Текст книги "Глобальный кризис и вызовы экономической политики современной России"

Владимир Александрович May, Алексей Валентинович Улюкаев
Глобальный кризис и вызовы экономической политики современной России

РАНХиГС

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЙ

Авторы

May Владимир Александрович ([email protected]), д.э. н., проф., ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Москва).

Улюкаев Алексей Валентинович, д.э. н., проф., министр экономического развития РФ (Москва).

Авторы выражают признательность С. Дробышевскому, Г. Идрисову, П. Кадочникову, С. Синельникову-Мурылеву, М. Хромову за ценные рекомендации, высказанные при подготовке данной работы.

1. Глобальные кризисы – общее и особенное

Экономическое развитие ведущих стран определяется прежде всего предпосылками и характером глобального кризиса, который начался в 2008 г. и продолжается по настоящее время. Это кризис особого рода: он не описывается одним-двумя параметрами (например, спадом производства и ростом безработицы), а является многоаспектным, охватывая разные сферы социально-экономической жизни, и, как правило, имеет серьезные социально-политические последствия. Это системный кризис, и в этом отношении он аналогичен кризисам 1930-х и 1970-х гг. (May, 2009).

Разумеется, здесь не может быть прямых аналогий. Структурные кризисы уникальны, то есть опыт, накопленный в ходе преодоления каждого из них, практически нельзя использовать в новых условиях. Тем не менее есть ряд качественных характеристик, которые позволяют относить их к одному классу, то есть эти кризисы можно сравнивать, учитывать их особенности, но не прилагать рецепты антикризисной политики, эффективные в одном случае, к другому. Можно выделить следующие черты системных кризисов.

Первое. Такой кризис одновременно и циклический, и структурный. Он связан с серьезными институциональными и технологическими изменениями, со сменой технологической базы (некоторые экономисты используют термин «технологические уклады»). Эти изменения выводят экономику на качественно новый уровень эффективности и производительности труда. Системное обновление технологической базы на основе новейших достижений науки и техники – важнейшее условие успешного выхода из кризиса[1]1
  Ряд экономистов рассматривают проблему смены технологической базы в логике «больших циклов конъюнктуры» Н.Д. Кондратьева – длинных волн, охватывающих 50-60-летний период (Кондратьев, 1925). Это интересная и потенциально продуктивная гипотеза, хотя строгих доказательств ее справедливости нет и быть не может в связи с отсутствием достаточного числа статистических наблюдений. Сам Кондратьев рассматривал свои выводы лишь как гипотезу.


[Закрыть].

Второе. Существенным элементом системного кризиса выступает финансовый кризис. Именно наложение последнего на собственно экономический кризис (спад производства и падение занятости) затрудняет выход из него, обусловливает необходимость проведения комплекса структурных и институциональных реформ для выхода на траекторию устойчивого роста.

Третье. Неизбежным результатом кризиса выступает формирование новой модели экономического роста: она предполагает структурную модернизацию как развитых, так и развивающихся стран, что связано с созданием новых технологических драйверов. Возникновение новых отраслей и секторов реального производства, их географическое перемещение по миру определяют новую глобальную экономическую реальность и одновременно создают предпосылки для появления новых вызовов и инструментов экономической политики. Эту тенденцию хорошо отражает появившийся в 2009 г. термин «новая нормальность» – new normal (Улюкаев, 2009).

Четвертое. Отметим серьезные геополитические и гео-экономические сдвиги, формирование новых балансов сил (отдельных стран и регионов) в мировой политике. В начале кризиса можно было предположить, что он приведет к закреплению двухполярной модели, на сей раз основанной на противостоянии США и Китая, которых иногда обозначают как G2 – «большую двойку» (Brzezinski, 2009), а Н. Фергюсон назвал «Кимерикой» (Chimerica = China + America; см.: Ferguson, 2008). Однако постепенно все отчетливее проступают контуры многополярного мира, который, хотя и не отрицает наличия двух-трех ключевых экономических центров, на практике означает возврат к хорошо известной по XIX в. модели «концерта стран», балансирующих интересы друг друга. С поправкой на нынешние реалии речь может идти, скорее, о балансе интересов ключевых региональных группировок.

Пятое. В ходе системного кризиса происходит смена модели регулирования социально-экономических процессов. В 1930-е гг. завершился переход к индустриальной стадии развития и закрепились идеология и практика «большого государства», сопровождаемого ростом налогов, бюджетных расходов, государственной собственности и планирования, а в некоторых случаях – и государственного ценообразования. Напротив, кризис 1970-х гг. привел к масштабной либерализации и дерегулированию, к снижению налогов и приватизации – словом, к тому, чего требовал переход к постиндустриальной технологической фазе. В начале последнего кризиса создавалось впечатление, что мир вновь вернется к модели, основанной на доминирующей роли государства в экономике (появился даже термин «примитивное кейнсианство» – Crass-Keynesianism). Практика, впрочем, пока не подтверждает такую тенденцию. Роль государственного регулирования действительно возрастает, однако это относится преимущественно к сфере регулирования финансовых рынков на национальном и глобальном уровнях. Действительно, в настоящее время важнейшим противоречием выступает конфликт между глобальным характером финансов и национальными рамками их регулирования. Важно выработать механизм регулирования глобальных финансов в отсутствие глобального правительства.

Шестое. Системный кризис ставит на повестку дня вопрос о новой мировой финансовой архитектуре. В результате кризиса 1930-х гг. сформировался мир с одной резервной валютой – долларом. После 1970-х гг. сложилась бивалютная система (доллар и евро). Направление эволюции валютных систем после новейшего кризиса пока не определилось. Можно предположить усиление роли юаня, а также региональных резервных валют, если значение региональных группировок в мировом балансе сил возрастет. Множественность резервных валют могла бы поддержать тенденцию к многополярности мира и способствовать росту ответственности денежных властей соответствующих стран (поскольку резервные валюты будут конкурировать между собой).

Седьмое. Начнет формироваться новая экономическая доктрина, новый мейнстрим в науке (по аналогии с кейнсианством и неолиберализмом в XX в.).

Из всего сказанного вытекают важные выводы относительно перспектив преодоления системного кризиса и соответствующих механизмов.

Во-первых, системный кризис связан с масштабным интеллектуальным вызовом, требующим глубокого переосмысления его причин, механизмов развертывания и путей преодоления. Как генералы всегда готовятся к войнам прошлого, так и политики и экономисты готовятся к прошлым кризисам. До поры до времени это срабатывает, пока приходится иметь дело с экономическим циклом, то есть с повторяющимися проблемами экономической динамики. Поэтому сначала для борьбы с системным кризисом пытаются применить методы, известные из прошлого опыта. Применительно к 1930-м гг. – это стремление правительства Г. Гувера (прежде всего его министра финансов Э. Меллона) не вмешиваться в естественный ход событий, жестко балансировать бюджет и укреплять денежную систему, основанную на золотом стандарте. Как свидетельствовал опыт предшествующих 100 лет, кризисы обычно рассасывались примерно за год и никакой специальной политики для этого не требовалось. Аналогично в 1970-е гг. с началом кризиса попытались задействовать традиционные для того момента методы кейнсианского регулирования (бюджетное стимулирование в условиях замедления темпов роста и даже государственный контроль за ценами в исполнении республиканской администрации Р. Никсона), но это обернулось скачком инфляции и развитием стагфляционных процессов.

К системным кризисам плохо применимы подходы экономической политики, выработанные в предыдущие десятилетия. Возникает слишком много новых проблем, изначально не ясны механизмы развертывания кризиса и выхода из него, его масштабы и продолжительность. В XX в. на преодоление системных кризисов требовалось порядка десяти лет. Именно на это обстоятельство указывал П. Волкер, когда в июле 1979 г., в разгар предыдущего системного кризиса, вступил в должность руководителя ФРС: «Мы столкнулись с трудностями, которые до сих пор еще не встречались в нашей практике. У нас больше нет эйфории… когда мы возомнили, что знаем ответы на все вопросы, касающиеся управления экономикой»[2]2
  Из речи П. Волкера при вступлении в должность президента ФРС. Июль 1979 г.


[Закрыть].

Во-вторых, системный кризис не сводится к рецессии, росту безработицы или панике вкладчиков банков. Он состоит из ряда эпизодов и волн, охватывающих отдельные секторы экономики, страны и регионы. Это предопределяет его продолжительность – примерно десятилетие, которое можно назвать турбулентным. Более того, статистические данные могут неточно или даже неадекватно отражать происходящие в экономике процессы. Сам факт технологического обновления может искажать (причем существенно) динамику производства, поскольку новые секторы сначала плохо учитываются традиционной статистикой.

Проблемы создает и статистика занятости. Если в ходе циклического кризиса одним из важных показателей его преодоления выступает рост занятости, то при системном кризисе этот критерий действует лишь в конечном счете. Технологическое обновление предполагает качественно новые требования к трудовым ресурсам, то есть серьезные структурные изменения на рынке труда. Поэтому для выхода из системного кризиса характерно запаздывающее восстановление занятости, когда высокая безработица сохраняется на фоне экономического роста. Возникает своеобразный конфликт между новой экономикой и старой статистикой, и для его разрешения требуется определенное время.

В-третьих, нельзя преодолеть системный кризис лишь мерами макроэкономической политики, макроэкономического регулирования при всей важности бюджетных и денежно-кредитных проблем. Ответственная макроэкономическая политика не должна упускать из виду важность структурных и институциональных решений, обеспечивающих модернизацию национальной социально-экономической системы.

Системные кризисы можно охарактеризовать как инновационные. И в смысле возникновения (накануне, во время или после кризиса) новых экономических и политических институтов, и в смысле появления нового поколения политиков, предпринимателей и экспертов, и в смысле создания новой технологической базы, приходящей на смену сложившейся в результате предыдущего системного кризиса. Такой кризис завершается, когда происходят сдвиги и трансформации, о которых шла речь выше, или, другими словами, когда будет дан ответ на поставленные кризисом вопросы. Это прежде всего:

– темпы экономического роста, в первую очередь вероятность длительного периода низких темпов (secular stagnation);

– новые вызовы макроэкономической политики в связи с широким распространением нетрадиционных инструментов (особенно в сфере денежного обращения);

– проблема неравенства с точки зрения формирования новой модели экономического роста, что связано с темой его длительного торможения;

– теория и институты социального государства (welfare state), соответствующего демографическим и политическим реалиям XXI в.;

– перспективы глобализации или деглобализации;

– перспективы реиндустриализации и новых технологических вызовов.

Названные проблемы предполагают переосмысление теоретических основ современной экономической политики и общепринятых практических рекомендаций. На протяжении 1980-2000-х гг. ее ключевым вопросом было обеспечение экономического роста и макроэкономической стабильности, а основными препятствиями на этом пути считали высокую инфляцию и избыточное государственное вмешательство. Подобное понимание задач и рисков получило концентрированное выражение в так называемом Вашингтонском консенсусе – своде базовых рекомендаций преимущественно для развивающихся стран (Williamson, 1989). Мы не отрицаем важности макроэкономической стабильности, но сегодня перед экономистами и политиками стоит задача найти дополнительные инструменты регулирования экономического развития, которые позволили бы избежать длительной стагнации на фоне низкой инфляции.

2. Экономический рост и его стимулирование

В докризисное десятилетие в мире наблюдались беспрецедентно высокие темпы роста, казавшиеся результатом обретенных экономико-политических инноваций, которые теперь будут действовать всегда. Это определяло нежелание денежных властей (особенно в США) сдерживать рост кредитования и тем самым замедлять перегрев экономики. Высокие темпы демонстрировали как развитые, так и развивающиеся страны. Теперь рост замедлился, в связи с чем возникает ряд вопросов.

Можно ли считать низкие темпы роста частью той самой «новой нормальности», о которой писали еще в начале кризиса? (табл. 1–2). Состоит ли она преимущественно в особенностях денежной политики (количественные смягчения, низкая процентная ставка и т. д.) или речь идет о том, что результатом такой политики может стать устойчивый период низких темпов роста? Иными словами, отражают ли нынешние темпы роста краткосрочные проблемы (еще не преодоленного кризиса, общей политической неустойчивости) или это характерная черта будущей посткризисной модели экономического развития?[3]3
  Л. Саммерс поставил под сомнение возможность обеспечить устойчивый рост в США в обозримой перспективе и в связи с этим предостерег от слишком решительного сворачивания мер ФРС по стимулированию роста (Summers, 2013; 2014).


[Закрыть]

Соответственно возникает вопрос о перспективах роста развивающихся стран, особенно тех, от которых ожидали экономического чуда. Отметим, что и сама гипотеза о наличии группы стран BRIC содержала заявку на него. С их динамичным развитием связывали немало надежд. Первоначально ускоренное развитие стран с формирующимся рынком породило ожидания грядущей конвергенции развитых и развивающихся экономик, поскольку при ответственной (и «правильной», основанной на международном опыте) экономической политике менее развитые страны по определению должны расти быстрее (рис. 1).

Далее, в самом начале кризиса, когда он еще воспринимался как «англосаксонский» феномен, страны с формирующимся рынком претендовали на то, чтобы стать спасительной гаванью от экономических бурь, в которых западный бизнес может пережить кризис. Тогда же появилась гипотеза о наличии так называемого феномена decoupling, то есть ситуации, при которой страны BRIC и ряд аналогичных развивающихся экономик смогут сохранить свою устойчивость, «отвязавшись» от кризисного пути развития западного (включая Японию) мира.

Развернулась дискуссия о том, насколько в обозримом будущем развивающиеся страны сумеют повторить успехи предыдущих 20 лет. Выдвинута гипотеза, в соответствии с которой высокие темпы роста развивающихся стран в этот период были аномальными и теперь произойдет их коррекция до уровней, характерных для 1970-1980-х гг. (Aslund, 2013).

Есть, правда, проблема адекватности измерения темпов роста. С самого начала появления понятия ВВП существовали сомнения в корректности его измерения. Особые сложности здесь возникали в условиях структурных сдвигов, то есть в период системных (структурных) кризисов. Качественное обновление экономической системы резко ограничивало возможность сопоставимых измерений ВВП и его динамики.

Таблица 1. Темпы прироста ВВП в ведущих развитых и развивающихся странах по годам, 1990–2013 годы (в %)

Источники: Росстат; IMF; OECD.

Таблица 2. Темпы прироста ВВП в ведущих развитых и развивающихся странах по периодам (в среднем за период, в %)

Источники: Росстат; IMF; OECD.

Новые, особенно возникающие в условиях кризиса, секторы экономики, как правило, плохо улавливаются статистикой, привыкшей измерять традиционные экономические реалии. К таким отраслям в настоящее время относятся информационные и биотехнологии, производство новых материалов[4]4
  «Эти показатели были разработаны для экономики зерна и стали, а не для той, в которой наиболее динамично развиваются секторы производства информации и обработки данных. Они недооценивают вклад инноваций в экономический рост» (Mokyr, 2014).


[Закрыть]. Требуется время для адаптации статистики к новым реалиям, а потому вполне вероятно занижение уровня развития экономики в условиях системного кризиса, особенно на этапе выхода из него.

Рис. 1. Динамика конвергенции (млрд долл.) Источник: World Development Indicators/World Bank.

Как перечисленные проблемы выглядят на практике в последние годы?

Экономическая динамика 2008–2013 гг. не позволяет сделать однозначный вывод о начале фазы долгосрочных низких темпов роста, а тем более – о переходе к модели долгосрочной стагнации (secular stagnation). Механизм развертывания последней можно представить гипотетически (Teulings, Baldwin, 2014), но пока нельзя подтвердить эмпирически: период низких темпов роста еще не столь длительный, чтобы делать долгосрочные выводы.

Несмотря на замедление развития мировой экономики в 2012–2013 гг., средние темпы роста в этот период хотя и ниже, чем в 2000-е гг., но соответствуют среднегодовым темпам роста мирового ВВП в 1990-е гг. (рис. 2). Поэтому говорить о долгосрочной стагнации пока преждевременно.

Темпы роста развитых стран существенно замедлились как в докризисном (по сравнению с 1990-ми годами), так и в посткризисном периоде. При этом значимый вклад в это замедление вносит Европа, а среднегодовые темпы роста неевропейских развитых стран превышают 2 %.

Рис. 2. Темпы экономического роста (в %)

Источник: World Development Indicators/World Bank.

Развивающиеся страны пока остаются наиболее динамичной группой, хотя их темпы роста заметно замедлились в 2012–2013 гг. Причем лидерство здесь по-прежнему поддерживается за счет азиатских стран. Однако доля развивающихся стран в мировом ВВП повышается благодаря как высоким темпам роста в развивающихся странах Азии, так и расширению группы динамично растущих развивающихся стран, в частности за счет стран Латинской Америки.

Экономическая дискуссия о долгосрочной стагнации, развернувшаяся в настоящее время в экономической литературе[5]5
  См., например: Teulings, Baldwin, 2014.


[Закрыть], имеет несколько измерений.

Первое измерение связано с вопросом о том, касается долгосрочная стагнация потенциального или фактического ВВП. Факторы замедления темпов роста потенциального ВВП известны еще с 1980-х гг. и действовали на протяжении всего периода быстрого экономического роста в 1990-2000-е гг. К их числу относятся: замедление темпов прироста населения развитых стран (в ряде стран – даже сокращение его численности); старение населения; достижение практически во всех развитых странах естественного предела в доле населения, имеющего высшее образование; развитие аутсорсинга и перенос промышленных производств из развитых в развивающиеся страны; рост альтернативных издержек, связанных с экологическими проблемами. Первые два фактора определяют замедление темпов роста предложения рабочей силы, следующие факторы – замедление темпов роста совокупной факторной производительности. В 1990-2000-е гг. влияние данных факторов было ослаблено за счет развития сектора услуг, стимулирования культуры потребления, продления возраста активного вовлечения людей в трудовую деятельность и перераспределения добавленной стоимости при производстве новых продуктов между развитыми и развивающимися странами в пользу первых, притом что физическое производство размещено в последних. Кроме того, с точки зрения темпов роста потенциального ВВП больше внимания уделяется качеству роста.

К числу факторов, повлиявших в последние годы на замедление темпов роста фактического ВВП, относятся избыточное давление на экономику со стороны государственного и частного долга, ограничение притока мигрантов в развитые страны и завершение действия эффекта технологического цикла, связанного с развитием ИКТ.

Второе измерение дискуссии о долгосрочной стагнации касается вопроса о том, справедливо это только для развитых стран либо затрагивает все страны. При описании факторов замедления темпов экономического роста мы практически везде упоминали группу развитых стран. Однако такое замедление в них неизбежно влияет на темпы роста и развивающихся стран. Основными каналами этого выступают аутсорсинг производства, наличие основного объема конечного спроса в развитых странах, необходимость трансфера технологий и капитала из развитых в развивающиеся страны, глобализация мирового финансового рынка, способного перенаправлять в условиях глобального спада экономической активности капиталы из развивающихся стран в безрисковые активы (то есть активы в развитых странах).

Динамика фактического ВВП развитых стран прямо влияет на фактический ВВП развивающихся стран.

Третье измерение касается проблемы сходимости (конвергенции) уровня жизни между странами. Как показано в недавней работе Д. Родрика (Rodrik, 2011), долгосрочная тенденция к сходимости уровней жизни устойчиво наблюдалась примерно до середины XX в., после чего межстрановое неравенство, по крайней мере, не снижается либо даже возрастает. Фактически мы наблюдаем процесс усиления дифференциации между различными развивающимися странами. С одной стороны, достаточно большая группа крупнейших развивающихся стран (Китай, Ю. Корея, Россия, Бразилия, Чили, Мексика, Турция и др.) уверенно догоняет развитые страны по показателям абсолютного размера экономик и подушевого ВВП (особенно с учетом ППС, отражающего различия в уровне цен между странами). В этом смысле проверка гипотезы конвергенции с учетом весов стран по ВВП дает положительные результаты.

В то же время большинство развивающихся стран, включая страны с низкими доходами населения (low-income countries), имеет на длинных временных промежутках неустойчивые низкие темпы экономического роста, что не позволяет им приближаться к развитым странам. В отношении этих стран гипотезы сходимости не подтверждаются практикой.