Текст книги "Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2"

Наказ Совету носил секретный характер и опубликованию не подлежал. Являясь составной частью проекта Чарторижского, он не был реализован, но многие его положения были использованы в последующих проектах реформ.

План Чарторижского в значительной мере предвосхищает проект реформы государственного управления М. М. Сперанского. Схожесть проектов наводит на мысль, что Сперанский вероятно был знаком с проектом Чарторижского и в дальнейшем многое из него взял за основу.

Проект Чарторижского был высоко оценен в Негласном Комитете. Почти все проекты Комитета в области управления так или иначе исходили из него.

Проект Чарторижского тесно связан и с «Жалованной Грамотой Российскому народу», хотя сопоставление этих проектов не лишено трудностей. Ведь по сути это совершенно разные по форме документы. Первый представляет собой своеобразную Декларацию прав, введение к Конституции; второй – предполагаемую схему ново го государственного управления, которую, лишь с определённой долей условности, можно назвать конституционной. И всё же связь между ними несомненно существует. Оба они основаны на либерально-конституционных принципах. Различна лишь их форма и назначение, по содержанию же – это воплощение двух сторон одной и той же идеи – идеи либерального конституционализма, курс на который пытались взять молодой император и Негласный Комитет.

На практике эти принципы, намеченные в «Грамоте» и проекте Чарторижского были реализованы в пакете указов 8 сентября 1802 г. о создании министерств[187]187
  ПСЗ. I. Т. XXVII. № 20406.


[Закрыть] и реформе Сената[188]188
  ПСЗ. I. Т. XXVII. № 20405.


[Закрыть]. В этих указах достаточно чётко прослеживается тенденция разграничить сферы влияния: исполнительную власть – министерствам, судебную и контролирующую – Сенату. Вопрос же о законодательной власти оставался открытым, хотя понятно, что над всеми четырьмя ветвями власти возвышалась фигура императора, соединявшего в своих руках всю полноту полномочий.

Новая система не была до конца доработана. Требовалось более чётко определить сферы деятельности и полномочия новых органов власти. Попытку сделать это предпринял в 1807–1810 гг. выдающийся русский государственный деятель М. М. Сперанский.

К 1808 г. он стал правой рукой императора. Получив должность статс-секретаря Государственного Совета, Сперанский занялся по поручению Александра I разработкой секретных проектов реформ. Почему же такая честь выпала на долю именно Сперанского? Дело в том, что помимо чисто личностных качеств, привлекательных для императора, решающее значение приобрел тот факт, что Сперанский был независимой фигурой, ему никто не протежировал; он выдвинулся исключительно благодаря своим способностям и, в определённый момент при помощи личной поддержки императора. Он не зависел ни от одной «партии» при Дворе, был свободен от внешних влияний; наконец, его личная незаинтересованность – всё это в глазах Александра I имело решающее значение для выдвижения Сперанского на столь высокий пост.

Документ, который подготовил Сперанский, имел название «Введение к Уложению государственных законов». При этом Сперанский руководствовался при работе над своим проектом следующими принципами.

Во-первых, Сперанский верил в разумную силу законов, в то, что законы выше любых государственных институтов, в т. ч. монархии, то есть он руководствовался типичным просветительским принципом верховенства закона.

Во-вторых, не подлежит сомнению его приверженность идеалам Просвещения (фундаментальные законы, принцип разделения властей и т. д.), а также то, что идеалом политического устройства для него была английская конституционная монархия. Наконец, по мнению Сперанского, крепостное право – это не только экономическое, но и нравственное зло, но его падение должно произойти в ходе общих политических реформ, которые обязательно должны предшествовать мерам по освобождению крестьян.

На основе этих принципов и был разработан проект Сперанского под названием «Введение к уложению государственных законов», представленный императору в октябре 1809 г.

В главе «О разуме государственного Уложения»[189]189
  Сперанский М. М. Проекты и записки. М.-Л., 1961. С. 144–178.


[Закрыть], давалась оценка самодержавия в контексте общеевропейского развития и обосновывалась его несостоятельность и необходимость реформ.

По мнению Сперанского, история России идёт по тому же пути, что и развитие Западной Европы, т. е. «от феодального правления к конституционному и, в конечном итоге, республиканскому». По тем временам это было более чем смелое заявление, возможное только с прямого согласия императора. Следовательно, со значительной долей уверенности можно считать, что Александр I рассуждал по этому вопросу примерно так же.

Анализируя далее состояние дел в Российской империи, Сперанский обращает внимание на изменение отношения народа к верховной власти, упадок её авторитета, невозможность справиться с положением частными исправлениями, всеобщее недовольство, сильное желание другого по рядка вещей.

Итог рассуждений Сперанского таков: «Настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа, нас тало время переменить её, и установить новый порядок вещей», а имен но: «правление дотоле самодержавное поставить и учредить на непеременяемом законе».[190]190
  Указ. соч. С. 179–178.


[Закрыть]

Другими словами, Сперанский предлагает подвести под самодержавие законодательную базу и преобразовать его в представительную конституционную монархию.

Интересно видение Сперанским социальной структуры будущего российского общества. Он делит население России на три категории: дворянство, людей среднего сословия и народ рабочий, к которым он относил крестьян, мастеровых и дворовых слуг. Все три категории должны были получить общие гражданские права (ни одно лицо не может быть наказано без суда, никто не может исполнять какую-либо службу по чьему-то произволу, никто не может выполнять вещественные повинности по произволу, свобода занятий и передвижений и т. д.). Что касается права на владение собственностью, то по мнению Сперанского, ею может владеть каждый, но недвижимую населённую собственность могут иметь лишь лица, получившие хорошее воспитание и образование, то есть дворяне. Это есть права гражданские особенные, принадлежащие только дворянам. Под дворянством Сперанский пони мал не только титул и благородство происхождения, но и определённый уровень образованности и просвещённости. Фактически Сперанский предлагал создать «новое дворянство», основанное на личных заслугах и образованности.[191]191
  Указ. соч. С. 183–185.


[Закрыть]

Что касается политических прав, т. е. права участия в судопроизводстве, законотворчестве и контроле над исполнительной властью, то их наделение обставлялось условием владения недвижимой собственностью и промышленными капиталами «в известном количестве». По мнению Сперанского, собственник будет больше уважать свою и государственную пользу, будет меньше склонен к злоупотреблениям служебным положением, чем несобственник. Поэтому «народ рабочий» в силу своего образа жизни и воспитания не должен быть допущен к выборам.[192]192
  Указ. соч. С. 185.


[Закрыть]

Итак, дворяне должны были получить все права, среднее сословие – гражданские и частично политические, но – не права особенные (приобретать населенные земли), народ рабочий – только гражданские.[193]193
  Указ. соч. С. 188.


[Закрыть]

Для осуществления своего социального проекта, Сперанский предложил создать стройную систему выборных Дум: волостных, окружных, губернских и наконец Государственную Думу.

Что касается крестьянского вопроса, то конкретных рецептов его решения Сперанский не давал. Однако общее содержание и направленность его проекта дают основание полагать, что он предполагал со временем предоставить крестьянам, прежде всего, личную свободу. Всё это должно было происходить постепенно. Для начала же планировалось создать в обществе особую атмосферу неприятия крепостного права, чтобы большинство помещиков осознали всю его пагубность. Кроме того, освобождённый крестьянин должен был в обязательном порядке получить участок земли в собственность, т. к. тогда его положение станет «несравненно выгодней, нежели положение бобылей, каковыми являются рабочие люди в Англии, Франции и Американских Соединенных Штатах».[194]194
  Указ. соч. С. 184. См. также: монографию Минаевой Н. В. «Правительственный конституционализм…» С. 121–122. Автор приводит «Записку дворянства», где развивается вопрос об отмене крепостного права.


[Закрыть] В целом крестьянский вопрос должен был решиться в ходе политических преобразований.

Оценивая меру прав и свобод в проекте Сперанского, нельзя не отметить их большое сходство с одноимёнными пунктами «Жалованной грамоты российскому народу». По сути, роспись прав под данных у Сперанского является прямым продолжением и конкретизацией соответствующих принципов «Грамоты». Несомненно, что в работе над своим проектом Сперанский использовал многие статьи «Грамоты», ещё более разработав их и придав им законченный вид. Всё это говорит о прямой и непосредственной связи между «Грамотой» и «Введением к Уложению государственных законов» Сперанского.

Помимо «Грамоты», Сперанский не мог не использовать и проект Чарторижского, о котором он, как показывает анализ его проекта, знал. Но если проект Чарторижского был лишь планом преобразования государственного управления, давая лишь самые общие наметки будущего политического устройства, то Сперанский превратил его в стройную логичную систему с чёткой характеристикой компетенции каждой из ветвей власти и их органов.

Новая политическая система Сперанского может быть представлена в следующей схеме (См. на стр. 115):

Государственная Дума – являлась высшим законодательным органом, ни один закон не мог быть издан без одобрения Думой. Также в её компетенцию входили функции контроля над министрами (в сфере нарушения ими действующего законодательства) и принятие бюджета. Император мог отсрочить созыв Думы на один год, распустить её, но обязательно назначить новые выборы, которые были четырёхстепенными на основе имущественного ценза. Правда, в самом проекте Сперанского полномочия Государственной Думы указаны неконкретно, лишь в самом общем виде. В окончательном виде они должны были быть установлены в специальном «коренном» законе.

Сенат – являлся высшим органом судебной и отчасти исполнительной власти, делился на гражданское и уголовное отделения. Члены Сената частью назначались императором, частью избирались губернскими Думами, что повторяло положение проекта Панина-Фонвизина. Приговор Сената обжалованию не подлежал. За императором оставалось право надзора за соблюдением одинаковых форм суда на всей территории страны.

Министерства – высшие органы исполнительной власти, в их основу был положен принцип ответственности перед законодательной властью, Государственным Советом и императором, так как «именно недостаток ответственности наряду с неточностью в определении сфер деятельности и отсутствием точных инструкций о порядке организации самих министерств», по мнению Сперанского, являлись главным несовершенством министерской реформы 1802 г. Стоит в дополнении к этому заметить, что все министры назначались единолично императором.

Государственный Совет – своеобразное связующее звено между императором и новой организацией законодательной, судебной и исполнительной власти. Члены Государственного Совета не избираются, а назначаются императором. Главная его функция – под готовка и первоначальное обсуждение законов, проекты которых передаются императору, а от него – Думе. Таким образом, Государственный Совет является своеобразным прообразом английской Палаты Лордов.

Император – стоит на вершине пирамиды власти. Ему принадлежит вся полнота исполнительной власти, исключительное право законодательной инициативы, утверждения всех новых законов. Но имелся и ряд ограничений: предлагаемый закон не мог миновать Думу, император отделялся от судопроизводства, имел только право контроля за верным исполнением судом существующих законов.

Итак, в основе проекта Сперанского лежит взаимное ограничение властей и контроль их друг другом, что являлось гарантиями соблюдения новой системы государственной власти.

Проект Сперанского нельзя рассматривать без подробного плана его реализации, что является ещё одним доказательством в пользу его реалистичности. Итак, что же предполагал сделать Сперанский:

15 декабря 1809 г. – проработать и принять закон о Государственном Совете.

1 января 1810 г. – открыть работу Государственного Совета.

1 мая 1810 г. – Государственный Совет должен был завершить работу над устройством исполни тельной власти.

Май-сентябрь 1810 г. – предполагалось принять Гражданское Уложение и реформу судебной власти.

15 августа 1810 г. – должен был последовать Манифест о выборе депутатов из всех сословий, принятие Уложения и его введение.

1 сентября 1810 г. – открытие Государственной Думы, которая примет Уложение, реформу судопроизводства и новое положение о Сенате.

Если бы проект был воплощён в жизнь, Россия бы получила достаточно стройную и работоспособную политическую систему, являвшуюся ничем иным, как конституционной монархией дуалистического типа с двух палатным Парламентом (Госсовет мы склонны рассматривать всё-таки как верхнюю палату Парламента). В оценке проекта Сперанского в целом можно согласиться с мнением академика Н. М. Дружинина, считавшего, что в 1801–1820 гг. российское самодержавие пыталось создать «новую форму монархии, юридически ограничивавшую абсолютизм, но фактически сохранявшую единоличную власть государя».[195]195
  Дружинин Н. М. Декабрист Никита Муравьев. М., 1933. С. 170–178.


[Закрыть]

Однако, за исключением образования Государственного Совета, да и то с совершенно другими полномочиями, чем предлагал Сперанский, ничего сделано не было. Возникает закономерный вопрос – почему Александр I в очередной раз отказался от реализации конституционного проекта? Видимо, ответ заключается в том, что разработке проекта Сперанского сопутствовала сложная внешнеполитическая обстановка. Россия находилась в преддверии войны с наполеоновской империей. А так как проведение любых политических реформ сопровождается известным ослаблением государственной власти, потому что необходимо время, чтобы новая структура начала эффективно работать, то становятся в определённой мере, понятны мотивы Александра I отказаться от реализации этого проекта. Он не хотел рисковать, ослабляя государственную машину в то время, когда требуется ее максимальное напряжение. Нужно учитывать и недовольство дворянского общественного мнения последствиями Тильзитского мира, чрезмерными уступками наполеоновской Франции. На этом фоне Сперанский, не раз прилюдно восхищавшийся Наполеоном и его мероприятиями, особенно в правовой сфере, и считавшийся франкофилом, только усиливал раздражение придворных кругов, и так недолюбливавших «выскочку-поповича».

Но это отнюдь не означало, что Александр вообще отказался от конституционных планов. Представляется правомерным предположить, что он их просто на время отложил. Ближайшая же возможность представилась лишь через 5 лет после разгрома Наполеона и усиления роли России на международной арене.

К этому времени сложилась уникальная ситуация, когда практически во всех странах Европы, и даже в недавно присоединенных Финляндии и Польше имелись свои Конституции, разработанные и принятые при прямом участии российского правительства. На этом фоне Российская Империя невыгодно выглядела самодержавной деспотией, не имея не то что Конституции, но и нормального Свода Законов. Между тем Россия находилась в зените своей славы, являясь «спасительницей Европы» от тирании Наполеона. Александр I, поэтому, и принял решение даровать своей империи новый Правовой Кодекс. Возвратившись из Западной Европы, он выступил в марте 1818 г. в Варшаве на открытии Польского Сейма, высказав твёрдое намерение ввести конституционные порядки и в России.[196]196
  Речь Александра I при открытии Польского Сейма. // «Московские ведомости». 1819. № 29.


[Закрыть] Однако это выступление в Варшаве позднее возбудило у Александра сомнение в правильности задуманного, с которым он так и не смог расстаться.

Если в 1801 г. он опасался, что проведение реформ в жизнь предоставит огромные полномочия аристократической оппозиции, которая воспользуется ими сугубо в своих собственных интересах и будет всячески препятствовать проведению социально-экономических реформ, то теперь Александра волновала еще и реакция населения на предполагаемые меры. У него возникает опасение, что русский народ еще не готов правильно использовать предоставляемые ему права, и что введение Конституции может привести к смутам и беспорядкам.

Но и перед Европой русский император не хотел выглядеть ретроградом. Поэтому Александр I санкционировал начало работы над Конституцией Российской империи, поручив это сделать давнему соратнику, одному из «молодых друзей» и членов Негласного Комитета Н. Н. Новосильцеву, тем более, что у того уже имелся опыт составления конституционных документов (стоит отметить хотя бы проект «Жалованной грамоты российскому народу» 1801 г. и польскую конституцию 1815 г.) В разработке проекта принял активное участие в качестве помощника Новосильцева П. А. Вяземский.

В результате их совместных усилий к 1820 г. проект Конституции был готов и отослан Александру I. Написанная по-французски «Конституционная хартия Российской империи» в переводе значилась как «Государственная Уставная грамота Российской империи». В отличие от проекта Сперанского, который в значительной степени был всё-таки предельно общим наброском будущей конституции (в нём, в частности, не было разделения на статьи, а полномочия Государственной Думы были прописаны крайне размыто), Уставная Грамота была проектом настоящей Конституции, полностью подготовленной к опубликованию. В ней проводилось чёткое разделение на статьи, которые группировались в разделы. Полномочия всех будущих ветвей власти были достаточно четко указаны. С учётом того, что Уставная Грамота была своеобразным финальным аккордом всего реформаторского этапа правления Александра I, как бы подводившим итог всем попыткам реформировать государственный строй Российской империи, мы посчитали необходимым уделить этому проекту особое внимание.

В настоящее время известно три редакции этого документа. Первая редакция под названием «Краткое изложение основ» датируется исследователями 1818–1819 гг. и представляет собой черновой набросок будущего конституционного проекта. Вторая редакция представляет собой развёрнутый конституционный проект из 191 статьи на французском и русском языках (во французском варианте документ именуется «конституционной хартией», в русском – «Уставной грамотой Российской империи») и датируется большинством исследователей 1820 годом. Третья редакция под условным названием «Общий свод предметов, входящих во вторую и третью книги проекта Органического регламента» представляет собой развёрнутое оглавление и конституционным проектом по форме не является. Датируется третья редакция 1823–1824 гг.

Основной является вторая редакция Уставной грамоты. Она была впервые опубликована на французском и русском языках А. Гродынским в 1831 г. во время антирусского восстания в Польше на основе секретной документации, обнаруженной повстанцами в Варшавской Канцелярии Н. Н. Новосильцева. Русский вариант второй редакции был впервые опубликован Н. К. Шильдером в его монографии, посвящённой Александру I.[197]197
  Шильдер Н. К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. СПб., 1898, т. 4. С. 499–526.


[Закрыть] Публикация Шильдера была воспроизведена в 2000 г. в академическом сборнике «Конституционные проекты в России: XVIII – нач. ХХ вв.».[198]198
  Конституционные проекты в России: VIII – нач. ХХ вв. М., 2000. С. 411–453.


[Закрыть] Кроме того, рукописные копии публикации Гродынского сохранились в нескольких фамильных фондах, например, в архивном фонде Строгановых в РГАДА.[199]199
  РГАДА. Ф. 1278. Оп.1. Д. № 504. Л. 1–44 (об.) (фонд Строгановых, рукописный текст «Уставной Грамоты Российской Империи» из шести глав и 191 статьи – копия с книги А. Гродынского, изданной в Варшаве в 1831 г.).


[Закрыть] Именно на эти публикации мы и будем опираться при анализе содержания Уставной Грамоты. Полный список источников Грамоты и их текстологический анализ приводится в монографиях Г. В. Вернадского, С. В. Мироненко и К. С. Чернова.[200]200
  Вернадский Г. В. Государственная Уставная Грамота Российской империи 1820 г. Прага, 1925. С. 20–65; Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале ХХ в. М., 1989. С. 147–202; Чернов К. С. Забытая конституция «Уставная Грамота Российской империи». М., 2007. С. 10–51.


[Закрыть] Нас же будет интересовать, прежде всего, само содержание Грамоты.

Итак, подготовленный к официальному опубликованию окончательный вариант «Уставной Грамоты (Конституционной Хартии) Российской империи» состоял из 191 статьи, разделённой на 6 глав со сплошной нумерацией статей. Преамбула отсутствует.

Глава I «Предварительные распоряжения» состоит из 8 статей и посвящена новому административно-территориальному устройству Российской империи. Согласно ст. 1–3, территория империи делилась на большие области – наместничества, исходя из количества народонаселения и культурно-языкового критерия. В остальном сохранялась прежняя система местного управления, унаследованная от Екатерины II: наместничества делились на губернии, те – на уезды, уезды, в свою очередь, разделялись на округа, а те – на волости (ст. 4–7). Москва и Петербург приравнивались к наместничествам.

Глава II «О правлении Российской империи» (ст. 9–77) была посвящена вопросам функционирования исполнительной власти и состояла из шести отделений.

Отделение 1 «О государстве и державной власти» (ст. 9–34) определяет основные полномочия императора в сфере исполнительной, законодательной и судебной власти.

Отделение 2 «О Государственном Совете» (ст. 35–44) определяет правовой статус и функции этого органа государственной власти.

Отделение 3 «О министерствах или главных управлениях» (ст. 45–46) определяет перечень министерств (главных управлений) и устанавливает ответственность высших должностных лиц исполнительной власти за нарушение законов.

Отделение 4 «О наместничествах и советах наместничеств» (ст. 47–62) – регламентирует правовой статус наместника и наместнического совета.

Отделение 5 «О губернском начальстве» (ст. 63–71) определяет порядок деятельности губернских органов власти.

Отделение 6 «Об уездных окружных и городских начальствах» (ст. 72–77) регламентирует деятельность соответствующих уровней местного управления.

Таким образом, первые три отделения регламентируют деятельность центральных органов власти, последние три – посвящены органам местного управления. Всего в Главе II насчитывается 69 статей (ст. 9–77), что составляет 36 % от общего объёма Уставной Грамоты.

Глава III под названием «Ручательства державной власти» (ст. 78–98) представляет собой раздел о правах и свободах личности, состоит он из 21 статьи, что составляет 11 % от общего объёма Уставной Грамоты.

Глава IV «О народном представительстве» (ст. 99–174) посвящена деятельности законодательной власти и состоит из пяти отделений.

Отделение 1 «О Государственной Думе или Сейме» (ст.99– 135) определяет правовой статус народного представительства и, в свою очередь, состоит из трёх разрядов.

Разряд 1 «О частных Думах или Сеймах наместнических областей» (ст. 102–113) посвящён порядку формирования и полномочиях наместнических сеймов.

Разряд 2 «Об общем государственном Сейме» (ст. 114–125) регламентирует порядок формирования и полномочия общегосударственного сейма.

Разряд 3 «Постановления общие, касающиеся как до государственного Сейма, так и до частных Сеймов» (ст. 126–135) регламентирует процедуру рассмотрения законопроектов в сеймах.

Отделение 2 «О Сенате» (ст. 136–147) определяет порядок формирования и полномочия Сената как верхней палаты Общегосударственного Сейма.

Отделение 3 «О палатах наместнических Сеймов» (ст. 148–158) состоит из трёх разрядов.

Разряд 1 «О Посольских палатах наместнических Сеймов» (ст. 148–151).

Разряд 2 «О Посольской палате общегосударственного Сейма» (ст. 152–154).

Разряд 3 «Распоряжения общие всем Посольским палатам» (ст. 155–158).

Все три разряда посвящены вопросам комплектования и деятельности нижней палаты общегосударственного Сейма и наместнических Сеймов.

Отделение 4 «О дворянских собраниях или сеймиках» (ст. 159–164) регулирует процедуру избрания депутатов в Посольскую палату наместнического сейма от дворян уезда.

Отделение 5 «О собраниях окружных городских обществ» (ст. 165–174) регулирует процедуру избрания депутатов в посольскую палату наместнического сейма от городов.

Таким образом, всего в главе, регулирующей деятельность законодательной власти, насчитывается 76 статей (ст. 99–174), что составляет примерно 40 % от общего содержания Уставной Грамоты.

Глава V (без названия) посвящена судебной ветви власти и состоит из трёх отделений.

Отделение 1 «О судах вообще» (ст. 175–179) устанавливает основные принципы новой судебной системы.

Отделение 2 «О Верховных судах» (ст. 180–187) состоит из двух разрядов:

Разряд 1 «О Верховном государственном суде» (ст. 180–184) определяет порядок формирования и функции Верховного суда.

Разряд 2 «О Верховном суде наместнической области» (ст. 185–187) определяет те же вопросы, касающиеся Верховного суда наместничества.

Отделение 3 «Об апелляционных и низших судах» состоит из одной ст. 188, кратко определяющей структуру новой судебной системы.

Итого в главе о судебной власти насчитывается 14 статей (ст. 175–188), что составляет примерно 7 % общего содержания Уставной Грамоты.

Глава VI «Общие постановления» состоит из трёх статей (ст. 189–191), в которых содержится ряд переходных положений.

В заключение излагаются цели издания Уставной Грамоты: «утвердить благосостояние и спокойствие любезных наших верноподданных, основать неприкосновенность из лиц и собственности и охранить ненарушимость их прав гражданских и политических».[201]201
  Государственная Уставная Грамота Российской империи (проект Н. Н. Новосильцева). // Конституционные проекты в России: XVIII – нач. XIX вв. М., 2000. С. 453.


[Закрыть] Тем самым заключение фактически исполняет роль преамбулы.

Исходя из анализа структуры Уставной Грамоты, можно сделать следующие выводы. Во-первых, по расположению глав вырисовывается следующая картина. Уставная грамота начинается с общих положений о новой форме административно-территориального устройства страны. Далее следует глава об устройстве исполнительной власти, затем глава о правах и свободах личности, после которой следуют главы об устройстве законодательной и судебной властей, а также переходные положения. В целом по структуре Уставная Грамота напоминает Конституцию Царства Польского. Отличий всего два: разделы о правовом статусе личности и исполнительной власти поменялись местами, и исключён специальный раздел о вооружённых силах. По полноте содержания Уставная Грамота вполне отвечает стандартным требованиям к конституционным проектам, в ней рассмотрены почти все вопросы, которые обычно затрагиваются в Конституции: раздел о правах человека, общие принципы организации законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Единственный вопрос, который не нашёл отражения в Уставной Грамоте, – это вопрос о порядке пересмотра и внесения дополнений в Конституцию. Авторы проекта, видимо, по примеру Конституционной Хартии Франции 1814 г. и Конституции Царства Польского 1815 г. ограничились весьма туманной фразой о том, что «Император жалует сию Уставную грамоту» и признаёт её «за себя и преемников наших коренным и уставным законом нашего государства, предоставляя себе оную дополнить».[202]202
  Государственная Уставная Грамота Российской империи (проект Н. Н. Новосильцева). // Конституционные проекты в России: XVIII – нач. XIX вв. М., 2000. С. 453.


[Закрыть] Каким образом дополнить – не раскрывается. Формально отсутствует в Уставной Грамоте и преамбула, что впрочем, не является обязательным элементов конституционного документа (преамбулы отсутствовали в Конституциях Швеции 1809 г., Португалии 1826 г., Царства Польского 1815 г.). Фактически же в Уставной Грамоте преамбула есть, но она перенесена в конец документа. Что касается логичности структуры Уставной Грамоты, то на наш взгляд, она не совсем выдержана. Расположение разделов – непоследовательно. Например, если в Польской Конституции 1815 г. вначале следует раздел о принципах государственного строя, затем раздел о правах личности и разделы, посвящённые структуре ветвей власти, а в Португальской Конституции 1826 г. вначале следуют разделы о ветвях власти и в конце – о правовом статусе личности, то в Уставной Грамоте раздел о правах личности почему-то вклинился между разделами об исполнительной и законодательной власти. Тем самым оказалась явно нарушена логика в построении структуры конституции. На наш взгляд, это является явным недостатком Уставной Грамоты.

Во-вторых, расположение разделов глав о ветвях власти, свидетельствует о приоритете исполнительной власти. Глава о ней предшествует главам о законодательной и судебной власти, а также главе о правовом статусе личности. Процентное соотношение статей, посвящённых ветвям власти, показывает несколько иную картину. Исполнительной власти посвящено 36 % статей, законодательной – 40 %, судебной – 7 %. Как видим, по этому показателю исполнительная власть не только не превосходит законодательную, но и даже немного уступает ей. Соотношение это очень похоже на Польскую Конституцию 1815 г. (30 %, 32 % и 9 % соответственно). Даже разница процентного соотношения статей, посвящённых законодательной и исполнительной власти, примерно одинаковая: 2 % – в Польской Конституции, 4 % – в Уставной Грамоте, что лишний раз подтверждает вывод о явном сходстве этих двух документов. И так же, как в случае с Польской Конституцией, сам факт небольшого количественного преимущества статей о законодательной власти свидетельствует только лишь о большем интересе авторов Уставной Грамоты к структуре законодательной власти в частности, и о большей сложности этого вопроса в целом.

В-третьих, обращает на себя внимание дробность разделов о законодательной и исполнительной власти. Они делятся на 5 и 6 отделений соответственно. Мало того, Отделение 1 и Отделение 3 Главы IV о законодательной власти подразделяются ещё и на разделы (по три каждое). То же самое касается Отделения 2 Главы V о судебной власти, которое делится на 2 раздела. Всё это напоминает всё ту же Конституцию Царства Польского 1815 г. (раздел о законодательной власти делится на 6 частей, а об исполнительной – на 5) и Португалии 1826 г. (на 5 и 8 частей соответственно), которые в свою очередь по этому критерию восходят к Конституции Франции 1791 г. При этом по степени дробности разделов о ветвях власти Уставная Грамота превосходит польскую и португальскую конституции и может поспорить только с французской конституцией 1791 г.

В-четвёртых, как и в подавляющем большинстве конституций эпохи Реставрации, в Уставной Грамоте уделено явно незначительное внимание судебной ветви власти – всего лишь 7 % общего объёма Конституции. Меньше только в Конституциях Норвегии и Баварии (5,5 % и 6 %). Впрочем, недостаток внимания к судебной власти характерен и для других конституций эпохи Реставрации, кроме, может быть, Конституции Франции 1814 г., в которой вопросам организации судебной власти уделено 16 % статей.

В-пятых, обращает на себя внимание оригинальный способ рассмотрения вопроса о структуре законодательной и исполнительной власти. Статьи, касающиеся порядка формирования Госсовета, верхней и нижней палат Сейма на общегосударственном уровне фактически продублированы на уровне местного управления (уровень наместничеств). Причём в данном случае определённая логика в таком расположении статей есть. Она даже, более того, вполне оправдана, исходя из той структуры государственной власти, которая формировалась согласно Уставной Грамоте. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос при анализе соответствующих разделов Грамоты.