Текст книги "Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам"

3. Определение и учет ведущих мировых тенденций в области производства и предоставления государственных услуг.

4. Контент-анализ проблем оценки качества государственных услуг в директивных и организационно-регламентирующих документах, требованиях и ожиданиях граждан РФ.

5. Ориентация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на кардинальные изменения в административном институте государственной службы, структуры которого производят и предоставляют государственные услуги. Обоснование образовательного продукта опережающего профессионального образования государственных служащих как основы качественных изменений на рынке государственных услуг России.

6. Разработка смысловых, социально-ценностных, организационно-управляющих и технологических параметров программы реализации требований указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ к оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов и их структурных подразделений с учетом качества предоставленных ими государственных услуг.

7. Разработка принципов проектирования технологий повышения качества государственных услуг в опережающим контексте, коренных изменений в администрировании, стандартизации, регламентации и контроллинге государственных услуг.

8. Проведение мониторинговых (упреждающих) исследований эффективности системы производства и предоставления государственных услуг гражданам РФ, иным лицам и организациям по соглашению.

Концепт 7. Администрирование как обеспечение синтеза науки, образования и управления, поддержка новых идей, постнеклассических социокультурных практик, практик самосознания, работающих с ценностями, смыслами, значениями, критериями.

Необходимо создать в государственном учреждении, разрабатывающем и предоставляющем услуги, «культ профессионализма», остановить тенденции имитации и невежества, абсолютизацию административного ресурса. Исследования показывают: из многих областей администрирования уходит целерациональность, нарастают противоречия «системного расхождения» (А. А. Богданов), появляется «субкультура имитации».

Следует заметить, что уже у Огюста Конта была рациональная идея о том, что в будущем «приведенные в систему науки станут перманентным духовным основанием общественного порядка». Наука может найти новые идеи и решения, но как это технологически реализовать в управленческой практике? И будет ли для этого политическая воля лидеров страны, науки и образования в ответ на ожидания граждан России? Н.Н. Моисеев, рассуждая о такой ситуации в «Расставании с простотой», справедливо полагал, что необходимо изменить смыслы культуры, самого человеческого существования. Станет ли эта идея императивом администрирования в сфере государственных услуг в XXI веке?

Концепт 8. Императивы и риски администрирования. Императивы – как вызовы XXI века, которые, будучи нереализованными, превращаются в угрозы. Основанием императивов администрирования государственных услуг выступают конституционные характеристики российского государства, как государства социального, светского, правового, демократического. Государства, в котором, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, основной источник и субъект управления – народ России. Поэтому и государственные услуги – не средство нового «отъема денег у граждан», которые своими налогами оплачивают работу чиновников государственного управления, а социальный механизм, открывающий дополнительные возможности обеспечения качества и уровня жизни граждан.

Риски администрирования государственных услуг (степень угрозы, мера неопределенности, шанс на развитие) определяются: 1) рисками государственного политического управления; 2) внешними и внутренними рисками бизнес-управления; 3) рисками и тенденциями собственного внутреннего развития административных институтов управления, отсутствием легитимного и эффективного управления системой реализации сервисной функции государственной службы; 4) нереализованными ожиданиями граждан от общей системы администрирования и системы производства и предоставления государственных услуг в частности.

Существенный риск может появиться и в процессе реализации предлагаемой Правительством РФ системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, поскольку технологический акцент на телефон, Интернет, информационную систему мониторинга содержит внутрисистемные издержки обратной связи. Значительная часть граждан России – потребителей государственных услуг – неминуемо выпадет из совокупной системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений с учетом качества предоставления ими государственных услуг.

Таковы наиболее значимые концептуальные идеи практики администрирования государственных услуг в условиях модернизации российского государства, которые могут стать источником дальнейшего исследования этой жизненно важной проблемы, разработки технологически значимых результатов.

1.2. Стратегия и механизмы динамично-адаптивного становления системы государственных услуг в условиях сложных социальных изменений

Государственные услуги: понятийный контекст и социально-гуманитарное значение

Понятие «государственные услуги» в отечественной науке и социально-организационной практике появилось с началом становления новой (постсоветской) российской государственности, и его интерпретация пока остается разноречивой. Статейные юридические определения этого понятия формулируют, как правило, с отсылкой на данную законодателем ориентацию на функциональные и полномочные основания ответа государства на запросы заявителей¹⁹. В некоторых правоведческих работах по теме государственного управления законодательное определение государственных услуг дополняется положением о соответствии деятельности в этой области с компетенцией исполнительного органа власти²⁰. Понимая значение юридического основания в определении понятия государственных услуг, необходимого в деле установления правовых параметров организации и функционирования этого института, следует признать, что оно недостаточно для формирования целостного представления многозначной сущности публичных услуг.

Рассматривая вопросы сущности государственных услуг, необходимо прежде всего определить базисное основание и значение в жизни человека и общества явления услуги. Очевидно, что источником этого феномена выступают потребности людей в жизненно необходимых ресурсах и проблемы их освоения и реализации. К таким ресурсам относятся продукты совокупного и индивидуального труда: материальные (питание, одежда, жилищно-коммунальные условия, средства их обеспечения и перемещения), информационные (массовая информация, коммуникации, знания), деятельностные (средства и способы деятельности), организационные (позиции в социальной структуре, общественные и деловые связи, права и обязанности).

Присущая любому обществу дифференциация людей по способностям и возможностям своим трудом удовлетворять эти потребности проявляется индивидуальными и групповыми различиями в объемах и качестве самостоятельного получения указанных ресурсов. На этом основании определяется широкое представление об услуге как социальном действии в форме содействия субъектам жизнедеятельности в решении сложных проблем, которые они самостоятельно решить существенно затрудняются или не могут. Отсюда понятие «социальная услуга».

Анализ источников по теме социальных услуг показывает, что их социальность рассматривается в основном с позиции принципа «общество для человека», который реализуется в форме социальной практики. Традиционное направление в этой области – институт социальной работы, основными направлениями функционирования которого являются социальная защита, социальная поддержка и социальная помощь. Потребители услуг этого института – люди, испытывающие нужду в различных видах помощи соответствующих специалистов или волонтеров. Спектр предоставляемых услуг многообразен и имеет тенденцию к расширению. Характерен в этом отношении приводимый авторами книги «Основы социальной работы» пример развития социальных услуг населению в Швеции. Вначале в этой стране оказывалась помощь только по дому и хозяйству престарелым и семьям с детьми. Потом к этим услугам прибавились услуги по уходу за больными детьми и детьми работающих родителей, а еще позже – такие виды обслуживания, как доставка престарелым и инвалидам продовольствия на дом; помощь в мытье больных, престарелых и инвалидов; стирка; уборка помещений, выполнение тяжелых хозяйственных работ; даже такие услуги, как стрижка, маникюр и педикюр на дому и т. д.²¹

В России в настоящее время осуществляется широкий спектр конкретных социальных услуг по следующим основным их направлениям: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-экономические и социально-правовые²². В организации системы предоставления этих услуг населению приоритетная роль отводится государству как генеральному субъекту социального управления, которым определяются общие направления этой деятельности, регламентируется ее порядок и содержание, осуществляется контроль их качества. При этом часть услуг, имеющих общенациональное значение, находится в ведении органов исполнительной власти и специально созданных с этой целью государственных фондов. В целом действующая в России система социальных услуг рассчитана на последовательное (сверху вниз) включение в ее функционирование сил и средств различных уровней социальной жизнедеятельности в следующем порядке:

• услуги федеральных органов государственной власти;

• услуги органов государственной власти субъектов федерации;

• услуги органов муниципальной власти;

• услуги социальных организаций и бизнес-структур;

• услуги самоорганизующихся сообществ своим членам;

• обмен услугами (взаимосодействие) на уровне межличностных (семейных, родственных, дружеских, общностных) отношений.

Независимо от уровня и форм предоставления социальных услуг населению государство оказывает соответствующим субъектам различную помощь в организации их деятельности и в случаях такой необходимости. В значении генерального субъекта социального управления государство реализует функцию обеспечения общего в стране порядка в деле предоставления услуг. Базисными компонентами функционирования на этом направлении определяются администрирование, стандартизация и контроллинг.

Проблемные основания становления современной сферы государственных услуг

Обвал инновационных социальных изменений в современных обществах вызвал актуализацию в научных, нормативных и публицистических текстах понятий, относящихся к теме крайне тревожной ситуации в жизнеустройстве человека и человечества. «Угрозы», «опасности», «риски», «кризисы», «катастрофы» – далеко не полный перечень проблем, которые включены в интерпретацию таких реальностей, как страх перед неопределенным настоящим, неуверенность в будущем, беспомощность в преодолении различных экстемальностей, жизненных невзгод и даже элементарных бытовых трудностей.

В поисках решения проблем предупреждения и минимизации этих состояний, чрезвычайно опасных для жизни не только отдельных индивидов и их групп, но также целых обществ, внимание исследователей все отчетливее привлекают параметры социального порядка, компенсирующие и преодолевающие недостаточность индивидуальной жизнеспособности и на этой основе развивающие жизнеспособность целого, в котором они генерируются. С позиции утверждений классиков социологии (Т. Парсонс, Э. Дюркгейм, М. Вебер), возникновение таких параметров происходит в процессе социального действия индивидов в форме их взаимодействия. Жизнеутверждающее социально-гуманитарное значение проявляют взаимодействия, приобретающие характер взаимосодействия (Н. Моисеев). Этот тип социальных действий и является базисным основанием явления социальной услуги.

Категориальное значение в обществоведении и в практике жизнедеятельности явление услуги стало обретать, когда, в связи с интенсивным возрастанием сложности решения социальных проблем, государства экономически развитых стран начиная с середины прошлого века приступили к формированию и широкому применению института государственных услуг населению.

В российской системе государственного управления такой институт начал реально формироваться в процессе административной реформы 2003–2004 годов. Императив обращения государства к этому направлению, его деятельности был обусловлен глубоким системным кризисом фактически всех сфер жизнеустройства российского общества, вызванным радикальной сменой в начале 90-х годов прошлого века несущих – идеологических, политических и экономических – конструкций жизнеустройства национального сообщества. В этих условиях произошла запредельная дифференциация населения по уровню и качеству жизни, большинство граждан оказались в состоянии нищеты и невозможности заработать себе на жизнь. На вопрос в анкетах регулярных в те годы массовых социологических исследований: «От кого вы можете получить помощь в случае крайней необходимости?» – более 50 % респондентов отвечали, что не связывают свои ожидания ни с государством, ни с общественными организациями, ни с друзьями, ни даже с близкими родственниками, и в основном отмечался вариант ответа «могу рассчитывать только на себя»²³. Эти результаты свидетельствовали о происходящем массовом разрыве конструктивных социальных коммуникаций, как вертикальных, так и горизонтальных. Тем самым проявлялся грозный симптом опаснейшей патологии общества – его десоциализации. Социально-деструктивный вектор выхода из такого состояния определяла активно формирующаяся в этих условиях петля отрицательной обратной связи, когда социально слабые индивиды образуют слабое общество, которое, в свою очередь, не в состоянии поддерживать жизнедеятельность людей²⁴. Нарастающая при этом социальная неустроенность жизни индивидов дополнительно ослабляет социальные возможности общества – в соответствии с синергетическим принципом круговой причинности (Г. Хакен). В таком состоянии Россия оказалась в первые годы радикальной реформы перед реальной угрозой распада.

Заметим, что процесс разрыва этой социально-деструктивной петли начался в 2000 году с возрождения разрушенного «рыночными» реформами государства в значении генерального субъекта социального управления. Восстановление вертикали власти, проведение административной реформы и реформы государственной службы, оздоровление финансового состояния, укрепление статуса страны в международных отношениях обеспечили определенную стабильность общества, создали условия для развития деловой активности граждан и реальные возможности социальной поддержки и защиты населения страны.

Однако, несмотря на позитивные изменения в состоянии общества, проблемы формирования в стране системы оказания населению социальных, в том числе государственных услуг, остаются весьма актуальными. Во-первых, российское общество продолжает находиться в фазе становления своего жизнеустройства в условиях напряженного столкновения при формировании нового социального порядка процессов общественной самоорганизации и управления. Во-вторых, в общественной среде не смолкает тревожное эхо социальных бед, порожденных в лихие 90-е годы, и сохраняется в сознании многих людей недоверие и к органам государственной власти, общественным организациям и бизнесу как к институтам, призванным обеспечивать справедливость жизнеустройства. В-третьих, максимально открывшись перед внешним миром после многолетней тотальной закрытости, российское общество оказалось незащищенным от насаждаемого и спонтанного обвального заноса во все его сферы зарубежных образцов жизни и деятельности.

Главное негативное последствие этого заноса проявилось в том, что, наряду с некоторым позитивным значением этих пересадок, в Россию были импортированы факторы вхождения мирового сообщества в состояние кризиса традиционного порядкообразования. Понятия «кризисное общество», «общество рисков», «инновационное общество» вытесняют из научного и публицистического оборота гордое еще недавно для развитых стран Запада понятие «общество всеобщего благоденствия». Соответственно, затруднена в своем становлении во многом построенная по зарубежным образцам в России система предоставления государственных услуг. Ключевым основанием этой проблемы является погружение российского общества вместе со всем мировым сообществом в процесс нелинейного развития, возрастающей сложности изменений условий жизнедеятельности и жизнеустройства.

Изменения, характерные для современной эпохи социальной эволюции, связаны прежде всего с нарастающим ускорением изменений, происходящих во всех сферах жизнедеятельности обществ. Следует согласиться с утверждением Ю. А. Зубок и В. И. Чупрова, что это «проявляется в растущем динамизме общественных взаимодействий, в стремительном рождении и таком же быстром отмирании новых социальных образований, в расширении пространства свободы и ответственности индивидов и групп, в снижении предсказуемости изменяющихся жизненных ситуаций»²⁵.

Скоростные нелинейные изменения – всегда большая нагрузка на адаптационные механизмы жизнедеятельности. И если переустройство или замена этих механизмов отстают во времени от изменения потребности в них, в обществе неизбежно возникает процесс системной дезадаптации. Как следствие: критически снижается способность людей адаптивно реагировать на вызовы динамической трансформации общества; консервативное по своей природе государство не успевает перенастроить институты власти и управления на решение новых проблем, с которыми граждане и их сообщества самостоятельно справиться не могут.

Стратегические начала динамично-адаптивного становления системы государственных услуг

Представляется, что существующая в современной России система государственных услуг населению основана на линейном ее построении и развитии. Модель этой системы относительно проста: есть официально установленный перечень услуг (реестр), определены соответствующие исполнительные структуры (министерства, ведомства, фонды), установлены порядок оказания услуг (регламент) и управления ими (администрирование), созданы паспорта качества услуг (стандарты), предусмотрен комплекс контрольных функций (контроллинг). Линейность построения системы услуг проявляется жесткой заданностью государством названных функциональных параметров и последовательным распределением полномочий на реализацию услуг по принципу «сверху вниз». Линейность развития означает организуемое опять-таки сверху внесение ситуационно обусловленных изменений в набор и содержание сферы услуг путем достраивания, дополнения, улучшения качества и повышения результативности сферы государственных услуг без инновационного обновления ее компонентов. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде такая конструкция обречена на потерю устойчивости и, соответственно, эффективности.

Как ни парадоксально, но именно переход системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. По утверждению И. Пригожина, автора теории нелинейной динамики, нестабильность открывает возможность для возникновения уникальных событий²⁶. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Признавая объективность генезиса нелинейного порядкообразования в сложно трансформирующихся обществах, следует иметь в виду, что уровень самоорганизующейся динамичной устойчивости в структуре российского социума не одинаков. Это связано с различными способностями его компонентов включаться в общие скоростные изменения. Одни индивиды, социальные группы и институты испытывают потребность в переменах и активно адаптируются в динамично изменяющейся среде. Другие пассивно приспосабливаются к новым параметрам порядка, питаются их активностями, удерживаясь тем самым в общем движении. Третьи, консервативные по своей природе, сопротивляются происходящим изменениям и становятся тем препятствием, столкновение с которым общего движения образует (по Г. Хакену) турбулентности, в которых могут зарождаться параметры порядка, либо повышающего, либо снижающего общий уровень динамической устойчивости. Четвертые, не способные по своему состоянию выдерживать высокий темп изменений, оказываются в фазе регрессивного развития и, соответственно, угрозы выживанию. Такая дифференцированность адаптивного ответа компонентов структуры современного социума на вызовы нелинейно трансформирующегося общества требует новых стратегически значимых подходов к регулированию процесса динамической адаптации субъектов жизнедеятельности. В контексте этого положения по-новому определяется и роль государства в деле предоставления услуг индивидам и группам, переживающим затруднение или невозможность адаптироваться в сложно изменяющейся среде.

В настоящее время система государственных услуг выделена в отдельное функциональное направление, слабо связанное с другими функциями государства. Поощряемый государством адресный подход к предоставлению услуг, конечно, имеет положительное значение в обеспечении ими конкретных потребителей, но не учитывает влияния на результативность и качество этой деятельности общего в социуме процесса динамической адаптации. В этой связи определяется необходимость поиска базисного основания модели динамично-адаптивного становления системы государственных услуг, которое органически включало бы ее в общий адаптационный процесс. В значении такого основания может рассматриваться феномен государственности.

Прежде всего, о понятии «государственность». Наиболее часто это понятие используется в политологической, юридической и исторической литературе, где его определение в основном представляется или как синоним термина «государство» в традиционном представлении как особой формы территориальной организации общества, или как обозначение системы органов государственной власти, или в значении характеристики государственного управления. В ряде работ последних лет государственность рассматривается в более широком представлении²⁷.

С позиции социосинергетического подхода государственность определяется как особый признак, которым отмечены содержание и результативность отношений государственной власти и народа, обеспечивающие человекомерное единство социальной самоорганизации и государственного управления в процессе динамичной адаптации всех компонентов социума. В контексте этого представления государственности система государственных услуг становится органично взаимосвязанной с общим в социуме процессом обеспечения условий свободного развития и реализации жизнедеятельностностного потенциала граждан и социальной помощи индивидов с критически сниженными жизненными способностями.

Существенный теоретико-методологический задел к обоснованию категориального значения государственности в процессе динамичной адаптации системы государственных услуг определяется множеством современных научных публикаций по теме социального государства. Как правило, отправным основанием их разработок является положение статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальной составляющей российского государства. Характерным примером в раскрытии сущности социального государства в параметрах его становления является утверждение С.В. Калашникова: «Данное понятие отражает свершившийся переход от “полицейского” государства, “государства общественного договора”, “государства как высшей функции власти” к государству, осуществляющему социальные функции. А значит, оно берет на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечение доступности социальной поддержки всем членам общества, создает государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, вводит бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики»²⁸ В соответствии с этим утверждением социальные услуги определяются как неотъемлемые атрибуты современного социального государства. Значение этого явления приводит как к выделению самостоятельного этапа в развитии социального государства – государства социальных услуг, так и к рассмотрению функции государства в качестве одной из сторон социальной деятельности государства²⁹. В этом контексте положение о социальном государстве может рассматриваться как содержательное основание предлагаемой нами концепции социальной государственности. Динамично-адаптивный ее аспект исследуется в области функционирования базисных механизмов системы государственных услуг – администрирования, стандартизации и контроллинга.

Администрирование как базисный механизм управления в системе государственных услуг

В традиционной системе государственного управления функция центрального регулятора сферы публичных услуг относится к административному институту исполнительной власти государства. Соответственно, все неурядицы в сфере предоставления государственных услуг связываются прежде всего с недостатками администрирования в этом деле. С такой позицией «обвинителей» можно согласиться, однако только в той ее части, которая относится к деловым качествам и стилю работы непосредственных исполнителей. Но есть вина, а есть беда, когда параметром беспорядка является изживающая традиция. В отношении администрирования – это традиционно закрепившееся представление о нем как управленческом механизме, ориентированном на жесткий (командный) контроль исполнения регламентированных требований к организации и процессу служебной деятельности, строгую субординацию отношений, дозированное распределение информации и материальных средств по структурным линиям и уровням.

В таком представлении административный механизм имеет пределы своей эффективности, особенно в условиях динамично возрастающей сложности системы управления. Его структура малоподвижна, не способна быстро перестраиваться в ответ на изменения в объекте управления. Жесткие рамки деятельности и опасность ответственности сковывают инициативу служащих. Имманентно присущий административному механизму бюрократический стиль управления продуцирует сопротивление инновациям. Необходимость постоянного управленческого контроля исполнения должностных требований, распределяемых заданий и процесса прохождения службы обусловливает высокую организационную и материальную затратность этого механизма при невысоких, как правило, итоговых результатах контрольной деятельности. В целом все эти недостатки административного механизма являются следствием того, что он является продуктом и продуцентом формализованной заданности, то есть построения системы по предписанной сверху форме, которой неуклонно, под угрозой ответственности должна подчиняться деятельность на всех направлениях властной вертикали.

Таким образом, существующая в современной России система государственных услуг сталкивается с проблемой кризиса базисного ее механизма – администрирования, организуемого и действующего в рамках линейной парадигмы управления. Традиционно применяемый в таких ситуациях способ выхода из этого кризиса – укрепление административной вертикали. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде – это путь к утрате значения администрирования как способа обеспечения устойчивого функционирования системы государственного управления.

Однако, как ни парадоксально, именно переход любой энергетической системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами и характером нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Мы уже обратили внимание на то, что в традиционном словарном определении администрирование рассматривается в значении служебной деятельности (от лат. administrare – служить, обслуживать). Государственное администрирование – открытый служебный процесс. С одной стороны, он подчинен органам государственной власти (государственная служба как служба государству). С другой стороны, он открыт процессам, происходящим в социуме, и, решая государственно-служебные задачи, так или иначе служит от имени государства обществу (государственная служба как служба государства обществу).

Такое представление государственного администрирования создает предпосылки для рассмотрения сферы государственных услуг как открытой диссипативной системы, которая под влиянием внутренних противоречий и средовых факторов способна адаптивно изменять свои формы и содержание. Так, в условиях авторитарного типа государственности, когда политика правящей элиты имеет генеральной целью удержание своей власти, услуги государства гражданам и институтам общества являются симуляцией, направленной на предупреждение и ослабление социального напряжения. Соответственно, этой же цели служит и административный аппарат органов государственной власти.

Иначе формируется и функционирует административная система публичных услуг в условиях реальной направленности государственной политики на обеспечение безопасности нации, условий активной жизнедеятельности граждан и социальных институтов, актуализации жизненного потенциала индивидов с физическими ограничениями и предоставление необходимой для жизни помощи лицам, не способным самостоятельно ее обустроить. Ответ на ощутимые результаты такой политики – высокий уровень доверия народа государству и его правительству, активным общественным образованиям и укрепление отечественного социума в целом. Такие взаимоотношения государства и народа, строящиеся на принципе жизненно конструктивного единства государственного управления и социальной самоорганизации, являются основанием социального типа государственности.

На этом основании администрирование в сфере государственных услуг обретает реальные динамично-адаптивные свойства, проявляющиеся постоянными адаптационными реакциями систем управления на сложные изменения в современном российском обществе.

Концептуальные основания динамичной адаптации механизмов функционирования системы государственных услуг