Текст книги "Сочинения. Том 4. Экономика и политика России. Год за годом (1991–2009)"

1996 год станет ключевым для определения стратегических ориентиров дальнейшего экономико-политического развития России. Это связано как с политическими (президентские выборы), так и с экономическими (завершение стабилизационной фазы) причинами. Здесь пока возможны два варианта развития событий. С одной стороны, утверждение модели открытой экономики, в которой экономический рост и относительная стабильность цен являются результатом высокого уровня конкуренции. С другой стороны, закрытая экономическая система с высоким уровнем государственного участия в осуществлении хозяйственных процессов, с доминированием задачи импортозамещения над задачами повышения эффективности национальной экономики.

В 1996 г., и особенно в первом полугодии, естественно ожидать сохранения депрессивного состояния фондового рынка, а также продолжения кризиса в финансовом и торговом секторах. Последнего можно избежать только возвращением к политике инфляционного финансирования бюджетного дефицита, что было бы самоубийственно для нынешнего правительства.

Наконец, неизбежно усиление борьбы за приватизируемую собственность. Это будет иметь два последствия. Будет происходить, во-первых, перегруппировка сил среди ведущих финансовых групп, усиление конкуренции между ними, во-вторых, усиление роли КПРФ в осуществлении соответствующих процессов как наиболее многочисленной в Государственной Думе антиправительственной политической силы и как естественного в нынешней ситуации центра притяжения всех тех, кто недоволен или будет недоволен принимаемыми решениями по конкретным приватизационным проектам.

1996 г.

Экономико-политические итоги первого полугодия 1996 г.[53]53
  См.: Российская экономика в первой половине 1996 г.: Тенденции и перспективы. М.: ИЭППП, 1996; см. также: Экономика и политика в первой половине 1996 г. // Общество и экономика. 1996. № 7.


[Закрыть]

Формирование и осуществление экономической политики в первом полугодии 1996 г. находились под определяющим воздействием двух обстоятельств: с одной стороны, фактор выборов, точнее, своеобразное положение между парламентскими (декабрь 1995 г.) и президентскими (июнь 1996 г.) выборами, с другой – впервые в ходе посткоммунистических экономических реформ российскому руководству удалось последовательно провести курс на макроэкономическую стабилизацию, в результате чего уровень месячной инфляции устойчиво снижается на протяжении уже более одного года и в первом полугодии достиг показателей, делающих возможной инвестиционную активность.

Эти два фактора по сути своей противоречивы. Выборы неотделимы от усиления популистских элементов в экономической политике властей, тогда как макроэкономическая стабилизация требует жесткости макроэкономического курса. Правда, для конкретного опыта России 1993–1995 гг. была характерна прямо противоположная логика. Перед выборами в Государственную Думу в 1993 и 1995 гг. происходило ужесточение макроэкономического курса, тогда как после выборов 1993 г. в структурах исполнительной власти верх взяли популистские настроения. В начале текущего года создавалось впечатление, что подобная ситуация повторится вновь[54]54
  Пользуясь терминологией современной политической экономии, можно назвать этот феномен «вывернутым экономико-политическим циклом». Объяснение этого феномена см. в: May В. Экономическая реформа и политический цикл в современной России // Вопросы экономики. 1996. № 6.


[Закрыть], тем более что в 1996 г. предстояли президентские выборы, являющиеся в рамках современной Конституции России гораздо более важными, и в институтах исполнительной власти многим представлялось совершенно естественным заплатить за успех на выборах инфляционной накачкой экономики.

Как и следовало ожидать, президентские выборы стали доминирующим фактором как экономической политики, так и экономической жизни России в первой половине 1996 г. Причем следует различать два механизма влияния выборов на социально-экономические процессы в стране. Во-первых, экономико-политические решения верховной власти (прежде всего исполнительной, но также и законодательной) становятся в предвыборный период гораздо более уязвимыми для экономического популизма, и только практика могла показать, насколько потенциальная опасность популизма может превратиться в реальную. Во-вторых, предвыборная политическая неустойчивость уже сама по себе является важнейшим дестабилизирующим фактором, способным ограничить свободу маневра и резко снизить эффективность любых действий властей.

Тем самым в межвыборный период (от парламентских выборов в декабре 1995 г. до президентских выборов в июне 1996-го) был поставлен экономико-политический эксперимент, призванный ответить на два взаимосвязанных вопроса:

• насколько ответственной является политическая элита посткоммунистической России и как она способна сочетать в своей деятельности решение краткосрочных (хотя и исключительно важных) и долгосрочных задач?

• какое воздействие на экономику страны может оказать сам факт выборов, насколько устойчива сложившаяся экономико-политическая система, функционирующая в неблагоприятных политических условиях?

В ходе предвыборных дискуссий 1995 г. политически оформилось наличие двух моделей экономико-политического развития России.

С одной стороны, это более или менее последовательно осуществляемая модель макроэкономической стабилизации как предпосылки будущего роста. Предполагалось, что снижение инфляции до уровня ниже 40 % в год снимет инфляционный запрет на производственные инвестиции. Государство же должно осуществить набор экономических и юридических действий, которые позволили бы инвестициям из потенциальных превратиться в реальные.

С другой стороны, левонационалистическая концепция, ориентирующаяся на резкое усиление государственного вмешательства в хозяйственный процесс путем прямых инвестиций через централизацию финансовых потоков и усиления монополистических начал в экономике. Последнее может осуществляться как организационными мерами (например, национализацией или созданием финансово-промышленных групп с доминирующим государственным влиянием), так и комплексом экономических решений (валютная политика, протекционизм и тому подобные действия).

Строго говоря, формирование последней модели произошло после декабрьских выборов. В предвыборной борьбе 1995 г. существовало две оппозиционные правительственному курсу экономико-политические альтернативы – левая (инфляционистская) и националистическая (протекционизм и опора на монополистических монстров). Ранее мы не раз писали о естественной взаимосвязи этих двух моделей[55]55
  См. соответствующие разделы обзоров ИЭППП за 1993–1995 гг. В более ранних материалах националистическая модель фигурирует под названием «умеренно-инфляционистская». Характерно, что она сформировалась еще в 1993 г., причем отнюдь не в оппозиционной среде – ее активными сторонниками были, например, О.Н. Сосковец и С.Ю. Глазьев. Однако в дальнейшем высказываемые ими экономические взгляды были взяты на вооружение набиравшими силу политическими организациями националистического толка.


[Закрыть], поскольку опора правительства на мощных и экономически неэффективных монополистов неизбежно делает его уязвимым перед претензиями последних на получение финансовой поддержки от государственного бюджета. Для левых же подобные экономические воззрения вполне укладывались в требования усиления централизованного государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. После того как победу на выборах в Государственную Думу одержали левоинфляционистские силы (к которым помимо КПРФ и аграриев можно отнести и «Яблоко»), наметилось их явное сближение с националистической экономической программой, которое и оформилось созданием предвыборного блока «народно-патриотических сил».

Выборы в условиях завершающейся макроэкономической стабилизации являются особенно неприятными для власти. Хотя инфляция и заметно снижается, притока инвестиций еще не происходит. Население страдает от понятных социальных издержек стабилизации, но уже не готово одобрить и отказ от нее ценой повышения темпа роста цен. Правительство желало бы, возможно, пойти по пути популизма, чтобы привлечь дополнительные голоса избирателей, но оно весьма ограничено в реализации подобных своих намерений, поскольку сопровождающая популизм инфляция также может обернуться серьезными политическими потерями. Отсюда вытекает неизбежность колебаний при проведении экономико-политического курса, причем принципиальный вопрос состоит в том, ограничатся ли подобные колебания областью политической риторики или же власти решатся пойти на осуществление откровенно популистских шагов.

Конституция России 1993 г. создает своеобразные политико-правовые условия для экономического популизма.

Дистанцирование главы государства от главы правительства делает последнего особенно уязвимой фигурой, и президент всегда имеет возможность списать провалы политики (в том числе провалы популистского экспериментирования) на неэффективность действий премьера. Это открывало для Б.Н. Ельцина определенные возможности для популистского маневрирования с болезненными для экономики последствиями.

Опасность срыва стабилизационной политики казалась особенно острой в начале 1996 г. Это подтверждал и политический опыт последних лет. Ведь аналогичным образом складывалась ситуация и после декабрьских выборов 1993 г.: неуспех проправительственных партий привел к фактическому отказу от проводившейся Е.Т. Гайдаром и Б.Г. Федоровым политики макроэкономической стабилизации, и лишь глубокий кризис осени 1994 г. заставил Б.Н. Ельцина и В.С. Черномырдина вновь начать решать задачи подавления инфляции.

Действия Б.Н. Ельцина в начале 1996 г. создавали впечатление, что его предвыборная кампания будет проходить под знаком экономического популизма. Заявления президента в совокупности с его кадровыми решениями (отставка А.Б. Чубайса с поста первого вице-премьера и усиление позиций О.Н. Сосковца и Н.Д. Егорова) подтверждали ожидания резкой смены экономического курса. Политический курс, казалось, уже претерпел изменения антидемократического характера. Одновременно был принят ряд бюджетных решений, реализация которых привела бы к резкому инфляционному скачку (обещание не предусмотренных государственным бюджетом 16 трлн руб. на восстановление Чечни, более высоких субсидий шахтерам, увеличения пенсий и стипендий, индексации минимальной заработной платы и т. и.). В ходе предвыборных поездок президент стал раздавать все новые и новые обещания, связанные с ростом бюджетных расходов.

Это, в свою очередь, подтолкнуло соответствующие настроения в президентском окружении, что наиболее ярко проявилось в предложенной министром внутренних дел А.С. Куликовым оригинальной концепции экономической политики, включавшей национализацию части банков и крупных приватизированных предприятий, усиление госконтроля за доходами граждан, усиление роли государства в экспортно-импортной деятельности.

Однако практические действия исполнительной власти оказались гораздо более осторожными. Сменивший А.Б. Чубайса на посту первого вице-премьера В.В. Каданников фактически продолжил курс своего предшественника. Реализовывавшиеся обещания президента по выплате денежных средств, как правило, не выходили за бюджетные рамки.

Ряд социальных решений явно популистского характера был принят левым большинством Государственной Думы, причем в предвыборной гонке наложение на них президентского вето было бы достаточно проблематично. Однако здесь балансирующую роль сыграл Совет Федерации, поскольку основная тяжесть реализации принимаемых решений легла бы на региональные власти.

Словом, можно сделать вывод, что исполнительной власти в основном удалось избежать откровенно популистского макроэкономического курса, которого от нее ожидали в условиях предвыборной гонки. Это объясняется отчасти объективной узостью маневра, который имеют политики, чей политический имидж напрямую связан с успехами стабилизационного курса, отчасти наличием в стране уже достаточно мощных экономико-политических группировок, не заинтересованных в очередном срыве в неустойчивость высокой инфляции с вытекающей отсюда еще большей политической нестабильностью. Но факт остается фактом: характерный для России последних трех лет «вывернутый» экономико-политический цикл вновь проявил себя в отказе от популистской практики в преддверии президентских выборов.

Впрочем, все это не означает, что России удалось избежать негативного воздействия предвыборной политической борьбы на экономические процессы вообще и на завершение макроэкономической стабилизации в частности. Однако возникавшие проблемы явились не результатом ошибочных экономико-политических решений 1996 г., а вызывались самим фактом политической борьбы в условиях крайней неопределенности относительно будущего экономического курса России.

Негативное влияние предвыборной гонки может быть прослежено по следующим направлениям.

Приостановился начатый в середине 1995 г. процесс дедолларизации российской экономики и притока в страну иностранного капитала. Сопровождающее макроэкономическую стабилизацию укрепление реального курса рубля при прочих равных условиях должно было вести к переводу сбережений из долларовой формы в рублевую, имея в виду более высокую доходность долларовых активов. Это и происходило в 1995 г. вплоть до парламентских выборов. Победа левых сил и связанная с ней угроза политической и экономической неопределенности повысили рискованность рублевых сбережений. Население вновь стало копить валютные запасы, аналогичным образом поступал и отечественный бизнес. (Объем долларовых сбережений возрос на 16 млрд долл.) Наконец, по тем же причинам иностранный капитал принятие конкретных инвестиционных решений отложил до объявления результатов президентских выборов.

Понятно также, что в преддверии выборов президенту и правительству необходимо было обеспечить выполнение финансовых обязательств, и особенно в части социальных расходов. Именно к социальным расходам относились и основные предвыборные обещания Б.Н. Ельцина. И хотя теоретически подобные выплаты в основном укладывались в бюджетные рамки, их реализация оказалась под серьезной угрозой в связи с падением налоговых поступлений. Феномен этот был порожден несколькими причинами, однако в данном случае мы подчеркнем лишь его политическую компоненту.

В первом полугодии 1996 г. резко обострилась проблема неплатежей в государственный бюджет, которая имела ярко выраженный политический характер. В известном смысле долги по налогам являются превращенной формой взаимных неплатежей, получивших широкое распространение на ранних этапах посткоммунистической трансформации. Однако если взаимная задолженность была характерна практически для всех посткоммунистических экономик и преодолевалась по мере осуществления макроэкономической стабилизации и структурной трансформации национальных экономик, то широкомасштабная неуплата налогов является специфически российским феноменом. Поскольку процесс стабилизации в России затянулся во времени (начиная с 1992 г. осуществляется уже третья попытка), отложенной оказалась и структурная перестройка. Для тех же предприятий, которые не смогли приспособиться к рыночной конкуренции, неуплата налогов стала последним средством борьбы за свое выживание. Им нужны для этого дешевые (т. е. государственные) деньги, и потому они являются естественной социальной опорой левой (инфляционистской) экономико-политической модели. Они знали, что президент-коммунист обеспечит им необходимую поддержку, и потому видели своей основной задачей продержаться на плаву по крайней мере до июньских выборов.

Существует и еще один механизм влияния предвыборной гонки на собираемость налогов. Идеологи КПРФ откровенно демонстрировали свое сочувствие тем, кто не платит налоги «правительству национального предательства». (Об этом, в частности, заявлялось на слушаниях в Государственной Думе по проблемам социально-экономической политики 9 апреля 1996 г.) В совокупности с реальностью избрания Г.А. Зюганова на пост президента это поддерживало соответствующие настроения среди производителей.

Именно проблема собираемости налогов стала главным фактором значительного роста бюджетного дефицита.

Все это вело к резкому возрастанию зависимости правительства от заимствований на внутреннем рынке. Но ситуация на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) была и без того весьма противоречива. Сложившаяся к началу 1996 г. завышенная доходность государственных ценных бумаг справедливо рассматривалась как негативный, препятствующий инвестиционной активности фактор, и новое руководство Центрального банка во главе с С.К. Дубининым предпринимало усилия по повышению котировок ГКО. Эту задачу удалось решить к началу весны. Однако в дальнейшем котировки опять стали падать, что явилось результатом переплетения по крайней мере двух причин: во-первых, из-за непоступления налогов правительство расширяло масштабы заимствований, удорожая тем самым кредит; во-вторых, неопределенность гособязательств в случае победы на выборах лидера компартии Г.А. Зюганова резко снижала привлекательность ценных бумаг со сроком погашения через месяц после президентских выборов.

Параллельно усугублялся инвестиционный кризис. Ни иностранные, ни отечественные предприниматели не решались вкладывать деньги в российскую экономику в преддверии выборов. Дополнительным препятствием служила и высокая доходность государственных ценных бумаг, отвлекавшая средства потенциальных инвесторов из реального сектора экономики. Возможности же государства, всегда крайне ограниченные, были практически сведены к нулю налоговыми неплатежами и необходимостью расплачиваться с бюджетными долгами по заработной плате.

Все это, вместе взятое, привело к усилению спада производства во втором квартале 1996 г. Отсутствие финансовых ресурсов (способных дать краткосрочный рост или замедление спада) и выжидательные настроения производителей не могли не сказаться отрицательно на динамике производства. Характерно, что соответствующая тенденция обнаружила себя лишь в мае – июне, отражая происшедшее в результате декабрьских выборов в Государственную Думу крайнее обострение неопределенности относительно перспектив экономической политики.

Предвыборная борьба естественным образом сказалась и на ходе приватизации. Левое большинство Думы в преддверии вероятной победы своего кандидата и обнадеженное ослаблением политических позиций А.Б. Чубайса[56]56
  А.Б. Чубайс, ставший после отставки Е.Т. Гайдара ключевой реформаторской фигурой в правительстве и последовательно проводивший на протяжении 1995 г. курс на подавление инфляции, был в январе 1996 г. отправлен в отставку, сопровождавшуюся ставшими афоризмом словами Б.Н. Ельцина: «Во всем виноват Чубайс» [2010].


[Закрыть] усилило критику приватизационной практики 1992–1995 гг., стремясь придать ее результатам криминальный характер. Фактически в том же направлении действовало руководство Москвы во главе с Ю.М. Лужковым. Силами Счетной палаты был организован ряд проверок органов, связанных с приватизацией. Были поставлены под сомнение результаты залоговых аукционов осени 1995 г., что оказало дополнительное негативное влияние на поведение потенциальных инвесторов. Начала работу Комиссия Государственной Думы по проверке результатов приватизации, в которой доминировали представители КПРФ, ставившие перед собой четкие политические цели.

Наконец, снизился темп законотворческой работы. Депутаты Государственной Думы были в значительной мере сосредоточены на участии в предвыборной борьбе своих кандидатов, тем более что из 11 кандидатов в президенты 6 являлись членами нижней палаты, причем в гонке участвовали лидеры трех из четырех думских фракций, преодолевших в декабре пятипроцентный барьер. В результате тактика левого большинства в Думе свелась к принятию политических деклараций или документов откровенно популистского характера (вынуждая Б.Н. Ельцина прибегать к вето), а также к разработке пакета направленных на свертывание реформ социально-экономических документов, которые могли бы быть быстро приняты в случае избрания президентом Г.А. Зюганова.

Действия основных кандидатов в президенты еще более усугубляли экономическую ситуацию. Кандидаты не спешили с публикацией экономических программ. Особую тревогу вызывали, естественно, экономические позиции КПРФ и конкретно Г.А. Зюганова. Обстановка могла быть несколько стабилизирована заявлениями кандидатов о преемственности курса, и прежде всего обязательств по государственным заимствованиям, но это не соответствовало ни предвыборным настроениям кандидатов, ни общим представлениям большинства из них относительно перспектив своей политики (сказанное относится прежде всего к «Народно-патриотическому блоку» во главе с компартией).

Экономические программы основных кандидатов были опубликованы лишь в конце мая, т. е. за две недели до выборов, что может быть объяснено предвыборной тактикой – нежеланием делать программы предметом тщательного рассмотрения и критики со стороны оппонентов. Кроме того, для Г.А. Зюганова существовала и еще одна проблема – противоречие воззрений (от социал-демократических до радикально-большевистских) внутри собственного блока, что затрудняло выработку документа. Официально же отсутствие программ объяснялось опасностью плагиата со стороны соперников.

Анализируя представленные программные документы основных кандидатов в президенты, можно сделать вывод о существовании более или менее целостных (в доктринальном и практическом отношении) концепций лишь в трех из них – у Б.Н. Ельцина, Г.А. Зюганова и А.И. Лебедя. Г.А. Явлинский, являющийся профессиональным экономистом, опубликовал эклектичный документ, содержащий набор «право-левых» мероприятий, практически никак не увязанных друг с другом.

Что же представляют собой реальные концепции, предложенные российскому избирателю? Стержнем программы Б.Н. Ельцина является развитие логики макроэкономической стабилизации, создание благоприятных макроэкономических, правовых и иных предпосылок, стимулирующих экономический рост. Доктрина Зюганова опирается на традиции левых правительств, т. е. предполагает активное вмешательство государства в хозяйственную жизнь, резкое усиление перераспределительных процессов, подсобную роль пресловутой «макроэкономики». Наконец, Лебедь предложил концепцию «жесткого либерального государства» (по мнению многих экспертов, в логике Фрайбургской школы), т. е. государства, обеспечивающего необходимые правила экономической игры, но не вмешивающегося непосредственно в хозяйственные процессы.

Из этих трех концепций лишь две были разработаны на более или менее практическом уровне и имеют за собой набор конкретных шагов в области экономической политики. Это предложения Ельцина и Зюганова.

В предвыборный период получило широкое распространение утверждение, что, кто бы ни стал президентом России, ему придется столкнуться с одним и тем же комплексом проблем и решать он их сможет при помощи весьма схожих методов. Однако анализ экономико-политических идей Ельцина и Зюганова показывает, что они по-разному видят способы решения социально-экономических проблем.

Ключевым является вопрос о том, как обеспечить экономический рост в современной России. Осознание этого комплекса проблем фаворитами предвыборной гонки было диаметрально противоположным. Разница заключалась уже в понимании существа роста. Для Зюганова и близких ему кандидатов суть экономического роста состоит в «восстановлении народного хозяйства, разрушенного оккупационным режимом». Для Ельцина проблема состоит в стимулировании экономического роста.

Есть и второе ключевое различие двух походов. Касается оно источников инвестиций для экономического роста.

Частный сектор не может дать производственных накоплений и инвестиций – таков императив «логики восстановления». Об этом, по мнению левой оппозиции, убедительно свидетельствует опыт последних пяти лет, когда инвестиции катастрофически падали: у государства не было достаточных финансовых ресурсов, чтобы противостоять этому процессу, а частный капитал в производство практически не шел. Поэтому в ближайшее время следует максимально ужесточить контроль за финансовыми потоками, принудительными мерами сконцентрировать финансовые ресурсы в руках государства: национализировать крупнейшие банки или поставить их под правительственный контроль; обязать население под страхом длительного тюремного заключения держать сбережения, и прежде всего валютные, в принадлежащих государству банках; осуществлять централизованное распределение финансовых ресурсов по отраслям и предприятиям и т. и.

В концепции «стимулирования роста» все видится иначе. Отсутствие инвестиций – естественное следствие высокой инфляции. Помимо этого для инвестиций нужна стабильность государственных финансов, минимизация бюджетного дефицита, адекватная нормативная база, создающая для инвестора четкие «правила игры».

Принципиальные расхождения программ во многом предопределили и невозможность нахождения поля для компромисса между двумя основными кандидатами в президенты. Попытка подтолкнуть их к компромиссу была предпринята в конце апреля 13 видными банкирами и предпринимателями России, среди которых были руководители ЛогоВАЗа (Б.А. Березовский), группы «Мост» (В.А. Гусинский), банка «Столичный» (А.П. Смоленский), ОНЭКСИМбанка (В.О. Потанин) и др. Более того, часть политической и деловой элиты восприняла их письмо как попытку заключения негласного союза с Зюгановым в преддверии его возможной победы на выборах.