих нарушений. Контрольной деятельности может способствовать то, что органы и должностные лица муниципального образования обязаны работать открыто и гласно, обеспечивая возможность получения гражданами, общественными объединениями и средствами массовой информации полных и достоверных сведений о результатах решения вопросов местного значения. Благодаря данным правоотношениям может обеспечиваться лишь наблюдение за органами и должностными лицами местного самоуправления и выявление тех или иных нарушений. Что касается следующего аспекта контрольной деятельности, то указание на нарушения может обеспечиваться благодаря таким формам, как правотворческая инициатива, индивидуальные и коллективные обращения, демонстрации, митинги. Но если говорить о самом важном аспекте контроля – предотвращение нарушений, то анализ законодательства позволяет констатировать, что таких форм практически не предусмотрено.

Например, статьей 36 Федерального закона № 131 закреплено, что глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению муниципального образования. Однако федеральный закон не устанавливает конкретные формы и порядок осуществления населением указанных полномочий. В то же время в ч. 3 ст. 34 отмечено, что порядок подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако на муниципальном уровне этим вопросам не уделяется должного внимания.

Таким образом, законодательством практически не предусматривается никаких эффективных форм, позволяющих населению осуществлять контрольные полномочия в отношении органов местного самоуправления. По мнению ученых, для обеспечения постоянной и непрерывной связи между носителями публичной власти на местах – депутатами и избирателями необходим комплекс институтов, который включает в себя отзывы, отчеты и наказы[157]157
  Ефимов Т.В. Статус депутата представительного органа местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.


[Закрыть].

Вопросы ответственности выборных лиц местного самоуправления имеют, безусловно, важное практическое значение, так как депутаты, выборные должностные лица, члены выборных органов, являющиеся представителями населения муниципального образования, принимают от их имени решения. Институт отзыва является важной составной частью непосредственной демократии, реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц [158]158
  Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 г. № 156/1075-П «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. № 11 (65). С. 27–29.


[Закрыть].

Отзыв инициируется населением муниципального образования, поэтому основания отзыва должны отражать возможности взаимодействия населения с данными выборными лицами. Таким образом, главным критерием определения оснований отзыва должно являться неисполнение полномочий по обеспечению потребностей, интересов населения муниципального образования. Федеральный закон № 131 в качестве основания отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления указывает конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Дополнительным основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления является нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Однако может возникнуть такая ситуация, когда правовой акт во исполнение решения референдума формально принят, но он не соответствует содержанию решения референдума. Или, например, депутат голосует при принятии решений вопреки интересам избирателей, но не нарушает при этом законодательство, то отозвать его также невозможно. Таким образом, депутата, главу муниципального образования можно отозвать только в случае наличия вступившего в законную силу решения суда. Вместе с тем уставы муниципальных образований, которые закрепляют порядок и основания отзыва, не всегда способствуют разрешению сложившейся ситуации.

Анализ оснований отзыва, закрепленных в уставах муниципальных образований, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, уставы одних муниципальных образований дублируют положение Федерального закона № 131 (Астрахань, Воронеж, Киров и др.)[159]159
  Устав муниципального образования «Город Астрахань» от 25 августа 2005 г. № 181 // Горожанин. 2006. № 21; Устав муниципального образования «Город Воронеж» от 27 октября 2004 г. № 150-I // Воронежский курьер. 2004. № 130; Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. № 42/19/43/3 // Вятский край. 2005. № 130 (3538).


[Закрыть], другие уставы, наоборот, подробно раскрывают содержание противоправных деяний (Ижевск, Коряжма, Нарьян-Мар и др.)[160]160
  Устав муниципального образования «Город Ижевск» от 16 июля 2005 г. № 333 // Известия Удмуртской Республики. 2005. Спецвыпуск (1 июля); Устав муниципального образования «Город Коряжма» от 22 декабря 2005 г. № 146 // Коряжемский муниципальный вестник. 2007. № 42; Устав муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» от 21 декабря 2005 г. № 21-п // Няръяна ₃Вындер. 2006. № 8.


[Закрыть]. Во-вторых, многие уставы до сих пор в качестве основания отзыва указывают «утрату доверия» со стороны избирателей (Архангельск, Коряжма, Мирный, Нарьян-Мар). Под утратой доверия избирателей понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения жалоб и заявлений; совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавшие негативный общественный резонанс у избирателей муниципального образования или соответствующего избирательного округа[161]161
  Устав муниципального образования «Город Архангельск» от 25 ноября 1997 г. № 117; Устав муниципального образования «Мирный» от 05 июля 2012 г. № 301.


[Закрыть]. Использование данной категории Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ, поскольку механизм применения утраты доверия не содержит гарантий недопустимости субъективной оценки деятельности, а перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности выборного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами[162]162
  Постановление Конституционного суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.


[Закрыть].

В связи с неоднозначностью и отсутствием законодательного определения категории «утрата доверия избирателей», по мнению некоторых ученых, представляется целесообразным исключить данное понятие из регионального законодательства и уставов муниципальных образований[163]163
  майлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.


[Закрыть].

Другие же, наоборот, считают, что постановка вопроса об отзыве только и может быть инициирована на основании утраты доверия, которое было оказано выборному лицу при проведении выборов (С.А. Авакьян, А.Н. Дементьев, М.А. Краснов)[164]164
  Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 247; Краснов М.А. Местное самоуправление – иллюзия или цель? // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 172–173.


[Закрыть]. Так, по справедливому замечанию А.Н. Дементьева, «утрата доверия является единственным основанием для отзыва, так как в результате этой процедуры выборное лицо местного самоуправления лишается возможности представлять интересы населения и осуществлять соответствующие полномочия публичной власти, которыми они были наделены избирателями в результате выборов»[165]165
  Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. Обнинск, 2009. С. 270.


[Закрыть]. Представляется, что формула «утрата доверия» позволяет разграничить ответственность перед населением и ответственность перед государством, поэтому должна быть возвращена в федеральное законодательство (Федеральный закон № 154 в качестве единственного основания отзыва закреплял утрату доверия).

В-третьих, многие уставы содержат одинаковые основания и для депутатов, и для глав муниципальных образований (Нарьян-Мар), а некоторые – эти основания разделяют, то есть «существует прямая зависимость между статусом выборных лиц и определением оснований их отзыва»[166]166
  Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.


[Закрыть].

В качестве оснований для отзыва депутатов большинство уставов закрепляют «систематическое неисполнение без уважительных причин обязанностей, связанных с участием в заседаниях представительного органа» (Коряжма, Сергиев Посад, Северодвинск, Онежский, Лешуконский районы Архангельской области, Пинежское поселение Архангельской области)[167]167
  Устав городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 04 июля 2012 г. № 2-54/281-ГС // Сергиевские ведомости. 2012. № 27; Устав муниципального образования «Город Северодвинск» от 16 июня 1996 г.; Устав муниципального образования «Лешуконское» от 31 мая 2011 г. № 111; Устав муниципального образования «Онежское» от 22 ноября 2005 г. № 79; Устав муниципального образования «Пинежское» от 22 декабря 2009 № 122.


[Закрыть]. В связи с тем, что инициатива проведения голосования по отзыву депутата принадлежит жителям, возникает вопрос – как могут жители проследить неучастие депутата в заседаниях представительного органа. Тем более что, например, в Северодвинске, Онежском и Лешуконском районах Архангельской области данное основание для отзыва депутата является единственным!

В-четвертых, многие уставы закрепляют основания для отзыва лишь депутатов, вообще не упоминая про иных выборных лиц (Вилегодский, Верхнетоемский, Пинежский районы Архангельской области, Мирный, Киров, Оренбург, Саранск и др.)[168]168
  Устав городского округа Саранск от 23 декабря 2005 г. № 177 // Вечерний Саранск. 2005. Спецвыпуск (29 декабря); Устав муниципального образования «Город Оренбург» от 27 апреля 2006 г. № 44 // Вечерний Оренбург. 2006. № 21.


[Закрыть].

Такое значительное разнообразие оснований отзыва, закрепленных уставами, а также применение той или иной избирательной системы ставит избирателей и выборных лиц местного самоуправления в разные условия даже в одном субъекте РФ. Кроме того, поскольку основания для отзыва закрепляются в уставах муниципальных образований, то нецелесообразно относить к полномочию представительного органа определение оснований отзыва самих же депутатов. Данные положения подтверждают мысль, высказываемую в науке, что ответственность по правовому регулированию указанных отношений, а также установление четкого перечня обязанностей выборных лиц должен взять на себя только федеральный законодатель для исключения произвольности в регулировании этого вопроса на местах[169]169
  Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.


[Закрыть].