Текст книги "Теория государства и права"

6.3. Форма правления

Форма правления показывает, как организована высшая власть кто и как правит в государстве. При ее характеристике важно отразить порядок формирования органов власти, их состав и полномочия, а также способы взаимодействия друг с другом и населением, т. е. структуру.

Форма правления отражает характер связи населения с государственной властью. В истории сложились две разновидности такой связи: подданство и гражданство. Их особенности во многом предопределяют специфику монархических и республиканских форм правления.

Монархия – это форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – монарха (царя, короля, шаха, императора, султана и т. п.), который, выполняя функции главы государства, законодательной и во многом исполнительной власти, контролирует правосудие и местное самоуправление.

Данная форма правления возникла на рубеже 4–3 тысячелетия до н. э., когда в результате разложения первобытной общины социальная власть захватывалась военачальниками, жрецами и т. п. руководителями, стремящимися установить жесткую централизованную власть и персонально решать возникающие управленческие проблемы. Такая вертикаль власти отвечала интересам землевладельцев, ремесленников и купцов, получивших возможность оперативно разрешать конфликтные или производственные вопросы.

Признаки монархии:

• монарх наследует власть как представитель правящей династии и осуществляет ее пожизненно и бессрочно (возможны и выборы);

• персонифицирует государство, выступая от имени всего народа как «отец» нации («государство – это я»);

• концентрирует в одних руках всю полноту государственной власти;

• монарх не несет конкретной юридической ответственности за результаты своей деятельности.

Перечисленные признаки являются типичными, идеальными для абсолютной монархической формы правления. В реальной же действительности они небезусловны и небезграничны. Отличаясь различным соотношением, они определяют многообразные виды ограниченных и неограниченных монархий.

Виды монархии:

• неограниченные монархии, где верховная государственная власть по закону всецело принадлежит одному лицу – царю, королю, императору. К ним относятся деспотические и теократические рабовладельческие монархии и абсолютные монархии при феодализме. В настоящее время к ним относятся Саудовская Аравия, Оман, Катар, Бахрейн, Кувейт;

• ограниченные, где власть монарха значительно ограничена представительным органом. К ним относятся сословно-представительная монархия при феодализме и современные конституционные монархии. Такие монархии разделяются на дуалистические, где власть разделена между правительством, формируемым монархом, и парламентом. Это своеобразный переходный, промежуточный вариант между абсолютной и парламентарной монархиями (Бутан, Бруней, Тонго, Марокко, Кувейт, Иордания и т. д.); и парламентарные, где власть монарха ограничена парламентом и правительством. В них правительство формируется парламентом из представителей партии, победившей на выборах, повеление монарха приобретает юридическую силу лишь при согласии (контрассигнации) на это соответствующего министра – члена правительства (Англия, Дания, Бельгия, Япония и т. д.).

Республика – форма правления, при которой государственная власть передается (делегируется) народом представительным органам, избранным на определенный срок.

Данная форма правления наблюдалась уже в 4–3 тысячелетии до н. э. Она вырастала на основе внутренней социально-классовой самоорганизации первобытной общины, когда общее собрание и осуществляющий оперативное управление совет брали на себя выполнение властных организационных функций, принимая к себе на службу военачальников и различных чиновников, не допуская к управлению иностранцев и рабов.

Признаки республики:

• источником власти формально-юридически признается народ;

• выборность и сменяемость (срочность) представительной власти;

• коллегиальность правления, основанная на разделении властей, позволяющая не только обеспечивать подконтрольность различных ветвей власти, их взаимное сдерживание от возможного произвола, но и более эффективно и ответственно решать каждой из них свои специализированные задачи;

• законодательно закрепленная подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.

Основные виды современных республик: президентская (США, Аргентина, Мексика, Россия); парламентская (ФРГ, Италия, Индия). Они различаются в зависимости от того, какой из органов власти – президент или парламент – формирует правительство и осуществляет прямое руководство им.

В парламентской республике правительство формируется парламентом (из представителей партии, победившей на выборах) и подотчетно ему. Поэтому здесь не действует принцип разделения властей в классическом виде. Президент в такой республике избирается либо парламентом, либо специально созданной коллегией и имеет незначительные полномочия. Его роль аналогична роли монарха в парламентской монархии. Все свои действия он вынужден согласовывать с правительством. При этом значительная роль отводится главе правительства (премьер-министру), который также избирается парламентом, но, как правило, является лидером либо правящей партии, либо коалиции победивших партий.

Недостатки парламентской республики связаны с нестабильным положением правительства, которое полностью зависит от положения соревнующихся партий. Кроме того, при неразвитой партийной системе даже малочисленная партия может завоевать парламентское большинство и установить авторитарный режим.

В президентской республике власть имеет дуалистический характер. Она сосредоточена и у парламента, и у президента. Парламенту принадлежит законодательная власть. В то же время президенту как главе государства (также избранному народом) принадлежат весьма большие полномочия как в правотворческой (законодательная инициатива, право вето на законы, принятые парламентом, издание указов), так и в исполнительной сферах деятельности. Будучи главой исполнительной власти, он назначает министров и формирует правительство, которое несет ответственность перед ним, но не перед парламентом. Тем самым устанавливается большая степень политической стабильности.

Недостатки президентской республики связаны с возможностью конституционного кризиса, вызванного конфликтом законодательной и исполнительной властей, а также тенденцией президентской власти к авторитаризму.

В настоящее время получили распространение смешанные формы правления президентской и парламентской республик (Франция, Финляндия), республики и монархии (Малайзия), абсолютной и ограниченной монархии (Кувейт). Определенным своеобразием отличаются и форма правления государств центральной Азии (Таджикистан, Узбекистан, Киргизия и т. д.), соединившие авторитаризм и демократизм с национальной спецификой.

6.4. Развитие формы правления в России в XX веке

В начале XX в. в России проявилась тенденция превращения абсолютной монархии восточно-деспотического типа в конституционную. Однако октябрьские события 1917 г. привели к серьезным изменениям формы государства. Российское государство послеоктябрьской эпохи можно определить как республику Советов, представляющую собой социалистическую разновидность республиканской формы правления.

Характерные черты Советов были следующие.

1. Возникновение этой формы – продукт революционного творчества трудящихся, поначалу выражавшей их классовые интересы. Первые шаги советской власти проходили под лозунгом демократии. Несколько позже идеи народовластия были объединены с социализмом как конечной целью революционного переустройства общества.

2. Экономической основой советского государства стала государственная собственность, занимавшая приоритетное положение по отношению к иным формам собственности.

3. Провозглашение неделимости государственной власти объявлялось как развитие идей Парижской коммуны, достижение реального социализма. Создание и реализация правовых актов должны быть сосредоточены в одних руках.

4. Формально демократическое прикрытие диктатуры коммунистической партии властью партийно-государственной номенклатуры.

5. Формирование суперцентрализации государственной власти и всеобщего планирования, в результате чего утрачивалась инициатива на местах.

Конституции 1936 и 1977 гг. качественных изменений в характер формы правления советского государства не внесли. Реальные изменения формы правления в России связаны с демократическими преобразованиями конца 80-х – начала 90-х гг. прошлого века. Однако и по настоящее время они не завершены, а государственность приобрела черты переходного характера.

По основным особенностям форму правления современного российского государства можно определить как смешанную форму правления с явным преобладанием элементов президентской республики. Если же говорить о фактически складывающихся отношениях между высшими органами государства, то в настоящее время в России противовесов президентской власти не существует. Не являясь официальной главой исполнительной власти, Президент РФ формирует состав правительства (треть федеральных министерств и ведомств подчинены ему непосредственно), определяет его структуру и политику. При необходимости он может отправить его в отставку. В связи с изменением порядка избрания глав республик и губернаторов аналогичные действия фактически осуществляются и в отношении руководителей субъектов федерации. После выборов 2003 г. Государственная Дума практически стала подконтрольной Президенту РФ, то же самое можно сказать в отношении судов и прокуратуры. Данное обстоятельство не могло не сказаться на усилении всей системы государственной власти. Об этом свидетельствует проходящие выборы. Их результаты часто определяются не мнением избирателей, а предпочтениями представительной власти.

Как известно, президентская модель государства для эффективного функционирования в интересах общества нуждается в контроле и сбалансированности власти. Для этого необходимы реальная многопартийность, повышение действенности представительных органов власти, независимые от власти и подконтрольные обществу суды, свободные СМИ и т. п. противовесы. Таким образом, в соответствии с Конституцией России (при провозглашении разделения властей) федеральную государственную власть осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образованные ими органы государственной власти. В Российской Федерации признается местное самоуправление.

6.5. Форма территориально-государственного устройства

Всякое государство обеспечивает управление общественными делами в границах некоторой территории. При достижении определенных предельных размеров территории и численности населения это управление из одного центра становится затруднительными. Ситуация может усугубиться многонациональным составом населения. Поэтому территорию делят на регионы (области, округа, штаты, районы и т. д.) со своими органами власти и управления, учитывающими производственные, природные, культурные, национальные и иные местные особенности.

Своевременное решение проблем территориального устройства обеспечивает стабильность и эффективность общественной жизни, динамичное и согласованное развитие регионов, а также гарантированное использование гражданами предоставленных прав и свобод.

При этом следует иметь в виду, что если чрезмерная централизация грозит неэффективностью управления, то чрезмерная децентрализация – уничтожением государства.

Форма государственного устройства выражается в политико-территориальном (национально-государственном и административно-территориальном) устройстве государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между составляющими его территориальными частями, между центральными и местными органами государственной власти.

По форме государственного устройства государства делятся на простые (унитарные) и сложные (федерация).

Унитарные – единые, централизованные государства, состоящие из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками суверенитета не обладают (Франция, Финляндия, Норвегия и др.).

Признаки унитарного государства:

• единое, суверенное государство, территория которого лишь для удобства управления поделена на административные единицы, не обладающие политической самостоятельностью;

• единый, централизованный государственный аппарат, возглавляемый общими для всей страны высшими органами государственной власти;

• единое гражданство;

• единая законодательная система;

• одноканальная система взымания налогов.

В зависимости от способов контроля центральной власти, унитарные государства делятся на централизованные и децентрализованные. В централизованных на местах назначаются представители центра. В децентрализованных избираются органы местного самоуправления. Допускаются и смешанные формы.

В зависимости от специфики юридического статуса – на симметричные (административные единицы имеют одинаковый статус) и асимметричные (имеющие разный статус в связи с включением автономных образований). Существуют так называемые региональные унитарные государства, имеющие в своем составе политические автономные образования со своими представительными органами и администрацией (ЮАР, Италия, Испания).

Сложные – это такие государства, которые состоят из государственных образований, пользующихся той или иной степенью государственного суверенитета.

Федерация – добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государств в одно государство (РФ, США, Канада, ФРГ и др.).

Получая значительные выгоды от объединения, субъекты федерации теряют былую самостоятельность. Они лишаются права на односторонний выход из состава федерации, не имеют собственной валюты, вооруженных сил и т. д. В этой связи особенную остроту приобретает вопрос о возможности обладания элементами суверенитета государственными образованиями, вошедшими в состав федерации. Представляется, что при его разрешении должны учитываться следующие обстоятельства. Прежде всего, эта проблема должна решаться конкретно-исторически применительно к особенностям национально-государственного строительства в конкретной стране. При этом следует учитывать то, что содержание суверенитета претерпевает в современных условиях качественные изменения.

В условиях взаимозависимости, а также происходящей интеграции и глобализации даже самостоятельные государства при вступлении в межгосударственные союзы и при создании наднациональных органов вынуждены признавать самоограничения своего суверенитета. Поэтому было бы неверным говорить о полной как фактической, так и юридической самостоятельности и независимости государств, их абсолютном суверенитете. Тем более, это относится к государствам, вошедшим в состав федерации. Обеспечивая целостность и суверенность федерации в целом, они не могут выступать в качестве самостоятельных и независимых субъектов международного права, а во внутренней политике их юридические акты должны издаваться на основе и в соответствии с общефедеральной Конституцией, которая разрешает вопросы гражданства, определяет правовое положение территории, собственности и т. д. В то же время государства, вошедшие в состав федерации, остаются государственными образованиями, имеющими свою Конституцию, свои органы государственной власти, свою судебную и законодательную системы, отражающие историческую и национальную самобытность страны. Эта самобытность и проявляется в наличии некоторых элементов суверенитета, позволяющих говорить о данном субъекте не как об административно-территориальном, а как о государственном образовании.

Принцип федерализма, заложенный в основу всякой федерации, служит средством интеграции территориальных сообществ и проживающих на них народов в единое целое. Он призван распределить власть по вертикали и обеспечить необходимую степень децентрализации принятия решений. Поэтому реальный федерализм существует лишь тогда, когда наиболее важные решения принимаются на основе сотрудничества, согласования позиций общефедеральных и региональных органов власти. При этом важное значение приобретает вопрос размежевания полномочий федерации и ее субъектов. Различают три основных способа размежевания.

1. Устанавливается исключительная компетенция федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, относятся к ведению субъектов (Мексика, Аргентина).

2. Устанавливается исключительная компетенция федерации и исключительная компетенция субъектов (США, Канада).

3. Устанавливается исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов.

В России перечень вопросов определен по первым двум сферам. К третьей сфере (исключительные полномочия субъектов) относится все то, что не вошло в первые две.

Признаки федеративного государства.

1. Это союзное государство, территория которого состоит из территорий некогда суверенных государств, обладающих в рамках федерации не только хозяйственной, но и некоторой политической самостоятельностью. Наряду с субъектами в состав федерации могут входить федеральные округа (Бразилия) и федеральные владения (Австралия).

2. Наличие двух уровней государственного аппарата (общефедеральный и аппарат субъекта федерации). Союзный парламент имеет двухпалатную структуру, верхняя палата которого представляет интересы субъектов федерации.

3. Наряду с общефедеральным законодательством каждый субъект федерации имеет свою законодательную систему, которая возглавляется или конституцией, или конституционным актом (устав области).

4. Двухканальная система налогов (для федерального центра и для субъекта федерации).

Виды федерации различают следующие.

1. В зависимости от принципа формирования субъектов:

а) административно-территориальная (США, Германия, Мексика, Австрия). Территориальный подход к построению федерации имеет как позитивные, так и негативные моменты. Благодаря повышенной централизации он может способствовать укреплению государства, приглушить сепаратизм, стимулировать процесс интеграции общества. Для этого в Российской Федерации Указом Президента создано семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. При них сформированы некоторые федеративные органы. Однако излишняя централизация часто приводит к игнорированию прав компактно проживающих национальных общностей. Поэтому территориальный подход должен иметь многофакторный характер, при котором учитывается целый комплекс экономических, этнических, исторических, географических и иных факторов;

б) национально-государственная (Бельгия, Эфиопия). Следует иметь в виду, что национально-государственный подход может способствовать интеграции частей распадающегося государства, ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять некоторые противоречия между национальностями. Однако с течением времени этот подход может породить сепаратистские тенденции, которые инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группировками для установления безраздельной власти в регионе. Преувеличение национального момента в государственном строительстве может не сплотить, а, напротив, подорвать государственную общность, единство федерации как государства;

в) смешанная (Россия).

2. По юридической основе:

а) договорная (на основе договора), при этом у субъектов сохраняется максимум полномочий;

б) конституционная (на основе конституции). Здесь полномочия «даруются» Центром.

3. По равенству статусов:

а) симметричная (у всех субъектов статус одинаков). Однако симметрия не учитывает экономических, исторических и т. п. особенностей регионов;

б) асимметричная (у субъектов разный статус). Это помогает избежать конфликтов, сохранить особую среду обитания малых народов, природные богатства. Однако асимметрия правовых статусов субъектов федерации – это своеобразный стимул их борьбы за привилегии, угроза целостности федерации в целом. Кроме того, такая асимметрия не может не порождать асимметрии прав граждан различных регионов.

Независимо от формы национально-государственного устройства территория государства делится на административно-территориальные единицы. Это деление осуществляется на основе экономического (компактное расположение производственных, географических, людских ресурсов), национального (недопустимость разделения одного народа разными административно-территориальными единицами) и политического (близость органов власти и управления к населению) принципов.