Текст книги "Пенсионное право России"

Но как бы в дальнейшем ни поступил законодатель с формализацией принципов пенсионного права, он, тем не менее, не будет в состоянии отойти в своем решении от первоначальных, исходных идей, на которых оно основывалось, то есть от принципов, на которых и в настоящее время базируется право социального обеспечения как самостоятельная отрасль права России. Именно факт распространения принципов пенсионного права на механизм правового регулирования всех иных общественных отношений по социальному обеспечению нуждающихся граждан, превращения их в общеотраслевые принципы, как бы удерживает пенсионное право в рамках права социального обеспечения, не позволяя ему выйти за их пределы. В этом также проявляется воля законодателя как важнейший системообразующий фактор. Этой волей, с одной стороны, пенсионные отношения обособляются от иных социально-обеспечительных отношений, что свидетельствует об определенной самостоятельности соответствующей общности юридических норм, с другой – обособление осуществляется до такой степени, чтобы нормы пенсионного права обладали лишь относительной самостоятельностью, хотя потенциально и способные к отраслевому образованию, но в интересах государства удерживаемые в рамках права социального обеспечения. Все это, вместе взятое и характеризует те центростремительные силы, которые удерживают пенсионное право в системе права социального обеспечения России, одновременно цементируя фундамент последнего.

Другим фактором субъективного свойства, входящим в состав юридического инструментария, который по воле нормотворца в государственных интересах также не позволяет подняться пенсионному праву на уровень отраслевой структуры системы права России, является метод правового регулирования. Данный метод как совокупность приемов и способов воздействия на поведение участников общественных отношений специфирует юридический инструментарий, но в отличие от правовых принципов только на уровне отрасли права. Конечно, праву в целом свойственны общие приемы воздействия на поведение субъектов, например, такие, как дозволение, запрет, принуждение, стимулирование и т. д. Но эти приемы используются для регулирования в конкретной, качественно однородной области общественных отношений, с учетом особенностей которой применяется какой-то один из них либо их определенное сочетание. Поэтому, по нашему мнению, не существует общеправовых, то есть свойственных всем без исключения отраслям права способов регулирования поведения их субъектов, точно так же, как и методов воздействия, присущих отдельным юридическим институтам. Если предположить, что отдельные институты располагают или даже могут располагать свойственными только им методами правового регулирования, то такое предположение с неизбежностью приведет к безграничному числу методов и единая правовая система будет просто «разорвана» на части. Поэтому когда речь идет о том или ином методе правового регулирования, о его существовании или, напротив, отсутствии, то, стало быть, говорится о такой общности юридических норм, которая сгруппирована исключительно на отраслевом уровне правовой системы.

Отсюда следует, что пенсионное право, отнесенное нами к такому структурному элементу, как подотрасль права социального обеспечения, не располагает в своем юридическом инструментарии собственным методом правового регулирования, а использует общий для права социального обеспечения метод урегулирования взаимодействия участников социально-обеспечительных правоотношений.

В теории права социального обеспечения вопросу метода правового регулирования уделялось и уделяется в настоящее время большое внимание, но нельзя сказать, что его исследователи единодушны в своих позициях и выводах. Прежде всего, у различных авторов он имеет различную характеристику. К примеру, М. И. Полупанов называет его методом государственных предоставлений[125]125
  Полупанов М. И. Право социального обеспечения – самостоятельная отрасль права // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 58.


[Закрыть], А. Д. Зайкин характеризует как метод государственно-алиментарных предоставлений[126]126
  Зайкин А. Д. Новое исследование в области социального обеспечения // Советское государство и право. 1971. № 12. С. 127.


[Закрыть], В. А. Тарасова – как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений[127]127
  Иванова Г. И., Тарасова В. А. Метод советского права социального обеспечения. М., 1983.


[Закрыть], а Я. М. Фогель высказал достаточно интересную и оригинальную мысль, что он представляет собой метод социальной реабилитации[128]128
  Фогель Я. М. О методе правового регулирования в социальном обеспечении // XXV Съезд КПСС и развитие науки трудового права и права социального обеспечения. М., 1978. С. 211.


[Закрыть]. Многие ученые избегают понятийной характеристики метода правового регулирования социально-обеспечительных отношений и, главным образом, акцентируют внимание на специфике его содержания. Так, В. С. Андреев, исходя из обусловленности метода предметом правового регулирования, выделял в нем: а) специфику субъектного состава социально-обеспечительных отношений; б) источник средств на обеспечение нуждающихся граждан[129]129
  Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы). С. 20.


[Закрыть]. С аналогичных позиций метод права социального обеспечения анализируется в учебной и учебно-методической литературе последних лет. Например, Е. Е. Мачульская выделяет следующие его признаки:

– порядок установления прав и обязанностей субъектов,

– степень определения предоставленных прав и «автономность» действий субъектов,

– взаимодействия субъектов правоотношений,

– наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей,

– пути и средства обеспечения прав и обязанностей[130]130
  Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Учебное пособие. М., 1998. С. 20; с аналогичных позиций к характеристике метода подходит и Э. Г. Тучкова (см.: Право социального обеспечения. М., 1997. С. 20).


[Закрыть].

Такой способ анализа метода правового регулирования социально-обеспечительных отношений основан на достижениях общей теории права[131]131
  См., напр.: Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 89; Алексеев С. С. Указ. соч. С. 62.


[Закрыть], применяется в других отраслевых исследованиях[132]132
  См., напр.: Процевский А. И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М., 1972. С. 130.


[Закрыть] и дает более наглядное представление о специфике правовых средств воздействия на поведение участников этих отношений. Но он не исключает необходимости и возможности терминологической характеристики этого воздействия, более того, если таковая специфика налицо, то она так или иначе себя проявляет. Например, уголовному праву свойствен метод запретов, административному – обязывания, трудовому – договорного установления условий труда, гражданскому – дозволения.

По нашему мнению, социально-обеспечительные отношения регулируются методом обязательных предоставлений. Из такой характеристики следует, что если гражданин или семья признаются нуждающимися, то другая сторона (орган или организация) обязана предоставить им определенные денежные средства к существованию или обеспечить их натурально одеждой, жилищем, оказать им медицинскую помощь, предоставить продукты питания и т. д. В настоящее время нельзя делать акцент исключительно на понятии «государственные предоставления», поскольку соответствующая обязанность возлагается не только на государственные структуры, но и на других субъектов (негосударственные пенсионные фонды, предпринимателей, имеющих лицензию на социальное обслуживание[133]133
  См.: п. 3 ст. 4 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. // Российская газета. 1995. 19 дек.


[Закрыть], организаций с различными формами собственности, если эти отношения урегулированы коллективным договором[134]134
  Ст. 42 Трудового кодекса РФ // Российская газета. 2001. 3 дек.


[Закрыть] и др.). В целом верной, но недостаточно точной является характеристика рассматриваемого метода как метода «социально-алиментарных притязаний и предоставлений», поскольку она не дает полной картины «юридического положения субъектов, их правового статуса»[135]135
  Алексеев С. С. Структура советского права. С. 179.


[Закрыть] и приводит к излишнему «наложению» термина «социальный», так как в результате получается, что правом социального обеспечения регулируются социально-обеспечительные отношения методом социально-алиментарных предоставлений. Алиментарность характеризует главное свойство социально-обеспечительных отношений, а с помощью метода правового регулирования она ставит субъектов этих отношений в различное положение, в котором граждане (семьи) становятся субъектами права, а органы (организации) – субъектами обязанности. Поэтому сам по себе метод правового регулирования социально-обеспечительных отношений, хотя он и обусловлен спецификой этих отношений, не может быть охарактеризован через такой признак, как алиментарность.

Итак, методом права социального обеспечения является совокупность приемов и способов воздействия, сводящихся к обязательному предоставлению нуждающимся лицам денежных средств и натуральной помощи за счет общественных и обобществленных средств. В силу этого метода субъекты социально-обеспечительных отношений ставятся в своеобразное положение, не свойственное субъектам иных правоотношений. Преимущественно правами наделяются граждане (семьи), а обязанностями – органы и организации. Такая юридическая связь, естественно, свидетельствует об отсутствии равенства сторон. Но одновременно эти отношения не являются отношениями власти-подчинения, поскольку даже при наличии обязанности органы не подчинены субъектам-получателям предоставлений, а последние, так как они преимущественно обладают правами, не подчинены этим органам или организациям. Эту юридическую связь, в чем, собственно, и проявляется один из перечисленных выше признаков метода правового регулирования, можно охарактеризовать как отношения взаимозависимости субъектов социально-обеспечительных отношений.

Эта взаимная зависимость объясняется тем, что гражданин в состоянии реализовать предусмотренные права только в случае обращения в установленном порядке и сроки в органы социального обеспечения, а последние существуют постольку, поскольку в обществе имеются нуждающиеся в содержании и помощи лица.

Спецификой социально-обеспечительных правоотношений, как результата действия юридических норм определенным способом, являются и закрепленные в законодательстве средства обеспечения реализации прав и обязанностей субъектов, нередко характеризующиеся как санкции. В связи с этим интересно отметить, что государство в лице его органов и других обязанных субъектов по существу снимает с себя ответственность за исполнение или ненадлежащее исполнение принятых на себя обязанностей, устанавливая негативные последствия для получателей обязательных предоставлений и работодателей за их виновное поведение, повлекшее выплату излишних сумм (см., например, ст. 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), на что уже было обращено внимание в юридической литературе[136]136
  См.: Кобзева С. И. Метод права социального обеспечения / Право социального обеспечения. Учебное пособие / Под ред. К. Н. Гусова. М., 1999. С. 14.


[Закрыть]. Но эти негативные последствия, во всяком случае для незаконного получателя, к примеру, пенсии или пособия, не следует рассматривать в качестве санкций, они носят восстановительный характер, как правильно отмечает С. И. Кобзева[137]137
  См.: Кобзева С. И. Метод права социального обеспечения / Право социального обеспечения. Учебное пособие / Под ред. К. Н. Гусова. М., 1999. С. 14.


[Закрыть], и по своей юридической природе являются мерами защиты, но не ответственности. Ответственность же работодателей, которая является в том числе и штрафной, выходит за рамки непосредственных социально-обеспечительных правоотношений и поэтому не характеризует специфики способов обеспечения реального исполнения прав и обязанностей их субъектами.

Метод обязательных предоставлений присущ и пенсионному праву, и никакими другими специфическими чертами он не отличается от совокупности приемов, способов и средств воздействия на поведение участников (субъектов) иных социально-обеспечительных отношений по выплате пособий, оказанию социальных услуг, включая медицинскую помощь и лечение, по предоставлению льгот и компенсаций. Он конструируется с учетом особенностей определенной области общественных отношений, но не отдельной их части, группы, слоя (прослойки), поэтому общность юридических норм пенсионного права остается в сфере права социального обеспечения. Однако такое положение – временное, искусственно сдерживаемое государством. Можно констатировать, что пенсионные отношения – качественно однородная область общественных отношений, а юридический инструментарий, приспособленный для их регламентации, созрел для обособления пенсионного права на уровне отраслевой общности юридических норм. Но государство, будучи безусловно заинтересованным в специальном урегулировании пенсионных отношений, ставя их по значимости выше других социально-обеспечительных отношений, не считает пока возможным и целесообразным их урегулирование на уровне самостоятельной правовой отрасли, в связи с чем соответствующие нормы группируются лишь на подотраслевом уровне, включая в себя определенные институты, в том числе и генеральные.

Система пенсионного права России

Право как обязательный атрибут государственности существует, функционирует и развивается постольку, поскольку представляет собой определенную систему, каждый элемент которой находится во взаимосвязи с другим и, в свою очередь, также является системой. Вне связи гипотезы, диспозиции, а в ряде случаев и санкции, не будет функционировать отдельно взятая норма, вне определенным образом сгруппированных юридических норм невозможно существование субинститутов, институтов и других более крупных структурно-правовых образований. В этом отношении к праву вполне применима высказанная Л. фон Берталанфи мысль о том, что «система повсюду. Мир есть система систем».[138]138
  Bertalanffy L. von. Ceneral system Theory Panvitations Development, Applications. P. 3).


[Закрыть] Система, в общеустоявшемся ее понимании, представляет собой «не что иное, как расположение различных частей какого-нибудь искусства или науки в известном порядке, в котором они взаимно поддерживают друг друга и в котором последние части объединяются первым»[139]139
  Э. де Кондильяк. Трактат о системах, в которых открываются их недостатки и достоинства. М., 1938. С. 3.


[Закрыть], «это комплекс элементов, находящихся во взаимодействии»[140]140
  Берталанфи Л. фон. Общая теория систем: Критический обзор // Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 237.


[Закрыть], соединенное, составленное из отдельных частей целое (от греческого – systema)[141]141
  Аристотель. Метафизика. М., 1934. С. 102–103.


[Закрыть].

Системой, по определению Г. Гегеля, является определенный круг именно потому, что он есть внутри себя целостность, прерывающий границу своего элемента и служащий основанием более обширной сферы. Целое, по его мнению, и есть потому круг, состоящий из кругов, каждый из которых есть необходимый момент, так, что система их своеобразных элементов составляет всю идею, которая вместе с тем проявляется в каждом из них[142]142
  Гегель Г. Собрание сочинений. М., 1969. Т. I. С. 33.


[Закрыть]. А по мнению Ф. Энгельса, «какого бы взгляда не придерживаться относительно строения материи, не подлежит сомнению то, что она расчленена на ряд больших, хорошо отграниченных групп с относительно различными размерами масс, так что члены каждой отдельной группы находятся со стороны своей массы в определенных, конечных отношениях друг к другу, а к членам ближайших к ним групп относятся как к бесконечно большим или бесконечно малым величинам…»[143]143
  Энгельс Ф. Диалектика природы. Собрание сочинений. Т. 20. С. 585.


[Закрыть] Одновременно в философской литературе отмечено, что целостное образование обладает качественными характеристиками, не содержащимися в образующих его компонентах[144]144
  Афанасьев В. Г. Общество, системность, познание и управление. М., 1981. С. 17.


[Закрыть]. Таким образом, систему можно представить как определенное интегративное образование, состоящее из частей или элементов, которые в своей совокупности приобретают свойства, не характерные для них до объединения в систему. Кроме того, система – это не хаотичный и беспорядочный набор составляющих ее элементов, а сбалансированный их комплекс, представляющий собой ее внутреннюю структуру.

Полагаем, что пенсионное право имеет все основания быть признанным общностью юридических норм, именуемой системой в том смысле, в котором она понимается философской и правовой мыслью. Для нее характерны определенная «упорядоченность содержания, устойчивость связей внутренней структуры, способных выявить и обеспечить действие свойств целостной системы, не присущих ее отдельным элементам»[145]145
  Мицкевич А. В. Система права и законодательства: развитие научных представлений и законодательств // Проблемы современного гражданского права / Под ред. В. Н. Литовкина и В. А. Рахмиловича. М., 2000. С. 28.


[Закрыть], она, по определению Д. А. Керимова, обладает «относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования»[146]146
  Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 288.


[Закрыть].

Однако в связи с тем, что пенсионное право в теории права социального обеспечения за незначительными исключениями[147]147
  Захаров М. Л. Советское пенсионное право. Учебное пособие. М., 1972; Тучкова Э. Г. Общие вопросы советского пенсионного права. Учебное пособие. М., 1986.


[Закрыть] не становилось объектом специальных исследований, его внутренняя структура также не подвергалась специальному анализу, хотя многие ее отдельно взятые элементы, в первую очередь составляющие особенную часть, постоянно находятся в центре внимания ученых и нормотворческих органов.

Любая система содержит в себе центральное звено, начало, ядро, вокруг которого группируются и к которому притягиваются иные ее элементы. Таким объединяющим началом пенсионного права является, как мы полагаем, группа юридических норм, составляющих его общую часть, хотя с практической точки зрения это ядро, как будет показано несколько ниже, по воле и усмотрению законодателя перенесено в особенную часть. Поэтому, рассматривая первоначально элементы, образующие, по нашему мнению, внутреннюю структуру общей части пенсионного права, мы тем самым будем анализировать и группы юридических норм, отнесенных действующим законодательством к его особенной части. В результате этого перенесения пенсионное право до настоящего времени не располагает хорошо отлаженным понятийным аппаратом, в нем легально не закреплены основополагающие идеи (правовые принципы), отсутствуют четкие классификационные критерии, в соответствии с которыми осуществляется дифференциация видов пенсионирования, оно не имеет норм, которые закрепляют в недвусмысленной форме его цели, задачи, функции и т. д. Как следствие, неопределенность позиции законодателя по названным и другим вопросам, на которые он обязан дать однозначные ответы при помощи юридических норм, образующих общую часть пенсионного права, приводит к постоянным новациям его особенной части, причем новациям, исходящим из потребностей текущего момента, а не его основного предназначения, к изменениям ради изменений, к реформированию, вносящему в его систему неустойчивые, временные элементы, которые приводят не к упорядочению, а к дисбалансу всей системы пенсионного права. В итоге все это создает предпосылки для проведения неискренней нормативно-правовой политики государства, возможность для его ухода от ответственности за обеспечение естественного алиментарного существования пенсионеров, подавляющая часть которых в силу их заслуг перед государством достойна не только более уважительного, но и даже более гуманного к себе отношения.

Из сказанного вовсе не должен следовать вывод, что пенсионное право, как система в нашем понимании, представляет собой нечто застывшее, «законсервированное» и что любая попытка реформирования может рассматриваться как покушение на его целостность и лишает эту систему такого обязательного признака, как устойчивость. В любой системе, если она существует и к тому же совершенствуется и если она претендует на то, чтобы рассматриваться как определенное целостное образование, должен соблюдаться известный, устоявшийся баланс сил, удерживающих ее структурные элементы в этом целостном образовании, и сил, под воздействием которых она развивается, то есть в каждой системе присутствует стабильная и переменная части, причем последняя должна подчиняться первой. Если не будет такого баланса и подчинения общему особенного, система обречена на исчезновение. Применительно к праву это означает, что пренебрежительное отношение к нормам, определяющим и закрепляющим исходные начала того или иного его структурного образования, приводит в конечном счете не к системным, а к суммативным юридическим образованиям, в чем, собственно, законодатель никогда не бывает заинтересован при условии, что он сознательно к этому не стремится. По этой причине и в пенсионном праве, которое законодательно уже давно обособлено,[148]148
  Интересно отметить, что на факт обособления пенсионного законодательства обращено внимание учеными, не являющимися специалистами в области права социального обеспечения. Так, А. В. Мицкевич в этой связи пишет, что «прочно уже обособилось пенсионное законодательство. К нему примыкает развивающаяся система компенсаций и льгот, предоставляемых нуждающимся гражданам» (Мицкевич А. В. Указ. соч. С. 44).


[Закрыть] следует уделить большее внимание нормам его общей части, иначе оно и впредь будет развиваться хаотично, а не упорядоченно, что отрицательным образом скажется на качестве этой правовой системы в целом.

Как и любую правовую систему, пенсионное право образуют юридические нормы, сгруппированные в определенные общности, как то: субинституты, институты, включая генеральные правовые институты. В свою очередь, эти общности делятся на две большие части: общую и особенную. В общую часть пенсионного права входят такие структурно-правовые образования, которые состоят из норм «сквозного» действия, то есть норм, определяющих характер всего юридического инструментария, призванного регулировать пенсионные отношения, и влияющих на формирование конкретных правовых средств воздействия на поведение субъектов этих отношений, закрепляемых нормами особенной части. Образно говоря, нормы общей части создают тот фон, по которому можно судить о системе в целом, в связи с чем в последние годы содержанию общей части стало уделяться значительно большее внимание, чем это имело место ранее, но, к сожалению, не в сфере пенсионного обеспечения. Подтверждением тому может служить принятый практически одновременно с новыми пенсионными законами Трудовой кодекс РФ, в котором аналогичной общности юридических норм уделено значительно большее внимание, чем в действовавшем три десятилетия КЗоТ РФ 1971 г. Вместе с тем именно пенсионное право испытывает особую потребность в добротной, качественной общей части не только потому, что ею определяется позиция, принципиальные подходы государства к решению судеб миллионов граждан. Эта потребность, кроме того, обусловлена тем, что право социального обеспечения никогда не имело на своем «вооружении» кодифицированного нормативного акта и вряд ли, по-нашему мнению, будет иметь его в ближайшей, да и более отдаленной перспективе[149]149
  В литературе уже неоднократно высказывалась мысль о необходимости принятия Социального кодекса (см., напр.: Азарова Е. Г. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Правовая реформа: концепция российского законодательства. М., 1995. С. 115–119) с различной модификацией его названия. Однако эта, достаточно привлекательная идея, на наш взгляд, неосуществима. (См.: Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 43–48).


[Закрыть], в связи с чем нормы общей части, регулирующие отдельные группы, слои социально-обеспечительных отношений, должны быть сконцентрированы в специальных законах, принятых для регулирования отдельных видов обеспечения.

Такая практика уже имеет место в праве социального обеспечения и ее следует распространить на пенсионные законы. К примеру, вполне удовлетворительной можно считать общую часть законодательства о социальном обслуживании населения[150]150
  ФЗ РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198; ФЗ РФ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.


[Закрыть], в той или иной степени приемлемыми являются нормы Закона о государственных пособиях гражданам, имеющим детей[151]151
  СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.


[Закрыть] и нормативных актов о медицинской помощи и лечении[152]152
  Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. // СЗ РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; Закон РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании в Российской Федерации» // Ведомости РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920.


[Закрыть].

Согласно анализу нормативно-правовых источников, особенно последних лет, общая часть пенсионного права должна содержать следующие положения:

– цели и задачи пенсионного законодательства (основные начала);

– законодательство о пенсионном обеспечении в РФ;

– основные принципы правового регулирования пенсионных отношений;

– гарантии прав граждан в сфере пенсионного обеспечения;

– основные понятийные категории пенсионного права;

– действие пенсионного законодательства во времени и пространстве;

– виды пенсионного обеспечения;

– основания и условия пенсионного обеспечения;

– размеры пенсий и порядок их установления;

– общие правила исчисления, назначения и выплаты пенсий, индексация и перерасчеты пенсий.

Не ставя перед собой цели анализа всей совокупности перечисленных выше положений общей части пенсионного права, заострим внимание на тех из них, которые на настоящий момент, на наш взгляд, имеют наибольшее значение и одновременно менее всего отражены в действующем законодательстве. В их числе на первом месте стоят цели и задачи пенсионного обеспечения, к которым законодатель с удивительным постоянством не высказывает своего отношения прямо, в открытой и доступной форме. Конечно, анализ норм пенсионного права позволяет определиться в этом вопросе. Но любой анализ как способ и процесс познания, его результаты – это субъективное восприятие действительности, которое может не соответствовать истинным намерениям нормотворческих органов, в связи с чем даже по этой причине во избежание неадекватной оценки своих намерений законодатель обязан легализовать собственную позицию, суть которой можно было бы в концентрированном виде изложить следующим образом: «целями и задачами пенсионного законодательства является предоставление пенсионерам денежного содержания за счет общественных и (или) обобществленных средств». Такая норма позволит решить двуединую задачу: с одной стороны, она будет выступать в качестве исходной гарантии уровня (содержание) и формы (денежная) обеспечения, с другой – создаст предпосылки для определенной стабильности норм, сгруппированных в особенной части пенсионного права, и прежде всего норм, закрепляющих правила определения размеров отдельных видов пенсионирования. В целях конкретизации понятия «содержание» можно в качестве эталона воспользоваться ч. 1 ст. 133 Трудового кодекса РФ, согласно которой минимальный размер оплаты труда не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека. А если к тому же учесть, что государство «подключается» к оказанию финансовой помощи семьям, имеющим детей, при условии, что среднедушевой доход на каждого члена семьи не превышает двойного прожиточного уровня на территории конкретного субъекта Федерации, то «ставка» на такую категорию, как прожиточный минимум, была бы вполне логичным и социально справедливым отражением тех целей и задач, которым должно служить пенсионное право в современный период и из которых оно исходило на стадии своего зарождения.

Не менее важной, с точки зрения определения исходных позиций пенсионного законодательства, группой юридических норм, входящих в его общую часть, являются нормы, закрепляющие принципы пенсионного обеспечения. Как уже отмечалось, эти принципы, на наш взгляд, являются теми же принципами, на которых базируется в целом право социального обеспечения и которые в той или иной степени трансформируются в его отдельных институтах. Кроме того, следует отметить, что законодатель точно так же, как и в отношении целей и задач пенсионного обеспечения, воздерживается от прямого легального закрепления тех принципиальных основ, на которых он строит свои позиции, и это, по меньшей мере, не может не вызывать удивления[153]153
  Исключением из этого правила является, пожалуй, единственный нормативный акт – это Постановление Правительства РФ от 2 августа 1996 г., которым была утверждена концепция реформы пенсионного обеспечения.


[Закрыть]. Переходный этап, на котором находится наше государство, его стремление, с одной стороны, в какой-то степени сохранить достижения советского строя в сфере пенсионирования граждан и, с другой – существенным образом реформировать сложившуюся на протяжении многих десятилетий пенсионную систему, конечно, затрудняет однозначное решение этого вопроса. Но, тем не менее, оно осуществляется, свидетельством чему является весьма активная нормотворческая деятельность в этой области правового регулирования, и, следовательно, законодатель располагает и руководствуется в этой деятельности определенными идеями, которые, в конечном счете, и должны быть закреплены в нормах-принципах. Отсутствие соответствующих юридических норм, которыми бы текстуально они закреплялись, безусловно, является пробелом пенсионного права, который, к сожалению, стремятся восполнить лишь ученые, что с неизбежностью приводит к различной трактовке истинных намерений нормотворца и к несогласованности позиций исследователей.

В основу советской юридической доктрины, воспроизводящей в той или иной степени содержание законодательства о социальном обеспечении, были положены идеи рабочей страховой программы, разработанной в 1912 г. партией большевиков под непосредственным руководством В. И. Ленина[154]154
  См.: КПСС в резолюциях и решениях. М., 1970. Т. I. С. 151.


[Закрыть], которые с незначительной интерпретацией во взглядах ученых сводились к следующим отраслевым правовым принципам: а) всеобщность обеспечения; б) многообразие форм и видов социального обеспечения; в) обеспечение за счет общества и государства (его бесплатность с точки зрения интересов субъекта-получателя); г) обеспечение в размерах, соответствующих уровню удовлетворения потребностей граждан; д) участие трудящихся в управлении делами органов социального обеспечения;[155]155
  Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1974. С. 52.


[Закрыть] е) дифференциация обеспечения[156]156
  Социальное страхование в СССР // Учебное пособие под ред. К. С. Батыгина. М., 1973. С. 32.


[Закрыть]; и др. Одна часть этих принципов была сугубо декларативной, но признавалась учеными в силу существовавших тогда идеологических установок, другая была действительно воплощена в правовую материю и воспринята действующим законодательством с определенной корректировкой. Так, к примеру, на социалистическом этапе не действовал принцип всеобщности обеспечения, так как права на пенсию были лишены граждане, не только уклоняющиеся от занятия определенными видами общественно полезной деятельности, но даже и те, которые были лишены этой возможности, в частности из-за отсутствия в месте проживания рабочих мест. Декларативным был принцип бесплатного обеспечения, ибо общественные и государственные средства, даже с учетом того, что непосредственно из заработной платы работников не производились страховые отчисления, являлись аккумулированным результатом индивидуальных отчислений работодателей определенной части заработной платы, начисленной работнику по итогам его труда. На протяжении всего этапа социалистических преобразований в нашей стране уровень социального (пенсионного) обеспечения не поднимался до степени, необходимой для удовлетворения потребностей советских пенсионеров, хотя он, в целом, был заметно выше ныне существующего.

Таким образом, декларативность некоторых принципов советского права социального обеспечения, преемницей которого является современная пенсионная система, и отсутствие ясно и недвусмысленно выраженной позиции современного законодателя делают ситуацию в какой-то степени «тупиковой», недоступной для понимания главного субъекта пенсионных правоотношений – пенсионера. В связи с этим, исходя из смысла основных начал пенсионного законодательства, мы полагаем, что оно прежде всего должно (но не обязательно основывается) исходить из ведущих идей гуманитарного права: быть гуманным и социально справедливым. Более того, гуманность и социальная справедливость как общеправовые принципы должны доминировать, а следовательно, быть перенесены в пенсионное право без каких-либо корректировок. Иначе с помощью норм и их общностей, сосредоточенных в особенной части, нормотворец, по сложившейся практике правового регулирования отношений по пенсионированию, сумеет выработать правовой механизм, не соответствующий этим идеям. Стало быть, мы прежде всего предлагаем за основу пенсионной системы взять эти общеправовые принципы и закрепить их в пенсионном законодательстве в качестве доминирующих идейных начал, только согласно которым может конструироваться весь соответствующий юридический инструментарий с учетом состояния политики и экономики текущего периода. В противном случае пенсионное право лишается своих исходных нравственных начал.

Далее, полагаем, что пенсионное законодательство настоящего времени действительно основывается на принципе всеобщности социального обеспечения и освободилось от свойственного предшествующим этапам избирательного подхода государства к пенсионному обеспечению лишь выбранных им с субъективных позиций определенных категорий нуждающихся граждан. Это – достижение российской пенсионной системы настоящего этапа развития пенсионного права, в связи с чем оно с полным основанием может рассматриваться в качестве одного из его ведущих принципов, что и должно найти свое соответствующее нормативное закрепление.

С полным основанием также роль правового принципа пенсионного обеспечения играет действующий, то есть закрепленный нормативно, принцип дифференциации оснований, условий и уровня денежного содержания нуждающихся граждан, признанных пенсионерами. Именно, на наш взгляд, дифференциации, а не единства, о котором идет речь в ряде теоретических исследований[157]157
  См., напр.: Советское право социального обеспечения. М., 1982. С. 60.


[Закрыть], поскольку пенсионное право в своих подходах к обеспечению пенсионеров всегда было прежде всего дифференцированным, а не единым. Конечно, в регулировании пенсионных отношений законодатель исходит из определенных общих идей, но они, по нашему мнению, не достигают уровня основополагающих, пронизывающих всю систему положений и поэтому являются лишь отраслевым преломлением конституционного принципа гарантированности равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ) и не вносят в юридический инструментарий пенсионного права элементов, свидетельствующих о специфике единства в данном структурном элементе права социального обеспечения. Более того, есть основания полагать, что приоритет единства над дифференциацией, формально не возведенный в ранг принципа, но к которому законодатель стремится, к сожалению, лишь на стадии ограничения максимальных размеров пенсий в ущерб дифференциации, приводит на практике к такому негативному явлению, как уравниловка. В результате формальное равенство превращается в фактическое неравенство, ибо в размерах установленных пенсий не находит отражения реальный вклад пенсионера, зафиксированный в его трудовом, страховом стаже, в том заработке, из которого производятся отчисления в Пенсионный фонд РФ. Поэтому мы полагаем, что единство реально существует, но оно должно быть поглощено принципом всеобщности пенсионного обеспечения, при помощи которого создаются равные «стартовые» возможности для всех субъектов, которые в дальнейшем реализуются дифференцированно, с учетом конкретных жизненных обстоятельств[158]158
  Следует отметить, что в других институтах права социального обеспечения соотношение единства и дифференциации, как общего правового принципа, может проявляться несколько иначе и единые начала могут превалировать над дифференцированным подходом. Такое положение, к примеру, имеет место при применении норм института пособий, социального обслуживания граждан.


[Закрыть].