Текст книги "Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции»"

2. Официальные издания

БВС РФ – Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.

БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

ВСНД и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

РГ – «Российская газета».

СЗ РИ – Свод законов Российской Империи.

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

3. Органы власти

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации.

ГУСП – Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации.

ГФС России – Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации.

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации.

МИД России – Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Минздравсоцразвития России – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Минкомсвязь России – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Минкультуры России – Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Минобороны России – Министерство обороны Российской Федерации.

Минобрнауки России – Министерство образования и науки Российской Федерации.

Минпромторг России – Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

Минрегион России – Министерство регионального развития Российской Федерации.

Минсельхоз России – Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации.

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации.

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации.

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации.

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Росархив – Федеральное архивное агентство.

Росаэронавигация – Федеральная аэронавигационная служба.

Росводресурсы – Федеральное агентство водных ресурсов.

Росграница – Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации.

Росздравнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.

Росимущество – Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Роскосмос – Федеральное космическое агентство.

Рособоронзаказ – Федеральная служба по оборонному заказу.

Росохранкультура – Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия.

Роструд – Федеральная служба по труду и занятости.

Росфинмониторинг – Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Росфиннадзор – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

СВР России – Служба внешней разведки Российской Федерации.

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Спецстрой России – Федеральное агентство специального строительства.

ФАС России – Федеральная антимонопольная служба.

ФМБА России – Федеральное медико-биологическое агентство.

ФМС России – Федеральная миграционная служба.

ФНС России – Федеральная налоговая служба.

ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации.

ФСВТС России – Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству.

ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний.

ФСКН России – Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.

ФСО России – Федеральная служба охраны Российской Федерации.

ФССП России – Федеральная служба судебных приставов.

ФСТЭК России – Федеральная служба по техническому и экспортному контролю.

ФТС России – Федеральная таможенная служба.

4. Прочие сокращения

Банк России – Центральный банк Российской Федерации.

ВЦИК – Всероссийский центральный исполнительный комитет.

ГАРФ – Государственный архив Российской Федерации.

ГРЕКО – Группа государств против коррупции.

изм. – изменение(я).

КСГП СНГ – Координационный совет Генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств.

ООН – Организация Объединенных Наций.

ОРД – оперативно-розыскная деятельность.

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.

РФ – Российская Федерация.

СМИ – средство(а) массовой информации.

СНГ – Содружество Независимых Государств.

СНК – Совет Народных Комиссаров.

п. – пункт(ы).

поди. – подпункт(ы).

разд. – раздел(ы).

ред. – редакция.

РПА Минюста России – Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.

руб. – рубль(и).

ст. – статья(и).

тыс. – тысяча(и).

ЦИК – Центральная избирательная комиссия.

ч. – часть (и).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. Одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.

Преамбула

Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Закон о противодействии коррупции открывает вводная часть, предшествующая тексту всех статей, которая не содержит правовых норм, но имеет существенное значение для понимания смысла настоящего Закона как акта, устанавливающего важнейшие принципы и основы противодействия коррупции во всем разнообразии конкретных мер, отраженных в последующих статьях.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

2) противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

1. В комментируемой статье (п. 1 и 2) дается определение двух основных понятий – «коррупция» и «противодействие коррупции», которые при этом не выражены в терминологических свойствах. Отмечается особый подход к определению рассматриваемых понятий, основанный на собирательном содержании. Этот недостаток в конструировании понятия коррупции в некоторой степени компенсирован средствами юридической техники – через отражение ряда деяний, выраженных в диспозициях ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК (см. динамику зарегистрированных преступлений в табл. 1 Приложения).

В настоящем Законе не определено понятие коррупционного правонарушения, и это объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель постиг только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, рассматривающих ее объективную сторону.

Такой подход приемлем в отечественных условиях уже потому, что находит свои обоснования в прошлой юридической мысли. Российские законоположения при определении коррупции традиционно развивались практически и базировались на анализе криминальной ситуации и борьбы с ее проявлениями. Примером служит сравнительная оценка российского и зарубежного законодательства в этой части, данная в конце XIX в. отечественным ученым К. Анциферовым: «Явления взяточничества брались из жизни так. как они есть. Вследствие этого наше законодательство уступало западным в технике, в системе».[7]7
  Анциферов К Взяточничество в истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 2. Февр. С. 18.


[Закрыть]

В качестве дополнения к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям) законодатель устанавливает еще один элемент коррупции, выражающийся в ином незаконном использовании физическим лицом «своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

В указанном дополнении отражается достаточно широкое определение составляющих элементов понятия коррупции и основанных на ней связей.

Законодатель определил понятие субъекта коррупционных правонарушений, совершаемых с использованием специального положения. Под таковым понимается не должностное лицо (по аналогии с определением, данным в прим. 1 к ст. 285 УК), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний. Такой подход связан с требованиями международных антикоррупционных договоров, в которых участвует Россия (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173), заключенная Советом Европы 27 января 1999 г.,[8]8
  См.: Совет Европы и Россия. 2002. № 2. С. 46–55.


[Закрыть] и Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г.[9]9
  См.: СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.


[Закрыть]). В них ключевое значение для эффективного противодействия коррупции на национальном уровне отводится максимально широкому определению субъектов коррупционных правонарушений. В частности, к ним относятся не только государственные служащие, но и лица, выполняющие публичные функции в целом, независимо от того, в какой сфере – частной, государственной или общественной (политической) – они заняты, и безотносительно к какой-либо определенной занимаемой должности (руководитель, исполнитель).

Следует отметить, что Россия в имплементации конвенционных положений, касающихся определения субъекта коррупции из числа лиц, наделенных служебным статусом, более полно, в сравнении с иными государствами – членами ГРЕКО, отразила требуемые положения. Так, например, в соответствии с Законом Болгарии «О публичных должностных лицах» публичное должностное лицо – это лицо, которое в силу административного назначения занимает оплачиваемую должность в органе государственного управления и оказывает ему содействие в выполнении возложенных на этот орган функций.

Реализованный в настоящем Законе подход к определению субъектов коррупции, по существу, закладывает идеологические и правовые основы для изменения сложившихся стереотипов о том, что коррупция характерна исключительно для сферы государственной службы.

Такое понимание коррупции было характерно для отдельных периодов развития Российского государства. В соответствии с постановлением Совета министров от 10 мая 1916 г. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было дополнено ст. 505–1, которая устанавливала наказания за совершение коррупционных преступлений лицами, входящими в состав частных и общественных организаций.[10]10
  См.: Утвержденный Государем особый журнал Совета Министров 10 мая 1916 г.//ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1915. Он. 73. Д. 65. Л. 18.


[Закрыть]

В подп. «б» комментируемой статьи выделены коррупционные деяния, которые совершаются от имени или в интересах юридического лица. Особенности, связанные с установлением ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, рассматриваются в заключительной статье Закона о противодействии коррупции (см. комментарий к ст. 14).

2. Комментируемая статья определяет понятие «противодействие коррупции». В предложенной законодателем формулировке оно имеет двухзвенное содержание, выраженное в перечислении субъектов противодействия и установлении специальных направлений их деятельности.

В первом звене определения классифицируются субъекты противодействия коррупции, а именно: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица.

Второе звено определения раскрывает структуру направлений противодействия и составляющие их меры, которые реализуются вышеуказанными субъектами в пределах полномочий. Выделяется три таких направления:

– по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

– выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

– минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Применительно к сфере правового регулирования Закона функциональное назначение перечисленных в комментируемой статье субъектов противодействия коррупции выглядит следующим образом.

Федеральные органы государственной власти образуют систему федеральных органов различных ветвей власти с учетом разграничения их полномочий по осуществлению законодательных, исполнительных и судебных функций. Установление такой системы отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции).

Статья не выделяет компетенцию и полномочия какого-либо федерального органа государственной власти в области противодействия коррупции – они подразумеваются в других федеральных законах, указах Президента РФ, иных нормативных правовых актах.

Следуя представленной законодателем классификации направлений противодействия коррупции, функцию предупреждения, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактики), необходимо рассматривать в рамках полномочий большинства федеральных органов государственной власти. Обязывающие правовые основания для осуществления таких полномочий содержатся в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом № 269.

Возложенные на комиссии задачи (выполняемые федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ) по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют коррупции. В данном случае интерес представляет определенный в Указе № 269 механизм корреспондирования его положений к нормам Закона о государственной гражданской службе, в которых содержатся антикоррупционные ограничительные меры, распространяемые на государственных служащих.

Предупреждение (профилактика) коррупции в том понимании, которое дано в комментируемой статье, следует также связывать с организацией проведения экспертизы нормативных правовых актов (иных актов) и их проектов с целью выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции (антикоррупционная экспертиза).

В настоящее время полномочия федеральных органов государственной власти по проведению антикоррупционной экспертизы определены в актах Правительства РФ, которыми утверждены Методика и Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (их содержание рассматривается в комментарии к ст. 6). Постановлением № 195 рекомендовано высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (п. 3 постановления).

После утверждения Президентом РФ Национального плана по противодействию коррупции 31 июля 2008 г. в целях соответствия положениям, вытекающим из него, многие федеральные органы государственной власти предусмотрели в ведомственных планах противодействия коррупции реализацию собственных полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов и их проектов. Такие целевые инициативы и более широкие, профилактические, отмечены в целом ряде изданных разными федеральными органами государственной власти правовых документов.[11]11
  Такие инициативы нашли отражение в следующих ведомственных правовых документах: приказ Росводресурсов от 05.09.2008 № 196 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Федеральном агентстве водных ресурсов»; приказ Росграницы от 10.09.2008 № 84 «О плане противодействия коррупции в Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации»; приказ ФМБА России от 18.09.2008 № 319 «О реализации Национального плана противодействия коррупции в ФМБА России»; приказ Росаэронавигации от 25.09.2008 № 160/а «Об утверждении плана противодействия коррупции в Росаэронавигации и состава комиссии по противодействию коррупции в Росаэронавигации»; приказ Роскосмоса от 26.09.2008 № 132 «Об утверждении программы противодействия коррупции в сфере деятельности Федерального космического агентства»; приказ Роструда от 26.09.2008 № 192 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в Федеральной службе по труду и занятости»; приказ Минрегиона России от 27.09.2008 № 175 «О программе противодействия коррупции в Министерстве регионального развития Российской Федерации на 2008–2011 годы»; приказ министра обороны РФ от 27.09.2008 № 503 «О мероприятиях противодействия коррупции в Министерстве обороны Российской Федерации»; приказ Росздравнадзора от 29.09.2008 № 7740-ПР/08 «Об утверждении плана Росздравнадзора по противодействию коррупции на 2009 год»; приказ Росимущества от 29.09.2008 № 298 «О плане мероприятий Федерального агентства по управлению государственным имуществом по противодействию коррупции»; приказ Росохранкультуры от 29.09.2008 № 52 «Об утверждении плана противодействия коррупции в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия»; приказ Минсельхоза России от 30.09.2008 № 449 «Об утверждении программы противодействия коррупции в деятельности Минсельхоза России на 2008–2011 годы»; приказ Минпромторга России от 30.09.2008 № 174 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации»; приказ Минтранса России от 30.09.2008 № 163 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта на 2008–2011 годы»; приказ Федерального казначейства от 30.09.2008 № 257 «Об утверждении программы противодействия коррупции в Федеральном казначействе на 2008–2011 годы и плана ее реализации».


[Закрыть]

Запоздалое принятие Методики и Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, обусловило самостоятельные инициативы отдельных ведомств, связанные с вопросами проработки и внедрения собственных положений об антикоррупционной экспертизе, а также специального обучения этой работе служащих правовых подразделений. Так, например, в соответствии с предписанием Минюста России от 28.04.2008 № 01/4253-АБ отменен приказ Минкультуры России от 25.01.2008 № 14 «Об утверждении Методики экспертизы нормативных правовых актов Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и их проектов на коррупциогенность».

Такая ситуация порождала риски, связанные с нерепрезентативностью антикоррупционной экспертизы, которая до последнего времени имела характер пилотных исследований. С 2003 г. появлялись пробные проекты, связанные с проработкой вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы.

Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» (в ред. от 25.08.2008)[12]12
  См.: СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.


[Закрыть] фактически на двухлетний период (2003–2004 гг.) к числу одной из основных задач Правительственной комиссии было отнесено предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по ряду специально выделенных вопросов, относящихся к установленной компетенции правительственной комиссии.

Определенную работу по анализу федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, в соответствии с полномочиями, утвержденными постановлением Государственной Думы от 20.04.2004 № 412-IV ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции» (в ред. от 22.12.2006),[13]13
  См.: СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1709.


[Закрыть] проводила в течение 2005–2007 гг. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции (подп. «а» п. 7 разд. IV) и решениями Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Минюсту России поручено совместно с Генеральной прокуратурой РФ с учетом ведомственной компетенции разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства РФ и организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Учитывая данные требования, предупреждение (профилактика) коррупции применительно к совместной работе Минюста России и Генеральной прокуратуры РФ может выражаться в следующих направлениях.

Исходя из имеющихся полномочий органов прокуратуры и органов юстиции, возможности мониторинга правоприменения могут быть связаны с выявлением коррупционных рисков или коррупционных условий применения норм законодательства. Уместно заметить, что такие возможности могут быть реализованы в рамках полномочий многих других федеральных органов государственной власти, которые обладают контрольными и надзорными функциями за исполнением требований законодательства в сфере своей компетенции.

В этой части деятельность федеральных органов государственной власти направлена на выявление условий реализации правовых норм, которые способствуют коррупции. Подтверждение коррупционного содержания норм основывается на указании тех их положений, которые определяют благоприятные условия для коррупционных проявлений, имеют практическое воплощение (отраженное, «подкрепленное» материалами проверок). Выявление таких условий и положений осуществляется в целях предупреждения коррупции. Конечной целью является нейтрализация коррупционного содержания норм. Так, например, органами прокуратуры эта цель может быть достигнута посредством внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Соответствующие задачи органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы находят отражение в проекте федерального закона № 204033–5 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который 20 мая 2009 г. внесен Президентом Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Выявление коррупциогенных рисков в законодательстве – это в значительной части еще и аналитическая работа органов прокуратуры, предшествующая этапу подготовки заключений на проекты правовых актов и основанная на систематическом анализе правоприменительной практики.

Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в целях устранения коррупциогенных рисков в законодательстве предопределено тем, что задачи и содержание деятельности ее органов обусловливают широкую осведомленность о состоянии правового регулирования практически всех сфер жизнедеятельности.

Это относится и к иным правоприменительным органам.

Такая стратегия деятельности по определению коррупциогенности законодательства должна предполагать специальное, в некоторой степени даже новое, организационное наполнение работы тех подразделений федеральных органов государственной власти, которые будут заняты мониторингом правоприменения. Результативность такого мониторинга связана с необходимостью:

– координации деятельности подразделений органа (центральный аппарат и территориальные органы – внутриведомственное взаимодействие);

– систематического сбора, анализа и обобщения информации о выявляемых коррупционных практиках (технологиях), с обоснованием необходимости устранения недостатков норм законодательства, обусловливающих их коррупциогенность;

– реализации информации о выявленных коррупционных практиках (технологиях) путем внесения предложений компетентным органам о необходимости исключения недостатков норм законодательства, которые обусловливают коррупционные проявления.

Общими для федеральных органов государственной власти являются задачи по разработке и внедрению организационных и иных механизмов профилактики коррупции. Таковыми, например, являются:

– организация системы внутреннего контроля, основанного на механизме служебных проверок;

– анализ должностных обязанностей служащих, исполнение которых в наибольшей степени подвержено риску коррупционных проявлений;

– установление обратной связи с получателями государственных услуг, в том числе посредством внедрения и развития информационно-коммуникационных технологий в деятельность ведомства;

– анализ публикаций в СМИ, жалоб и обращений граждан, юридических лиц на действия (бездействие) служащих, а также разработка и утверждение административного регламента рассмотрения поступающих обращений и жалоб.

Деятельность органов власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции многопланова. Она вытекает не только из требований федерального законодательства, но и из программ и планов, принятых во исполнение Национального плана противодействия коррупции. Во многих субъектах Российской Федерации действуют собственные законы о противодействии коррупции (см. комментарий к ст. 2 настоящего Закона).

Деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции строится на основании федерального и регионального законодательства, собственных нормативных правовых актов (см. комментарий к ст. 2 настоящего Закона).

Под деятельностью институтов гражданского общества по противодействию коррупции понимается работа в этом направлении конкретных организаций – фондов, ассоциаций, союзов. Заметную роль играют национальные и международные организации, занимающиеся вопросами антикоррупционного содержания. Среди национальных таковыми выступают фонд «Антикоррупция», Национальный антикоррупционный комитет (НАК), среди международных – «Трансперенси Интернэшнл-Р». Распространенной практикой указанных организаций является публичное, с участием СМИ, обсуждение и доведение до населения, а также государственных органов оценок распространенности коррупции, например в сфере образования, медицины, госзакупок. Другой важный компонент деятельности таких организаций – привлечение внимания государственных органов власти к причинам и условиям, порождающим коррупцию, для принятия соответствующих мер реагирования. (О содержании деятельности институтов общественного контроля в сфере противодействии коррупции см. комментарий к ст. 5 настоящего Закона.)

Согласно подп. «б» п. 2 комментируемой статьи составной частью противодействия коррупции является деятельность определенных в статье субъектов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).

Примененная законодателем взаимосвязь определения противодействия коррупции выражена в корреспондировании направлений противодействия (профилактика, борьба, минимизация и (или) ликвидация последствий) к полномочиям указанных в статье субъектов. Такой подход не всегда может быть реализован практически и не во всем соответствует устоявшимся криминологическим понятиям.

На первый взгляд, проблема заключается в том, что отдельные субъекты противодействия коррупции не имеют законодательно установленных полномочий, которые позволяют реагировать на коррупционные проявления специально-криминологическими мерами. В частности, сложно представить, каким образом органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица смогут выполнять сугубо специальные функции правоохранительных органов, например раскрывать и расследовать коррупционные правонарушения. Однако содержание рассматриваемой части комментируемой статьи нельзя признавать ошибочным. В нормативной формулировке проявилось стремление законодателя подчеркнуть всеобщий характер противодействия коррупции допустимыми мерами, применяемыми определенными в статье субъектами, но с поправкой на пределы их полномочий, которые установлены законом.

В любом содержании объединенные в словосочетание «борьба с коррупцией» меры противодействия коррупции не следует рассматривать как сферу исключительной компетенции каких-либо отдельных субъектов. Коррупция имеет самые разные формы и сферы проявления, и ее современное состояние, степень общественной опасности требуют применения не только комплексных, но и скоординированных действий различных субъектов, особенно правоохранительных органов. Сфера деятельности различных органов, противодействующих коррупции, не является взаимоисключающей, тем более, если учитывать, что при выявлении коррупции (имеющей характер не только преступлений, но и административных правонарушений, гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков) иногда сложно квалифицировать деяние и определить, в компетенцию какого ведомства входит реагирование на это правонарушение.

Нормативные правовые предписания по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений, прежде всего, следует рассматривать в сфере деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Законодательные акты, регламентирующие деятельность отдельных субъектов ОРД, играют важную роль в правовом регулировании ОРД, поскольку разграничивают полномочия оперативных аппаратов и определяют их задачи. Основными субъектами указанной деятельности выступают органы МВД России и ФСБ России.

В ст. 10 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (в ред. от 25.12.2008)[14]14
  См.: РГ. 1995. 12 апр.


[Закрыть] определены полномочия органов ФСБ России по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений коррупционного характера (коррупции).

Органы внутренних дел осуществляют деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию основной части преступлений коррупционной направленности и тесно связанных с ними, в том числе продуцированных ими, иных преступлений. Отдельное направление противодействия коррупции органами внутренних дел – работа с обращениями и заявлениями граждан.

Полномочия органов, осуществляющих выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, следует рассматривать в связи с нормативными предписаниями, содержащимися, прежде всего, в УК и УПК.

В уголовном законе содержится ряд правовых институтов и норм, имеющих важное значение для осуществления ОРД в целях противодействия коррупции.

Так, в ст. 15 УК дается определение понятия тяжкого преступления (к категории тяжких относится большинство коррупционных преступлений), признаки которого, согласно положениям ст. 8 Закона об ОРД, являются одним из основных условий проведения некоторых оперативно-розыскных мероприятий. Институт деятельного раскаяния, определенный в ст. 75 УК, нередко лежит в основе реализации мер по раскрытию коррупционных преступлений (предусматривает освобождение от уголовной ответственности лиц, привлеченных к сотрудничеству с оперативными аппаратами).

Уголовно-процессуальный кодекс определяет в качестве обязанности органов дознания принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших (ч. 1 ст. 210 УПК), а также порядок взаимодействия следователя и оперативного работника при раскрытии и расследовании преступлений (п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК), устанавливает перечень преступлений, по которым обязательно проведение предварительного следствия, что в соответствии с требованиями ст. 8 Закона об ОРД является непременным условием осуществления оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан. Устанавливая обстоятельства, подлежащие доказыванию по уголовному делу (ст. 73 УПК), виды доказательств (ст. 74 УПК), способы их собирания (ст. 86 УПК), уголовно-процессуальный закон служит основой для определения приемов получения оперативно-розыскной информации о коррупционных правонарушениях и процедур ее использования в уголовном процессе.