Текст книги "Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2"

Обсуждение должно было проходить в обстановке гласности, «при открытых дверях» (ст. 131), но по предложению 1/10 депутатов палаты заседание могло быть объявлено закрытым для публики. Специально указывалось, что вносимые по воле монарха законопроекты «почитаются ни одобренными, ни утверждёнными им». Тем самым это не должно было как-то повлиять на волеизъявление депутатов, им предоставлялась полная свобода высказывания своего мнения (ст. 130).

Сам комитетский принцип предварительного обсуждения законопроектов явно восходит к Конституциям США 1787 г. и Франции 1791 г. и свидетельствует об использовании этих документов в качестве источников разработчиками Уставной Грамоты.

После обсуждения в Комиссиях, законопроект поступает на рассмотрение всего состава палаты. Согласно ст. 132, он «принимается или отвергается большинством голосов». В случае равенства голосов проект считается принятым. Далее проект поступает в следующую палату, которая либо принимает его, либо отвергает, внести изменения в него она не имеет права (ст. 133). Утверждённый проект поступает на подпись Императору. В случае утверждения проект становится законом и обнародуется в утверждённом порядке. В случае несогласия монарха «проект уничтожается» (ст. 135). Следовательно, Императору принадлежит право абсолютного вето.

Помимо права исключительной законодательной инициативы и абсолютного вето императору принадлежали также такие важнейшие полномочия в сфере законодательной власти как право созвать, распустить, отсрочить и продлить Сеймы, как обыкновенные, так и чрезвычайные (ст. 126). К тому же заседания сеймов могли продолжаться всего 30 дней. Учитывая, что Наместнические Сеймы должны были собираться раз в 3 года, а Общегосударственный и того реже – раз в пять лет (ст. 100), возникают большие сомнения в реальности плодотворной работы сеймов.

Вопрос о соотношении полномочий Сеймов и Императора в сфере законодательной власти, следовательно, и о форме правления по Уставной Грамоте, до сих пор остаётся, пожалуй, одним из самых дискуссионных в историографии. Ещё А. В. Предтеченский в 1957 г. высказал мнение, что «Грамота ни в коей мере не превращала Россию в конституционную монархию».[206]206
  Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX в. М. – Л., 1957.


[Закрыть] К такому же выводу пришёл один из ведущих современных специалистов по вопросам конституционализма А. Н. Медушевский. По его мнению, сеймы были совершенно безвластными, их полномочия сводились к ничего не значащему обсуждению законопроектов и, по сути, были фиктивными. Всё это дополнялось чисто сословной избирательной системой на основе непрямых многоступенчатых выборов по типу бонапартистской конституции 1799 г., целью которой как раз и было превращение выборов в фикцию. Монарх сохранял все атрибуты самодержца, стоящего над законом, признаки конституционной монархии отсутствовали (парламентский контроль над бюджетом, ответственность министров перед парламентом, контрассигнация министром подписи монарха).[207]207
  Медушевский А. Н. Конституционные проекты в России. // Конституционные проекты в России XVIII – нач. ХХ вв. М., 2000. С. 117–119.


[Закрыть] Концепцию А. Н. Медушевского о «мнимом конституционализме» полностью поддержал в своём исследовании, посвящённом Уставной Грамоте, К. С. Чернов. Правда, он вообще не считает Уставную Грамоту проектом Конституции.[208]208
  Чернов К. С. Забытая конституция «Государственная Уставная Грамота Российской империи». М., 2007. С. 110.


[Закрыть] Противоположной точки зрения придерживаются Н. В. Минаева и С. В. Мироненко, оценивающие форму правления по Уставной Грамоте как очень ограниченную, но всё-таки конституционную монархию.[209]209
  Минаева Н. В. Правительственный конституционализм и передовое общественное мнение России в нач. XIX в. Саратов, 1982; Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.


[Закрыть]

Кто же из них прав? Ответить на этот вопрос можно, лишь ответив на другой – мог ли Император по Уставной Грамоте единолично принимать законы? Если да – то перед нами абсолютная монархия, если нет – конституционная монархия дуалистического типа. Казалось бы, нет ничего проще, нужно проанализировать соответствующие статьи Грамоты – и проблема будет решена. Но в том-то и дело, что анализ текста Грамоты не позволяет дать стопроцентного однозначного ответа на этот вопрос. Процедура законотворческой деятельности определяется, прежде всего, в ст. 103, 104, 106, 115, 118. В них указывается, что Наместнические сеймы и Общий государственный сейм получают законопроекты через Госсовет или Наместнические Советы «по повелению Государя» для их «рассуждения», «рассмотрения» и «уважения». Если по поводу первых двух терминов всё предельно ясно, то по поводу термина «уважить» (кстати, такой же термин использует и М. М. Сперанский в своём проекте, а еще раньше – П. А. Строганов в уже упоминавшемся проекте «Наказа Совету» 1802 г.) и развернулась дискуссия. А. Н. Медушевский перевёл этот термин, как «согласиться», «одобрить», что, по его мнению, свидетельствует о чисто совещательном характере сеймов.[210]210
  Медушевский А. Н. Указ. соч. С. 116.


[Закрыть] С. В. Мироненко перевёл этот термин как «обсуждение». С нашей точки зрения, термин «уважить» означает «принять», т. к. исходя из контекста, напрашивается вывод о маловероятности использования авторами Грамоты в одной и той же статье терминов «рассмотреть» и «обсудить», означающих одно и то же (например, в ст. 118 говорится: «Для рассмотрения и уважения сих проектов на Общем государственном Сейме, каждая палата назначает по баллам три комиссии…»). В качестве ещё одного аргумента можно привести ст. 132, в которой говорится, что «проекты во всех сеймах принимаются или отвергаются большинством голосов…» Тогда получается, что император не мог единолично принимать законы и должен был вначале направлять их в представительные органы. Следовательно, перед нами пример всё-таки дуалистической, а не абсолютной монархии. К тому же в текст Уставной Грамоты введён и принцип контрассигнатуры, который, по мнению А. Н. Медушевского, является одним из признаков конституционной монархии, но в Уставной Грамоте отсутствует. Согласно ст. 34, «общие и особенные или местные законы скрепляются министром, начальником управления юстиции. Уставы, учреждения, указы, повеления и постановления должны быть за скрепою того из министров, до которого они по содержанию своему, будут принадлежать. Он отвечает за всё, что в сих уставах, учреждениях, указах. повелениях, рескриптах и постановлениях могло бы заключаться противного правилам Уставной грамоты и законам». На наш взгляд, в этой статье сформулирован принцип контрасигнатуры в чистом виде, что является дополнительным аргументом в пользу вывода о пусть и минимальном, но всё-таки ограничении власти монарха.

Другое дело, что статьи Грамоты о полномочиях Сеймов сформулированы крайне размыто и неконкретно, что и предоставляет пищу для их различной интерпретации. Так, не совсем понятны последствия несогласия палат Сейма с законопроектом. Согласно ст. 107 и 119, замечания комиссий Сеймов на законопроект «исправляются» в наместнических Советах и Госсовете. Но совершенно не раскрывается ключевой вопрос – мог ли Император не обращать внимания на мнение Сеймов и своей волей принять законопроект в нужной ему редакции?

В любом случае, законодательные полномочия Сеймов минимальны и даже те, что есть, сформулированы недостаточно конкретно, с множеством оговорок. Центр тяжести законодательной власти ясно смещён в сторону монарха, причём в гораздо большей степени, чем в родственных Конституциях Франции 1814 г. и Царства Польского 1815 г. Сам законодательный процесс по Уставной грамоте напоминает соответствующий процесс по польской Конституции 1815 г. и Конституциям Бадена и Баварии 1818 г.: то же равенство палат, отсутствие права законодательной инициативы у парламента, наличие права абсолютного вето и роспуска нижней палаты у монарха. Даже избирательное право основывалось на соединении имущественного принципа (буржуазного по своему характеру) с сословным (феодальным в своей основе). Всё это позволяет считать вышеупомянутые документы родственными в своей основе, устанавливавшими режим дуалистической конституционной монархии с огромными, но всё-таки не абсолютными полномочиями монарха в сфере законодательной власти.

В целом, структуру законодательной власти по Уставной Грамоте 1818–1820 гг. можно изобразить в виде следующей схемы:

Вопросам организации и деятельности исполнительной власти посвящена Глава II под названием «О правлении российской империи», разделённая на 6 Отделений. Первые три из них регламентируют деятельность центральных органов власти, последние три посвящены структуре местного управления. В Главе II насчитывается 69 статей (ст. 9–77)[211]211
  Конституционные проекты… М., 2000. С. 413–428.


[Закрыть], что составляет 36 % от общего содержания Грамоты. По этому показателю она немного уступает главе о законодательной ветви власти (76 статей и 40 % общего объёма документа). Но по расположению в тексте Уставной Грамоты раздел об исполнительной власти находится, по сути, на первом месте, предшествуя всем остальным разделам, что свидетельствует о его несомненном приоритете в структуре ветвей государственной власти. Подобная картина наблюдается почти во всех конституциях эпохи Реставрации, рассмотренных нами выше, кроме португальской. Поэтому с полным основанием можно говорить о чётко выраженной тенденции приоритета исполнительной власти, присущей конституционной доктрине в период Реставрации.

Раздел об исполнительной власти построен по тому же принципу, что и раздел о законодательной власти. Вначале рассматриваются вопросы организации управления на общероссийском уровне (определяются полномочия Императора, Государственного Совета, министерств), затем – на уровне наместничеств (определяются полномочия наместников и наместнических советов) и нижестоящих уровнях (губернии, уезды, округа). Несложно заметить, что уже в самой структуре раздела об исполнительной власти просматриваются элементы федерализма (Советы в наместничествах и Госсовет на общеимперском уровне), что является, наверное, наиболее яркой особенностью Уставной Грамоты, придающей ей оригинальность среди других конституционных документов эпохи Реставрации. Обращает на себя внимание и достаточно чёткая прописанность всей вертикали исполнительной власти в Уставной Грамоте, включая и вопросы местного управления.

Обратимся теперь к самому тексту Главы II. Отделение 1 «О Государе или державной власти» (ст. 9–34) посвящено определению правового статуса Императора. В ст. 9–10 корона Российского императорского престола объявляется наследственной согласно порядку, определённому указом о престолонаследии 5 апреля 1797 г. Павла I. Тем самым указ о престолонаследии приобретал статус фундаментального закона и становился составной частью Уставной Грамоты. Сама Уставная Грамота объявлялась Основным законом, определявшим «основания державной власти и образ действия оной», и жаловалась «на вечные времена» (абсолютно такая же картина наблюдается в Конституционной Хартии Франции 1814 г.). В очень важных ст. 11–12 объявлялось о неразделимости державной (верховной) власти и её сосредоточении в лице монарха, который «есть единственный источник всех в империи властей гражданских, политических, законодательных и военных». Император управляет «исполнительной частью на всём её пространстве» и назначает всё начальство исполнительное, управительное и судебное. Тем самым, принцип разделения властей фактически отрицается. Но с другой стороны, сама структура Уставной Грамоты свидетельствует об обратном, что лишний раз показывает противоречивый характер текста Грамоты. К тому же в ст. 13 указывается, что «законодательной власти государя содействует государственный Сейм». На наш взгляд, эту фразу можно интерпретировать в смысле разделения законодательных полномочий между Императором и Сеймом, весь вопрос – в каких пропорциях? Впрочем, этот вопрос был нами достаточно подробно разобран в предыдущем разделе.

В ст. 15–33 регламентируются основные полномочия Императора:

• в сфере исполнительной власти – назначение высших должностных лиц в гражданском управлении, контроль за их деятельностью (ст. 19); назначение послов и иных дипломатических представителей (ст. 18); контроль за исполнением бюджета (ст. 24), при этом первый бюджет после вступления в действие Уставной Грамоты принимался единолично Императором (ст. 25). Подобная оговорка свидетельствует, на наш взгляд, о том, что все последующие бюджеты должны были приниматься совместно Императором и Сеймом, т. е. Император лишался права единолично принимать бюджет;

• в сфере законодательной власти Император мог единолично издавать уставы и учреждения по вопросам защиты государства, внутреннего управления, порядка прохождения государственной службы (ст. 28), а также указы, повеления, рескрипты и постановления «по частным и случайным обстоятельствам» в различных отраслях государственного управления или по отношению к конкретным чиновникам и частным лицам (ст. 29). Законы же, основанные на «непременных началах» (т. е. рассчитанные на долговременную перспективу и определяющие общие принципы устройства государственной власти) император мог принимать при содействии Общегосударственного Сейма (общие законы) (ст. 31) или Наместнических Сеймов (местные или особенные законы, действующие только в пределах наместничества) (ст. 32). Как уже отмечалось выше, Императору принадлежало также исключительное право законодательной инициативы, право абсолютного вето и право роспуска нижних палат общегосударственного и наместнических сеймов; • в сфере судебной власти Императору принадлежало право помилования (ст. 21), право назначения судей (ст. 19); он считался верховным главой судебной власти, все приговоры судов объявлялись от его имени (ст. 22).

Кроме того, Император являлся верховным главнокомандующим и назначал в силу этого генералитет и всех высших офицеров (ст. 17); руководил внешней политикой, имел исключительное право объявлять войну и подписывать мирные договоры (ст. 16); являлся главой русской православной церкви (ст. 20); обладал правом учреждения орденов, дарования дворянства, принятия в подданство и др. (ст. 23). Особа Императора объявлялась священной и неприкосновенной (ст. 14).

Таким образом, полномочия Императора были огромны. Но всё-таки это не были полномочия абсолютного монарха: он не мог единолично принимать бюджет и законы (ст. 25, 31–32), к тому же согласно ст. 34 законы должны были скрепляться подписью министра юстиции, а уставы, учреждения, указы и иные распоряжения императора – подписью соответствующего министра, на которого перекладывалась ответственность за возможные нарушения. Уставной Грамоты и законов в их содержании. Тем самым вводился принцип контрасигнатуры, что является признаком ограниченной конституционной монархии.

Отделение 2 (ст. 35–44) посвящено правовому статусу Государственного Совета (далее – Госсовет), образованному ещё в 1809 г. по проекту М. М. Сперанского. В Госсовет по Уставной Грамоте входили помимо Императора как председателя все министры, статс-секретари и лица по назначению Императора (ст. 35). Госсовет разделялся на две части: Правительный (правительственный) Совет (или Комитет министров) и Общее собрание. Комитет министров состоял из Императора (председателя), министров, начальников управлений и иных лиц по назначению монарха (ст. 37). Функции Комитета министров были следующими:

• отмена постановлений наместников и нижестоящих органов управления, если они противоречат законам, указам и т. д. (ст. 30);

• в случае угрозы общественной безопасности из-за неправомочных постановлений наместников и иных чиновников Комитету министров принадлежало право представления Императору, в Общее Собрание Госсовета или Сенат (в случае с наместниками) об отстранении их от должности и предания суду (ст. 40–41).

Общему собранию Госсовета принадлежали следующие полномочия:

• составление проектов общих законов (ст. 42);

• разрешение споров о присвоении ведомствами ненадлежащего объёма власти;

• решения о предании суду по представлению Комитета министров чиновников за совершённые злоупотребления;

• проверка отчётов министров и начальников управлений;

• право представления императору на нарушения законов и злоупотребления в управлении и предложения по их устранению;

• выполнение любых поручений императора (ст. 43).

Согласно ст. 38 и 44 членам Госсовета принадлежало только право совещательного голоса. Окончательное решение принималось Императором по собственному усмотрению.

Исполнение законов возлагалось на министерства (главные управления), действовавшие согласно Общему учреждению министерств от 25 июня 1811 г., которое объявлялось составной частью Уставной Грамоты (как и указ о престолонаследии 1797 г.). В ст. 45 указывался точный перечень из десяти министерств: духовных дел и народного просвещения, военное, морское, юстиции, финансов и государственного казначейства, ревизии государственных счетов, внутренних дел, полиции, путей сообщения, иностранных дел. Как видим, на первом месте в этом списке значится министерство духовных дел и народного просвещения. Скорее всего, это неспроста и свидетельствует об особом значении, которое придавал Александр I просвещению общества.

В ст. 46 устанавливался принцип ответственности министров и нижестоящих чиновников за нарушение Уставной Грамоты, законов, указов и т. д. и предание их в случае таких нарушений верховному государственному суду. Данная норма, по-нашему мнению, свидетельствует о стремлении Александра I и его окружения реализовать принцип верховенства закона и построить некое подобие правового государства.

В Отделении 4 (ст. 47–62) определяется правовой статус Наместника и наместнического Совета. Главные функции Наместника – стремиться к увеличению благосостояния наместничества и следить за точным исполнением законов (ст. 48). В этом ему должен содействовать Наместнический Совет, состоящий, как и Госсовет, из двух частей под такими же названиями: Правительный Совет и Общее собрание (ст. 49).

Правительный Совет состоит из Наместника, чиновников от каждого министерства и лиц по назначению Императора. Функции Правительного Совета следующие:

• визирование всех постановлений Наместника «по управительной части», без санкции Совета они в действие не вступали (ст. 55), к тому же каждый член Совета, заведующий какой-нибудь частью в управлении, был обязан скреплять своей подписью решения Наместника по своей части; если он не был согласен с таким решением, то был обязан записать своё мнение в специальный протокол и, тем самым, освобождался от ответственности. Таким образом, на уровне наместничеств вводился тот же принцип контрассигнатуры, что и на уровне центрального управления (ст. 53);

• право Наместника отстранять от должности любого чиновника в наместничестве по обвинению в злоупотреблениях или нарушении законов (кроме губернаторов, их заместителей, членов губернского правления и казённых палат, которые могли быть отстранены от должности и преданы суду по решению Комитета министров по представлению Наместника) (ст. 54).

В присутствии Императора полномочия Наместника прекращались (ст. 57).

Общее Собрание Совета наместничества состояло из членов Правительного Совета и лиц, избранных в губерниях наместничества и утверждённых Императором по представлению Комитета Министров (ст. 58), т. е. вводились элементы выборного начала, пусть и под контролем монарха. Функции Общего Собрания наместнического Совета напоминают функции Общего Собрания Госсовета:

• разработка законопроектов по предложениям Императора, Комитета министров или Наместника о налогах, о государственных расходах в наместничестве, о мероприятиях в сфере промышленности и торговли и др. (ст. 59);

• разработка проектов всех частных законов и учреждений, касающихся наместничества (здесь и далее – ст. 60);

• вынесение решения о предании суду чиновников по представлению Правительного Совета;

• рассмотрение ежегодных отчётов руководителей разных отраслей управления (членов Правительного Совета наместничества);

• право представления Императору через посредство Наместника и Госсовета на злоупотребления чиновников и нарушения Уставной Грамоты и законов.

Все решения Общего Собрания, за исключением решений о предании суду чиновников, подлежали утверждению Наместника (ст. 61). Общее Собрание должно было в обязательном порядке созываться во время выборов или сессий Наместнических Сеймов (ст. 59), во всех остальных случаях – по решению Императора или Наместника. От каждого Наместнического Совета при правительстве должен был находиться специальный статс-секретарь (ст. 62).

Наместничества делились на губернии, а те – на уезды, округа и селения. Правовой статус органов местного управления этих уровней определялся в Отделении V «О губернском начальстве» (ст. 63–71) и Отделении VI «Об уездных, окружных и городских начальствах» (ст. 72–77).

Отделение 5 начинается с очень важной ст. 63, провозглашавшей совершенно новый для России принцип отделения судебной власти от исполнительной («закон постановляет за неизменное и непоколебимое правило, чтобы управительная и судебная части были разделены, и действия оных, яко несовместимые, ни в коем случае не сливались»). Исключение составляли судебная полиция, возложенная на городские полицейские управы и уездные правительства (нижние земские суды) и занимавшиеся следственными мероприятиями, а также обыкновенная городская и сельская полиция (ст. 64).

Структура губернского управления в целом напоминает структуру управления наместничествами. Главой губернии является губернатор, назначаемый Императором и находящийся в двойном подчинении: непосредственно его деятельность контролируется Наместником, опосредованно – Комитетом министров. В осуществлении власти губернатору содействует Общее собрание губернского начальства, состоящее из двух отделений – управительного (или губернского правления) во главе с гражданским губернатором, и казённой палаты во главе с вице-губернатором (ст. 65–67). Каждое из этих отделений делится на экспедиции, отвечающие за конкретную отрасль управления в губернии. Общее собрание должно было рассматривать наиболее важные вопросы (их круг предполагалось установить в специальном законе), а также отменять все решения нижестоящих чиновников, если те противоречат законам. Кроме того, губернатор как председатель Общего собрания мог обратиться к Наместнику в Правительном Совете наместничества об удалении с должности чиновника, оказавшегося виновным в нарушении законов (ст. 69). Как и в случае с Госсоветом и наместническими советами, члены Общего собрания губернского начальства имели только право совещательного голоса, все решения принимались единолично губернатором (ст. 70). Но с другой стороны, такое решение должно было предварительно рассматриваться в Общем собрании, т. е. принцип единоначалия всё-таки ограничивался. Как и на вышестоящих уровнях, на уровне губернии также вводился принцип контрассигнатуры. Руководитель экспедиции был обязан скрепить своей подписью решения Общего собрания, касающиеся его ведомства. Если он был не согласен с ним, то должен был записать своё мнение в специальный протокол, тем самым, освобождая себя от ответственности (ст. 71).

Сочетание принципа единоначалия с принципом совещательности при принятии решений прослеживается и на уровне уезда. Уездное земское правление (или нижний земский суд) состоит из земского уездного исправника и определённого числа заседателей (ст. 72). Правда, по терминологии здесь прослеживается некоторая путаница. Орган исполнительной власти вдруг именуется судом! Тем самым вроде бы нарушаются положения «прогрессивной» статьи 63 об отделении исполнительной власти от судебной. Но на наш взгляд, особого противоречия здесь нет. Авторы Грамоты просто использовали уже давно существовавшие институты уездного управления из Положения о губернском устройстве 1775 г. Терминология устоялась, население к ней привыкло – так зачем её менять? Поэтому, судя по всему, нижний земский суд по Уставной Грамоте – это суд только по названию, а на деле он должен был стать органом только исполнительной власти. Компетенция уездных органов управления должна была быть определена в специальном законе («наказе») (ст. 73).

Уезды должны были делиться на округа в зависимости от размера территории и количества населения. Во главе округа находился окружной исправник, (ключ-войт), его заместитель и совещательный орган при них из выборных «сотников и десятских» от селений (ст. 74), которые являлись низовым звеном исполнительной власти. Во главе их должны были находиться староста и некие «выборные» (ст. 75), компетенцию которых предполагалось определить также в специальном законе.

В городах 1-й и 2-й степени органами исполнительной власти являлись ратуши или магистраты, а также городская полицейская управа во главе с городничим (полицмейстером). В состав управы должны были входить по два представителя (ратмана) от городского населения (ст. 76). Полномочия этих органов управления должны были быть определены в специальном законе (ст. 77).

Таким образом, согласно Уставной Грамоте формировалась новая и достаточно стройная система исполнительной власти. По нашему мнению, её характерной особенностью является наличие явных элементов федерализма. Подтверждением этого вывода являются положения ст. 30 о разделении законов на два вида: общие и местные, причём местные законы должны были обсуждаться и приниматься не центральными органами власти, а наместническими при последующем утверждении Императором. Сами наместнические органы власти по своей структуре и полномочиям практически полностью копировали центральные органы (в каждом наместничестве имелось собственной народное представительство – двухпалатный Сейм, собственный наместнический Совет из двух отделений с такими же названиями, как и отделения Госсовета, собственные органы отраслевого управления). Конечно, новое административно-территориальное устройство по Уставной Грамоте нельзя назвать стопроцентно федеративным – всё-таки и сам термин «федерация» в документе не употребляется, и распределение полномочий между Центром и наместничествами чётко не прописано. Но и чисто унитарным его тоже назвать нельзя. На наш взгляд, в Уставной Грамоте достаточно чётко прослеживается тенденция к децентрализации управления для повышения его эффективности. Создавалось нечто промежуточное между унитарным государством и федерацией (по сути, полуфедерация) с креном в сторону последней. Чем завершился бы этот эксперимент – могла показать только практика. Но сам факт предполагавшихся изменений в административно-территориальном устройстве России можно с полным основанием считать одним из самых смелых реформаторских начинаний за всё время правления Александра I.

Ещё одним примечательным моментом является сочетание принципов единоначалия и коллегиальности на всех уровнях исполнительной власти (Госсовет при Императоре – на высшем уровне, наместнические советы при наместниках, Общие собрания губернского начальства при губернаторах, заседатели при земском уездном правлении, сотники и десятские при окружном исправнике, выборные при старостах в селениях). На нижних уровнях (начиная с уезда) к ним добавляется и принцип выборности. Для самодержавной России того времени это выглядело сверхдемократично. Хотя с другой стороны, полным новшеством это всё-таки не было. Отдельные элементы выборного начала были допущены ещё Екатериной II при создании системы местного управления, особенно в городах. Такой же принцип проводился и в непосредственной предшественнице Уставной Грамоты – Польской Конституции 1815 г, где элементы выборности были введены даже при формировании верхней палаты Сейма – Сената (при освобождении вакансии сенатора, Сенат выдвигал две кандидатуры, из которых император выбирал одну).

Нельзя не отметить и прямо-таки радикальную ст. 63 об отделении судебной власти от исполнительной. Вместе с тем, почти вся полнота исполнительной власти (даже, несмотря на принцип контрассигнатуры) принадлежала Императору. Без его санкции не могло быть реализовано ни одно распоряжение нижестоящих органов управления. Но все его почти безграничные полномочия вводились в строго очерченные законом рамки, чего в России до этого никогда не было.

Структуру исполнительных органов власти по Уставной Грамоте можно представить в виде следующей схемы: