Текст книги "Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции»"

Статья 4. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции

1. Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

1) установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;

2) выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;

3) предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;

4) обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;

5) координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

2. Иностранные граждане, лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства (иностранные организации), обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации, подлежат ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

1. Международное сотрудничество в современный период является одним из основополагающих направлений в международно-правовом регулировании противодействия коррупции. Принцип международного сотрудничества РФ в области противодействия коррупции представлен в российском законодательстве и развивается в рамках международных организаций, многосторонних конвенций, соглашений со странами СНГ.

Обширные основы международного сотрудничества РФ в противодействии коррупции определены участием России в ряде международно-правовых документов, в частности в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Положения указанных конвенций выступают составными частями российской правовой системы в силу конституционной нормы – ч. 4 ст. 15 Конституции. Данное условие определяет необходимость внутригосударственного юридического механизма исполнения конвенционных норм. Вопрос их применения не может быть решен без рассмотрения проблем, связанных с имплементацией, под которой в юридической науке понимается инкорпорация норм международного права в национальное законодательство с целью их применения во внутригосударственных отношениях. Соответственно, данное направление тесно связано с вопросами правотворчества, широкого использования механизмов юридической техники для «вживления» требуемых конвенционных стандартов в национальное законодательство.

В практическом плане имплементация предполагает наличие организационных инструментов, используемых, во-первых, для взаимодействия национальной и международной систем противодействия коррупции, во-вторых, для оценки состояния исполнения принятых государством обязательств, вытекающих из конвенций. Так, например, оценочные инструменты в соответствии с Конвенцией СЕ об уголовной ответственности за коррупцию отнесены к сфере компетенции ГРЕКО. В результате присоединения Российской Федерации к указанной Конвенции и ее ратификации в 2006 г. Россия с 1 февраля 2007 г. официально стала членом ГРЕКО (в настоящее время в ГРЕКО входят более 40 европейских стран и США).

ГРЕКО располагает устоявшимся механизмом проведения оценки исполнения требований конвенционных норм в государствах-участниках. Основными этапами оценочного механизма выступают: подготовка оцениваемой страной доклада в соответствии с утвержденными ГРЕКО и едиными для всех государств вопросниками; направление в страну оценочной группы экспертов ГРЕКО для проведения встреч с представителями органов государственной власти, неправительственных организаций, СМИ (с целью уточнения и проверки сведений, изложенных в докладе); подготовка заключения ГРЕКО по докладу с анализом проделанной страной работы и перечнем рекомендаций по устранению выявленных пробелов в законодательстве и недостатков в правоприменительной практике; обсуждение заключения на пленарном заседании ГРЕКО и его утверждение.

Комментируемая статья устанавливает, что Российская Федерация в соответствии с международными договорами сотрудничает в области противодействия коррупции с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в целях:

– установления лиц, подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям;

– выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения;

– предоставления в надлежащих случаях предметов или образцов веществ для проведения исследований или судебных экспертиз;

– обмена информацией по вопросам противодействия коррупции;

– координации деятельности по профилактике коррупции и борьбе с коррупцией.

Примером концепции сотрудничества в противодействии коррупции по ряду отмеченных вопросов среди правоохранительных органов, оформленной межгосударственным договором в рамках СНГ. является Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств – участников СНГ в борьбе с коррупцией,[37]37
  Документ опубликован не был. Сторонами Соглашения являются генеральные прокуратуры (прокуратуры) Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Украины.


[Закрыть] которое было заключено 25 апреля 2007 г. в г. Астане (Республика Казахстан).

Участие автора в подготовке указанного Соглашения (в составе рабочей группы непосредственных разработчиков, представляющих компетентный орган государства – участника СНГ) позволяет прокомментировать ряд вопросов, оптимальное решение которых было найдено в то время, когда на национальном уровне многих государств – участников разрабатываемого документа еще не были законодательно определены подходы к противодействию коррупции.

Подписывая данное Соглашение, стороны руководствовались национальным законодательством, международными обязательствами своих государств, а также желанием развивать и совершенствовать взаимодействие, повышать эффективность сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Учитывая фактор, связанный со спецификой внутригосударственного определения принципов борьбы с коррупцией, значительное внимание в рамках вышеназванного Соглашения уделено унификации предметных вопросов сотрудничества. В частности, это связано с вопросами определения общих понятий и выработки единообразных критериев по аспектам планируемого сотрудничества. Так, Стороны применили следующие понятия:

коррупционное правонарушение – не влекущее уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми актами;

коррупционное преступление – совершение лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, умышленного уголовно наказуемого деяния с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, если такое деяние содержит признаки коррупции.

Помимо этого, Стороны согласились определить совокупность следующих критериев отнесения преступлений к категории коррупционных:

– совершение деяния, отнесенного национальным законодательством государств Сторон к преступлениям;

– совершение преступления лицом, которое в соответствии с национальным законодательством государства Стороны определено как должностное, или иным лицом в форме подкупа;

– наличие у должностного лица корыстных побуждений или иной личной заинтересованности;

– преступное использование своих должностных обязанностей и связанных с ними возможностей.

Для форм сотрудничества, перечисленных в п. 1–5 ч. 1 комментируемой статьи, следует иметь в виду устанавливаемый порядок сношений по вопросам оказания содействия. Данный порядок может быть применен также между правоохранительными органами государств, участвующих в договорах о сотрудничестве в области противодействия коррупции.

Исходя из принятого в рамках сотрудничества между правоохранительными органами порядка оказания содействия по вопросам противодействия преступности, сотрудничество осуществляется на основании запросов заинтересованной стороны об оказании содействия или по инициативе стороны, предполагающей, что содействие представляет интерес для другой стороны. Запрос об оказании содействия составляется в письменной форме и содержит: наименование органа, запрашивающего содействие, и запрашиваемого органа; изложение существа дела (материала); цель и обоснование запроса; описание содержания запрашиваемого содействия; любую другую информацию, которая может быть полезна для надлежащего исполнения запроса.

При исполнении запроса применяется законодательство государства запрашиваемой стороны. По просьбе запрашивающей стороны может быть применено законодательство ее государства, если это не противоречит национальному законодательству и (или) международным обязательствам государства запрашиваемой стороны. Запрашиваемая сторона принимает все необходимые меры для обеспечения своевременного и полного исполнения запроса. Запрашиваемая сторона незамедлительно уведомляется об обстоятельствах, препятствующих исполнению запроса или существенно задерживающих его исполнение, и, кроме того, вправе обратиться с просьбой о предоставлении дополнительной информации, необходимой для надлежащего исполнения запроса. Исходя из выработанного практикой взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне, запрашиваемая сторона в возможно короткие сроки информирует запрашивающую сторону о результатах исполнения запроса. В тех случаях, когда компетентный орган запрашивающей стороны устанавливает, что необходимость в исполнении запроса отпала, он незамедлительно уведомляет об этом компетентный орган запрашиваемой стороны.

Распространенной практикой при определении условий взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне является предусмотрение оговорки относительно ограничений, связанных с использованием результатов запроса. Во-первых, таковые не могут быть использованы без согласия представившей их стороны в иных целях, чем те, в которых они запрашивались и были предоставлены. Во-вторых, это вопросы неразглашения, выраженные в определении обязательств сторон по принятию необходимых мер по обеспечению конфиденциальности информации, полученной от другой стороны, если предоставившая эту информацию сторона считает нежелательным ее разглашение.

В рамках координации деятельности по профилактике и борьбе с коррупцией следует рассматривать вопросы, связанные с осуществлением международного сотрудничества по реализации требований конвенций, в которых участвует Российская Федерация.

В целях реализации требований Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся определения на национальном уровне органов, ответственных за реализацию указанных международных договоров, указами Президента РФ «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» и «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» определены органы, ответственные за международное сотрудничество. По гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, возникающим при исполнении двух названных конвенций, ответственным является Минюст России. По вопросам взаимной правовой помощи, возникающим при исполнении Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, по иным вопросам взаимной правовой помощи при исполнении Конвенции ООН против коррупции, ответственным органом является Генеральная прокуратура РФ. Под иными вопросами взаимной правовой помощи подразумевается также экстрадиция.

Наряду с этим Генеральная прокуратура РФ с учетом норм ст. 2 Закона о прокуратуре в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с органами прокуратуры, иными компетентными органами зарубежных стран, а также со специализированными международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

Важным для обеспечения определяемых комментируемой статьей целей международного сотрудничества является взаимодействие правоохранительных и иных органов РФ по линии Интерпола.

Возможности Интерпола могут быть использованы взаимодействующими органами в процессе: розыска и идентификации (местонахождения) лиц; выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений по находящимся в их производстве материалам и уголовным делам, оперативным проверочным материалам и делам оперативного учета; выявления имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений.

Совместным приказом МВД России № 786, Минюста России № 310, ФСБ России № 470, ФСО России № 454, ФСКН России № 333, ФТС России № 971 от 06.10.2006[38]38
  См.: БНА. 2006. № 47.


[Закрыть] утверждена Инструкция по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола. Информационное обеспечение сотрудничества взаимодействующих органов с правоохранительными органами иностранных государств – членов Интерпола осуществляют Национальное центральное бюро Интерпола при МВД России, а также территориальные подразделения (филиалы) Национального центрального бюро Интерпола в МВД России, ГУВД, УВД по субъектам РФ, УВДТ.

2. В комментируемой статье находит отражение норма, соответствующая конвенционным требованиям о криминализации коррупционных деяний, совершенных невнутринациональными субъектами.

Данные требования отражены в положениях Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в части, касающейся криминализации подкупа иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5 и 6). В соответствии с указанными статьями государства – участники Конвенции принимают такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом коррупционные деяния лиц указанной категории. В Конвенции ООН против коррупции требования о криминализации коррупционных деяний невнутринациональных субъектов определены в ст. 16 «Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций».

Следует отметить, что специальных законодательных мер для целей имплементации указанных конвенционных норм в российское уголовное законодательство не требуется.

В комментируемой статье отмечаются вопросы установления ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства, не проживающих постоянно в Российской Федерации, иностранных юридических лиц, обладающих гражданской правоспособностью, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, международных организаций, а также их филиалов и представительств (иностранных организаций) в том случае, если они обвиняются (подозреваются) в совершении коррупционных правонарушений за пределами Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 11 и ч. 3 ст. 12 УК имеются возможности применения внутригосударственных норм уголовного права при определении ответственности иностранного гражданина. Это те случаи, когда коррупционные преступления были совершены на территории Российской Федерации или вне ее пределов, но были направлены против интересов Российской Федерации.

В комментируемой части статьи нашли отражение аспекты, связанные с определением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, которые отражают требования ст. 26 Конвенции ООН против коррупции и ст. 18 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

Уголовная ответственность юридических лиц (как национальных, так и иностранных, а также международных) в соответствии с действующим российским законодательством невозможна. Правовые основания для реализации ответственности иностранных юридических лиц за коррупционные правонарушения в отечественной правовой системе также не определены. Вместе с тем искомые основания могут базироваться в доктринальном виде на том положении, что право, подлежащее применению к гражданско-правовым отношениям с участием иностранных юридических лиц, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей, определяется на основании международных договоров РФ.

Наконец, следует отметить, что, несмотря на важность международно-правовых средств противодействия коррупции, они выступают лишь необходимым подспорьем в работе национальной правоохранительной и судебной системы.

Статья 5. Организационные основы противодействия коррупции

1. Президент Российской Федерации:

1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

2. Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

3. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

5. В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц (далее – органы по координации деятельности в области противодействия коррупции). Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

6. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

7. Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».