Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)"

В отношении использованных в положениях подп. 5 и 6 комментируемой статьи понятий «военное время» и «чрезвычайная ситуация» необходимо отметить следующее.

Согласно пункту 2 ст. 18 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[34]34
  СЗ РФ, 1996, № 23, ст. 2750.


[Закрыть] с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения. В пункте 1 данной статьи предусмотрено, что состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Россию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров РФ.

Понятие «чрезвычайная ситуация» определено в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ)[35]35
  СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3648; 2009, № 1, ст. 17.


[Закрыть] – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Статья 5. Органы и силы, осуществляющие и обеспечивающие государственную охрану

Государственную охрану осуществляют органы государственной охраны.

В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации, войска национальной гвардии Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Комментируемая статья определяет органы и силы, осуществляющие и обеспечивающие госохрану. В соответствии с ч. 1 данной статьи госохрану осуществляют органы госохраны. Органам госохраны посвящена статья 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Федеральным законом от 8 декабря 2011 г № 424-ФЗ из ч. 1 комментируемой статьи исключено указание на то, речь идет о федеральных органах госохраны. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны.

До принятия комментируемого Закона частями 1–3 ст. 10 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось следующее:

федеральные органы госохраны обеспечивают безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц во взаимодействии между собой и с иными государственными органами (ч. 1);

порядок взаимодействия федеральных органов госохраны между собой, а также с иными государственными органами, участвующими в осуществлении госохраны в пределах своей компетенции, устанавливается соглашениями между ними и иными нормативными актами (ч. 2);

федеральные органы госохраны координируют деятельность сил обеспечения безопасности России в сфере госохраны (ч. 3).

В части 2 комментируемой статьи определены субъекты, участвующие в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий. В частности, это:

1) органы федеральной службы безопасности. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ)[36]36
  СЗ РФ, 1995, № 15, ст. 1269; 2005, № 10, ст. 763.


[Закрыть] федеральная служба безопасности – это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности России;

2) органы внутренних дел РФ. Как установлено в п. 13 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»[37]37
  pravo.gov.ru, 2016, 22 декабря.


[Закрыть], в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В соответствии с п. 14 данного Положения в состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медицинские (в т. ч. санаторно-курортные) организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, загранаппарат МВД России, организации культуры, физкультурно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

3) войска национальной гвардии РФ. Войска национальной гвардии РФ согласно ст. 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»[38]38
  pravo.gov.ru, 2016, 3 июля.


[Закрыть] являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с принятием данного Закона в ч. 2 комментируемой статьи и было включено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ[39]39
  pravo.gov.ru, 2016, 3 июля.


[Закрыть] указание на войска национальной гвардии РФ. Ранее указывалось на внутренние войска МВД России;

4) органы внешней разведки РФ. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»[40]40
  СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 143.


[Закрыть] внешняя разведка России как совокупность специально создаваемых государством органов – органов внешней разведки России – является составной частью сил обеспечения безопасности России и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных данным Законом методов и средств;

5) Вооруженные Силы РФ. Вооруженные Силы РФ согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об обороне» – это государственная военная организация, составляющая основу обороны России. В пункте 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 31-ФЗ[41]41
  СЗ РФ, 2005, № 15, ст. 1276.


[Закрыть]) установлено, что Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против России, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории России, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами России;

6) иные государственные органы обеспечения безопасности. Соответственно, перечень субъектов, участвующих в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов, сформулирован открытым. Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ[42]42
  СЗ РФ, 2003, № 27 (ч. I), ст. 2700.


[Закрыть], принятым в рамках создания законодательных основ реформирования государственного управления в т. ч. в сфере защиты и охраны Государственной границы РФ, а также в сфере обеспечения безопасности специальной связи и информации, из ч. 2 комментируемой статьи исключено указание на федеральные органы правительственной связи и информации, а также на органы пограничной службы РФ.

Частью 4 упомянутой выше статьи 10 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что в пределах своей компетенции госохрану обеспечивают также федеральные органы государственной безопасности, органы внутренних дел, Вооруженные Силы РФ, органы внешней разведки и иные государственные органы обеспечения безопасности, действующие в соответствии с законодательством РФ и координирующие свою деятельность в этой сфере с федеральными органами госохраны.

В части 1 ст. 4 Закона 1993 г. о госохране представительных органов предусматривалось, что госохрана высших представительных органов государственной власти России осуществляется во взаимодействии с другими силами обеспечения безопасности России. Согласно части 2 данной статьи порядок взаимодействия федерального органа госохраны высших представительных органов государственной власти России с другими силами обеспечения безопасности России подлежал установлению соглашениями между ними и нормативными актами.

Примером реализации ч. 2 комментируемой статьи является распоряжение Президента РФ от 12 мая 2003 г. № 243-рп «О мерах по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в период празднования 300-летия основания г. Санкт-Петербурга»[43]43
  СЗ РФ, 2003, № 20, ст. 1893.


[Закрыть], которым Вооруженные Силы РФ были привлечены в период празднования 300-летия основания г. Санкт-Петербурга (с 25 мая по 3 июня 2003 г.) к обеспечению безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в случае нападения с использованием воздушных судов.

Глава II. Объекты государственной охраны

Статья 6. Объекты государственной охраны

К объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные настоящим Федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.

В комментируемой статье перечислены объекты госохраны. Понятие «объекты государственной охраны» определено в ст. 1 комментируемого Закона как лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом.

В соответствии с комментируемой статьей к объектам госохраны отнесены:

1) Президент РФ. Предоставление госохраны Президенту РФ регламентировано положениями ст. 7 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

2) определенные комментируемым Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле), указание на «иных» лиц введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Предоставление госохраны лицам, замещающим государственные должности РФ регламентировано положениями ст. 8 комментируемого Закона, а предоставление госохраны иным лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим – положениями ст. 9 данного Закона. Порядок принятия мер по обеспечению госохраны указанных лиц определен в ст. 10 комментируемого Закона (см. комментарий к указанным статьям);

3) главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России. Обеспечение безопасности глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств регламентировано положениями ст. 11 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статьей 5 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что к объектам госохраны относятся высшие органы законодательной, исполнительной и судебной властей России и должностные лица этих органов, а также иные лица, определенные данным Законом.

В части 1 ст. 2 Закона 1993 г. о госохране представительных органов предусматривалось, что в число объектов госохраны входят: Съезд народных депутатов РФ, Верховный Совет РФ, Межпарламентская ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств; Председатель Верховного Совета РФ (с момента его избрания и до истечения срока полномочий).

Согласно части 3 ст. 11 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487–1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[44]44
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1992, № 17, ст. 888.


[Закрыть] (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ) частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные комментируемым Законом, а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством РФ. Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержден Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (наименование Перечня в ред. Постановления Правительства РФ от 9 сентября 2015 г. № 948)[45]45
  САПП РФ, 1992, № 8, ст. 506; pravo.gov.ru, 2015, 14 сентября.


[Закрыть].

Статья 7. Предоставление государственной охраны Президенту Российской Федерации

1. Президенту Российской Федерации со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента Российской Федерации предоставляется государственная охрана в полном объеме мер, предусмотренных статьей 4 настоящего Федерального закона. Президент Российской Федерации в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны.

2. Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, государственная охрана предоставляется в соответствии с федеральным законодательством.

3. В течение срока полномочий Президента Российской Федерации государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.

1. Комментируемая статья регламентирует предоставление госохраны Президенту РФ, в т. ч. прекратившему исполнение своих полномочий, а также членам семьи Президента РФ. Данная статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. Тем самым учтены изменения в федеральном законодательстве, касающиеся предоставления госохраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий. Кроме того, внесены отдельные уточняющие изменения.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи Президенту РФ со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ предоставляется госохрана в полном объеме мер, предусмотренных статьей 4 комментируемого Закона. Такое же положение содержалось в ч. 1 данной статьи в прежней (первоначальной) редакции, но есть два уточняющих изменения: во-первых, ранее говорилось о предоставлении госохраны со дня официального объявления об избрании Президента РФ, а не со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ; во-вторых, ранее непосредственно указывалось, что госохрана предоставляется в местах постоянного и временного пребывания Президента РФ. Подобным образом в ч. 1 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что высшему должностному лицу России – Президенту РФ – с момента избрания предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания.

Официальное опубликование результатов выборов Президента РФ предусмотрено и регламентировано нормой п. 4 ст. 79 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ)[46]46
  СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 171; 2006, № 29, ст. 3125.


[Закрыть]: официальное опубликование результатов выборов Президента РФ, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из зарегистрированных кандидатов, и в случае, предусмотренном пунктом 5¹ ст. 67 данного Закона, о числе голосов избирателей, поданных по позиции «Против», осуществляется ЦИК России в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах выборов Президента РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи также установлено, что Президент РФ в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от госохраны. В точности такое же положение содержалось в прежней (первоначальной) редакции ч. 1 данной статьи, а до принятия комментируемого Закона – в ч. 3 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти.

2. В пункте 2 комментируемой статьи регламентировано предоставление госохраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий. Согласно данной норме такому лицу предоставляется в соответствии с федеральным законодательством. Тем самым подразумевается отсылка к норме п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»[47]47
  СЗ РФ, 2001, № 7, ст. 617.


[Закрыть], которой установлено, что Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется госохрана в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных комментируемым Законом, включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания.

Пункт 2 комментируемой статьи содержит нововведение Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, учитывающее изменения в федеральном законодательстве, касающиеся предоставления госохраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий. В прежней (первоначальной) редакции ч. 1 данной статьи устанавливалось, что по истечении срока полномочий Президенту РФ госохрана предоставляется пожизненно. Такое же положение содержалось в ч. 3 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти.

3. Пункт 3 комментируемой статьи регламентирует предоставление госохраны членам семьи Президента РФ. В соответствии с данной нормой госохрана предоставляется тем членам семьи Президента РФ, которые проживают совместно с ним или сопровождают его. В точности такое же положение содержалось в прежней (первоначальной) редакции ч. 2 данной статьи, а до принятия комментируемого Закона – в ч. 2 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти.

Следует подчеркнуть, что в п. 3 комментируемой статьи, как и в других нормах комментируемого Закона, использующих понятие «члены семьи», не говорится только о близких родственниках. Понятие близких родственников определено в ст. 14 СК РФ как родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушка, бабушка и внуки), полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры).

Определение понятия членов семьи следует из нормы ст. 2 СК РФ (но это определение довольно общее), согласно которой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 457-ФЗ[48]48
  pravo.gov.ru, 2015, 30 декабря.


[Закрыть]) семейное законодательство устанавливает порядок осуществления и защиты семейных прав, условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, между другими родственниками и иными лицами, определяет порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, формы и порядок их устройства в семью, а также их временного устройства, в т. ч. в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Норма п. 4 упомянутой выше статьи 2 Федерального закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» устанавливает, что при применении данной статьи круг членов семьи определяется в соответствии с семейным и жилищным законодательством РФ. Это означает, что помимо приведенной нормы ст. 2 СК РФ есть необходимость обращения к следующим нормам ч. 1 ст. 31 и ч. 1 ст. 69 ЖК РФ:

к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи (ч. 1 ст. 31);

к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке (ч. 1 ст. 69).

Разъяснения о применении приведены норм даны в п. 11 и 25 Постановления Пленума ВС России от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»[49]49
  РГ, 2009, 8 июля, № 123.


[Закрыть] соответственно.