Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (постатейный)"

Статья 5. Профилактика экстремистской деятельности

В целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

Комментируемая статья регламентирует профилактику экстремистской деятельности. Принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, названо в ст. 3 комментируемого Закона в качестве одного из основных направлений противодействия экстремистской деятельности. Там же прямо указано, что профилактические меры должны быть направлены в т.ч. на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности.

В рамках регламентации профилактики экстремистской деятельности в комментируемой статье предусмотрено осуществление федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (т.е. всеми субъектами противодействия экстремистской деятельности, см. ст. 4 Закона и коммент. к ней) профилактических, в т.ч. воспитательных, пропагандистских, мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности. При этом установлено, что такие меры осуществляются указанными субъектами в пределах своей компетенции в приоритетном порядке.

В качестве иллюстрации организации работы по профилактике экстремистской деятельности следует упомянуть о Федеральной целевой программе «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001-2005 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2001 г. № 629[36]36
  СЗ РФ, 2001, № 36, ст. 3577.


[Закрыть] (далее – Программа; в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2004 г. № 665[37]37
  СЗ РФ, 2004, № 48, ст. 4795.


[Закрыть] реализация Программы завершена в 2004 г.).

Основными направлениями реализации Программы определялись:

1) научно-аналитическое:

разработка научно-методических основ формирования толерантного сознания и противодействия экстремизму в гражданском обществе;

разработка методов диагностики, экспертизы и мониторинга проявлений экстремизма в обществе, в том числе в средствах массовой информации;

разработка социально-психологических методов устранения экстремистских настроений в массовом сознании;

2) пропаганда и контрпропаганда:

использование средств массовой информации для раскрытия антиобщественной природы экстремизма в любых его формах;

проведение социально-психологической экспертизы публикаций, теле– и радиопрограмм, провоцирующих разжигание национальной и религиозной розни;

издание публицистических материалов, способствующих распространению толерантности, снижению социальной напряженности в обществе;

3) образовательно-методическое:

создание и применение в образовательных учреждениях всех уровней образовательных программ, направленных на формирование толерантного сознания, веротерпимости и обучение межкультурному диалогу;

проведение в учреждениях специальных психологических тренингов по подготовке и переподготовке специалистов в сфере массовых коммуникаций, государственных служащих, а также работников органов правопорядка;

4) нормативное, методическое и организационное:

разработка методических документов и создание условий для проведения социально-психологической экспертизы публикаций и передач в средствах массовой информации, разработка новых образовательных программ, в т.ч. с использованием интерактивных средств обучения и игр;

разработка законодательства, обеспечивающего условия для формирования толерантного поведения, борьбы с проявлениями экстремизма, национальной и религиозной нетерпимости;

разработка механизмов оказания помощи жертвам экстремизма, агрессии, беженцам и вынужденным переселенцам;

разработка методик повышения эффективности межконфессионального диалога.

Как отмечалось, Программа предполагает широкое участие в ее реализации общественных объединений и иных организаций, разделяющих принципы гражданского общества, и прежде всего принцип толерантности. Кроме того, с учетом всеобъемлющего характера проблемы и наличия у мирового сообщества значительного опыта в ее решении в Программе выделены в отдельную группу мероприятия по международному сотрудничеству, включая полномасштабное участие России в соответствующих международных программах и инициативах.

Программа содержала следующие пять разделов:

раздел «Личность» предусматривает разработку и внедрение в систему образования всех ступеней программ и учебных материалов, направленных на воспитание подрастающего поколения в духе толерантности, развитие страхования как социального института, способствующего созданию мотивации безопасности поведения, выработку норм социального поведения, характерных для гражданского общества;

раздел «Семья» предусматривает разработку и реализацию комплекса мероприятий по повышению роли семьи в воспитании у подрастающего поколения толерантности и в снижении социальной напряженности в обществе;

раздел «Общество» предусматривает разработку и реализацию комплекса мероприятий по пропаганде миролюбия, повышению устойчивости к этническим, религиозным и политическим конфликтам, противодействию экстремизму с опорой на средства массовой информации, общественные объединения и организации;

раздел «Государство» предусматривает разработку и реализацию комплекса мероприятий, обеспечивающих эффективность государственной политики по снижению социально-психологической напряженности в обществе, внедрение в социальную практику норм и стандартов толерантного поведения;

раздел «Организационное и информационное обеспечение» предусматривает разработку и проведение комплекса организационных мероприятий по реализации Программы, включая международное сотрудничество.

В качестве иллюстрации организации работы по профилактике экстремистской деятельности на региональном уровне представляется целесообразным указать на областную целевую программу «Профилактика терроризма и экстремизма на территории Оренбургской области» на 2008-2010 годы, утв. Законом Оренбургской области от 12 сентября 2008 г. № 2390/491-IV-ОЗ[38]38
  «Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области», 2008, 22 заседание, ч. I.


[Закрыть].

В отношении профилактики экстремизма и укрепления толерантности названная областная программа предусматривает следующий перечень мероприятий:

1) изучение практики распространения негативных этнических стереотипов и установок. Разработка и внедрение рекомендаций по их преодолению;

2) осуществление мониторинга по вопросам межнациональных и этноконфессиональных отношений, в т.ч. в молодежной среде;

3) подготовка и публикация в областных национальных газетах материалов, направленных на пропаганду этнокультурной толерантности;

4) реализация предупредительно-профилактических мероприятий по предупреждению терроризма, политического и религиозного экстремизма в национальных диаспорах Оренбургской области, в т.ч. с лидерами национально-культурных и религиозных объединений;

5) поддержка деятельности национально-культурных общественных объединений: оказание помощи в проведении праздников и фестивалей культур, поддержка деятельности национальных музеев, библиотек, творческих коллективов, организация выставок, смотров-конкурсов, научно-практических конференций, посвященных изучению этнической истории и культуры народов Оренбуржья;

6) проведение семинаров-совещаний с заместителями глав муниципальных образований области, курирующими вопросы этноконфессиональных отношений;

7) выявление членов неформальных молодежных группировок в образовательных учреждениях. Организация индивидуальной и групповой работы, направленной на снижение уровня проявлений шовинизма и дискриминации по этническому, расовому и конфессиональному признакам, формирование положительного представления о многонациональности Оренбургской области. Проведение профилактических мероприятий по предупреждению фактов национального или религиозного экстремизма;

8) проведение научно-практических мероприятий с привлечением студенческой молодежи, священнослужителей, молодежных подразделений национальных общественных организаций по вопросам профилактики проявлений шовинизма и дискриминации по этническим и конфессиональным признакам, укрепления толерантности в обществе;

9) проведение совместно с региональным центром социальной информации системного освещения передового опыта органов управления образованием и отдельных образовательных учреждений по профилактике и борьбе с националистическими, экстремистскими и ксенофобскими проявлениями у учащейся молодежи, пропаганда этнокультурной толерантности в молодежной среде, для чего:

ввести с 2008 г. в областную образовательную газету «Классная работа» постоянную рубрику «Приглашаем к разговору…»;

публиковать в газете «Классная работа» и журнале «Внешкольник» на страничках детского творчества художественные материалы детей на тему «Человечество – едино!»;

ввести в телепередачу «Классная работа» страницу «Школа: диалог культур»;

открыть на сайтах общеобразовательных учреждений области страницу «Мы – вместе»;

10) проведение цикла семинаров и «круглых столов» с лидерами общественно-политических молодежных объединений по проблемам межэтнических и межрелигиозных отношений в Оренбургской области, вопросам формирования толерантности в молодежной среде;

11) организация и проведение курсов для специалистов по работе с молодежью по обучению принципам, методам, формам работы в области межкультурного воспитания молодежи;

12) реализация образовательных программ по межкультурному воспитанию детей и молодежи (интерактивные тренинги, диспуты, конкурсы);

13) организация и проведение молодежных акций под лозунгами мира и согласия с привлечением к участию в них иностранных студентов и учащихся. Организация и проведение фестиваля иностранных студентов «Золотая осень»;

14) организация для детей и молодежи физкультурных мероприятий и спортивных состязаний по национальным видам спорта;

15) проведение молодежных акций «Спорт против расизма и этнической нетерпимости»;

16) формирование банка данных о лицах, осужденных за экстремизм, в целях предупреждения и пресечения экстремистских акций с их стороны и контроля за их поведением после освобождения из мест лишения свободы;

17) осуществление контроля за соблюдением общественными объединениями, а также их структурными подразделениями, религиозными организациями, функционирующими на территории Оренбургской области, законодательства РФ и уставов относительно целей и порядка их деятельности. При выявлении организаций экстремистского или националистического характера принимать меры для их ликвидации и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.

Статья 6. Объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности

При наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения.

В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

Предостережение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

1. В комментируемой статье предусмотрено и регламентировано применение такой меры противодействия экстремистской деятельности как объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. В рамках соответствующей регламентации в ч. 1 данной статьи определены:

основания для объявления предостережения – наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, но при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности;

субъекты объявления предостережения – Генпрокурор России и его заместители, нижестоящие прокуроры и их заместители;

адресаты объявления предостережения – руководители общественных и религиозных объединений, руководители иных организаций, другие соответствующие лица (о понятиях общественного и религиозного объединения см. коммент. к ст. 1 Закона);

форма и содержание предостережения – предостережение направляется в письменной форме с указанием конкретных оснований объявления предостережения.

Соответственно данному регулированию Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ внесены изменения в ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ)[39]39
  Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 8, ст. 366; СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4472.


[Закрыть], посвященную предостережению о недопустимости нарушения закона.

В части 1 указанной статьи в прежней редакции (статья введена Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ[40]40
  СЗ РФ, 1999, № 7, ст. 878.


[Закрыть]) предусматривалось, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В результате же изменений, внесенных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, в этой норме установлено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Следует отметить, что для обеспечения законности и единообразия применения предусмотренного комментируемой статьей правового средства реагирования в практической деятельности органов прокуратуры издано Указание Генпрокуратуры России от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»[41]41
  СПС.


[Закрыть]. Однако, необходимо иметь в виду, что данный документ не учитывает изменений, внесенных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ в ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Пунктом 1 названного Указания прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур предписано использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений. При этом указано следующее:

применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Предостережение применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом;

предостережение объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность;

при наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования;

предостережение о недопустимости нарушения закона применять только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

В пункте 2 названного Указания установлено, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. При этом предусмотрено следующее:

предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в т.ч. по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях;

предостережение оформлять в виде специального прокурорского акта в письменной форме;

предостережение должностному лицу объявлять под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в т.ч. в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.

Пунктом 3 названного Указания также предписано обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении. Применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что в случае невыполнения требований, изложенных в предостережении о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке. Аналогичная норма содержится в ч. 2 упомянутой выше ст. 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

При этом поимо ответственности за осуществление экстремистской деятельности (о такой ответственности см. ст. 14 и 15 Закона, а также коммент. к ним), речь идет об административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» КоАП РФ.

3. В части 3 комментируемой статьи указано на возможность обжалования предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности в суд в установленном порядке. В пункте 4 названного выше Указания Генпрокуратуры России от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» соответствующим прокурорам предписано разъяснять должностным лицам, что согласно требованиям комментируемого Закона предостережение о недопустимости нарушения закона может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суд. Как указано там же, в случае удовлетворения жалобы предостережение признается недействительным, о чем сообщается заявителю органом, принявшим такое решение.

Рассмотрение дел об оспаривании предостережений о недопустимости осуществления экстремистской деятельности подведомственно судам общей юрисдикции. Обращение в суд с заявлением об оспаривании предостережения и рассмотрение такого дела судом осуществляются по правилам гл. 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК РФ. Разъяснение норм названной главы дано в Постановлении Пленума ВС России от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[42]42
  РГ, 2009, 18 февраля, № 27.


[Закрыть].