Текст книги "Сочинения. Том 4. Экономика и политика России. Год за годом (1991–2009)"

1993 г.

Социальные и политические проблемы экономических реформ в России в 1993 г.[41]41
  См.: Российская экономика в 1993 г.: Тенденции и перспективы. М.: ИЭППП, 1994.


[Закрыть]

С экономико-политической точки зрения 1993 год стал естественным продолжением того курса, начало которому было положено на рубеже 1991–1992 гг. Весь этот период объединяется общностью экономической политики, социально-политической средой, формированием новой общественной и государственной структуры России как самостоятельного государства. И вместе с тем 1993 год принес новые элементы в экономическую и политическую жизнь страны. Его политические события сыграют решающую роль в формировании экономических основ российской государственности, определяя тем самым характер развития страны на достаточно длительный период. Постепенное затухание радикальных, революционных трансформаций являлось наиболее существенной особенностью именно 1993 г.

Среди основных событий, непосредственно влиявших на развитие экономических процессов и осуществление посткоммунистической трансформации отечественной экономики, следует выделить кризис власти, выражавшийся особенно ярко в противостоянии законодательной и исполнительной ветвей власти, а также во взаимоотношениях властей федерального и регионального уровней. Важную роль играли апрельский референдум[42]42
  Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. «О доверии президенту Ельцину» включал 4 вопроса:
  1. Доверяете ли вы Президенту РФ Б.Н. Ельцину? (58,7 % избирателей ответили «да».)
  2. Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.? (53,0 % ответили «да».)
  3. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ? (49,5 % ответили «да».)
  4. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? (67,2 % ответили «да».) [2010]


[Закрыть], а также состоявшиеся в декабре референдум по Конституции и выборы в Федеральное Собрание, итогами которых пытались по своему усмотрению воспользоваться участники политической борьбы. Наконец, во весь голос заявил о себе политический экстремизм, ставший после выборов 12 декабря существенным фактором российской действительности, способным воздействовать (прямо или косвенно) на процесс принятия экономических и политических решений, включая развитие ситуации в институтах государственной власти.

Экономико-политические процессы 1993 г. (и особенно его второй половины) напоминают события 1991 г. Следует, конечно, иметь в виду, что сама по себе схожесть событий не дает оснований для их однозначных оценок и интерпретаций. Но многие факторы, оказывавшие заметное влияние на формирование и осуществление экономической политики в последние месяцы существования Советского Союза, вновь появились на поверхности общественной жизни.

Во-первых, это острая политическая борьба, которая вела к ослаблению всех участвующих в конфликте сторон на фоне интенсивного формирования альтернативных политических сил, крепнущих в условиях нестабильности официальной власти. Противостояние президента и Верховного Совета, трагически завершившееся в октябре 1993 г. поражением последнего, не привело к политической победе Б.Н. Ельцина, не прибавило ему политического веса, а лишь трансформировало формы социального и политического противостояния. Примерно то же произошло с М.С. Горбачевым после поражения августовского путча. Правда, в отличие от 1991 г. теперь имеются реальные политические силы, непосредственно связанные с хозяйственной элитой страны и готовые заполнить вакуум политической власти. Другое дело, что сами новые элиты неоднородны, у них различные экономические интересы, предопределяющие борьбу вокруг экономической политики в настоящем и будущем. Об этом и пойдет речь в данном разделе.

Постоянная борьба между президентом и Верховным Советом России, которая проходила без видимых успехов для той или другой стороны, вела к снижению роли обоих институтов, их способности сколько-нибудь активно влиять на положение дел в экономике. Это относилось к возможности опираться как на традиционные методы прямого государственного регулирования хозяйственной жизни (будь то на уровне предприятий или регионов), так и на рыночные рычаги, многие из которых оказываются заблокированными противостоянием ветвей власти. Борьба с коррупцией, имеющая очевидную политическую подоплеку, сомнительные с экономической и опасные с политической точки зрения мероприятия типа обмена денежных купюр (в июле), настойчивые попытки властей дискредитировать друг друга в конечном счете достигают результатов, и все ветви власти оказываются действительно дискредитированными.

Во-вторых, происходило усиление роли регионов в формировании и осуществлении экономической политики. С одной стороны, это имело корни в действиях федеральных органов, стремившихся использовать регионы в своей борьбе. Как и в 1991 г., конкурирующие институты пытались заигрыванием с влиятельными субъектами хозяйственно-политической жизни обеспечить себе преимущества: тогда это проявлялось в отношениях руководства СССР и России с регионами и предприятиями, а теперь акцент сделан на регионах как субъектах Российской Федерации. Некоторое торможение этого процесса осенью 1993 г. вряд ли может быть долговременным. Новая Конституция, ограничивая права регионов рамками современного федерализма, одновременно институционализирует сильное региональное лобби в виде Совета Федерации – верхней палаты Федерального Собрания.

С другой стороны, надо констатировать и объективное возрастание роли регионов независимо от чьих бы то ни было желаний и действий, поскольку формирование современного рыночного хозяйства в условиях России неотделимо от преодоления унитаризма и требует федерализации ее в той или иной форме. Экономический кризис толкает регионы к попыткам локализации своих проблем и максимальной независимости от действий достаточно далекого и недостаточно эффективного Центра, хотя с появлением проблемы спросовых ограничений стремление регионов к локализации своего экономического пространства резко ослабло. Кроме того, российские регионы не так сильны по отношению к федеральному Центру в организационном и конституционном отношениях, как республики СССР. Поэтому непосредственная угроза целостности России оставалась сравнительно незначительной, но она могла бы стать реальностью при резком усилении нестабильности центральной власти и неопределенности ее экономической политики.

В-третьих, существенным элементом современной экономико-политической ситуации являлось возобновление «войны программ», когда на имя президента и в прессу постоянно поступают записки, проекты указов и постановлений по фундаментальным вопросам осуществления экономических реформ. Опыт последних лет неоднократно подтверждает, что подобная ситуация является естественным спутником ослабления политической власти в стране. Летом 1993 г. она вновь дала о себе знать, причем в достаточно острой форме. С назначением О.И. Лобова первым заместителем председателя правительства предпринимались постоянные попытки навязать такие шаги, которые фактически означали бы коренную смену курса экономической политики в направлении ее украинизации[43]43
  В рассматриваемый период Правительство Украины во главе с В. Фокиным включало представителей ведущих экономических группировок и находилось под сильным влиянием отраслевых лоббистов. Это существенно ослабляло возможности осуществления сколько-нибудь последовательного курса на макроэкономическую стабилизацию [2010].


[Закрыть]. Характерной особенностью стало перенесение «войны программ» в само правительство – раньше программы выдвигались или властями разных уровней (1990–1991 гг.), или различными социально-политическими группировками (1992 г.). А после выборов 12 декабря, обнаруживших значительную поляризацию общественных настроений, «война программ» разразилась с новой силой, что привело к острому правительственному кризису в январе 1994 г.[44]44
  В конце января 1994 г. правительство покинули представители либерального экономического крыла – Е.Т. Гайдар, Б.Г. Федоров, Э.А. Памфилова [2010].


[Закрыть] В результате на заседании нового правительства, посвященном итогам 1993 г., исполнительной власти пришлось вновь столкнуться с целым веером программных документов, авторы которых предлагали свои проекты спасения российской экономики.

В-четвертых, как и в 1991 г., вновь резко возросла роль чисто политических аргументов при принятии решений в экономической области. Экономические процессы вновь оказались на положении заложников политического противостояния. Иными словами, многие важные решения принимались под воздействием потребностей текущей политической борьбы безотносительно к их экономическим последствиям. Среди примеров можно назвать:

• бюджетные решения Верховного Совета, который настаивал на осуществлении государственного бюджета с дефицитом, делавшим политический и экономический коллапс страны практически неизбежным;

• предложения Верховного Совета о разрешении регионам оставлять у себя налоги в той мере, в какой это им необходимо, безотносительно к законодательно зафиксированным обязательствам перед федеральным бюджетом;

• операцию по обмену денежных купюр, проведенную в конце июля 1993 г., дестабилизировавшую политическую ситуацию и преследовавшую достаточно туманные экономические цели;

• попытки изменения механизма приватизации, подрывавшие стабильность осуществления реформ и доверие к политике властей.

Наконец, в-пятых, на протяжении большей части 1993 г. в политической жизни страны важное положение занимали организации, непосредственно связанные с хозяйствующими субъектами. Именно такого рода организации (типа Российского союза промышленников и предпринимателей, Ассоциации приватизируемых и частных предприятий и т. и.) стремились играть роль российских политических партий. И лишь на рубеже 1993–1994 гг. ситуация стала заметно меняться как результат импульса, который был дан партийному строительству проведением выборов половины депутатов Государственной Думы по партийным спискам.

Вместе с тем существовал и ряд важных новых черт, присущих именно современной экономико-политической ситуации. Выделим некоторые из них.

Характер взаимоотношений экономических и политических процессов претерпел существенные изменения. Если раньше реформаторский курс требовал принятия радикальных политических решений на уровне центральной власти, то теперь резкие политические шаги нужны были бы скорее для остановки реформ, для поворота этого процесса вспять. Для формирования же и развития рынка в 1993 г. нужна была не столько готовность власти к решительным действиям новаторского характера, сколько ее твердость в осуществлении курса и благоприятная политическая атмосфера. Последнее требует таких условий, как стабильность власти, а также адекватность законодательной базы проводимым реформам. Вместе с тем зависимость экономических реформ от социально-политической ситуации даже несколько усилилась, поскольку характер и направленность экономической трансформации в значительной мере зависят теперь от соотношения сил между различными группами давления, сосуществующими и борющимися в современном российском обществе.

В 1991 г. проблема в общем виде сводилась к выбору между проведением рыночных реформ и реставрацией административно управляемой экономики (в той мере и теми методами, как это было тогда возможно), теперь общество и руководство сталкиваются с наличием нескольких вариантов рыночного развития.

В 1993 г. произошло усиление политического веса групп давления – влиятельных социально-экономических группировок, связанных общими экономическими, а на этой базе и политическими интересами. В годы перестройки традиционная структура групп давления была в значительной мере размыта начатыми тогда преобразованиями. А после попытки государственного переворота в августе 1991 г., когда традиционный хозяйственно-политический истеблишмент был в основном дискредитирован, экономико-политический лоббизм стал явлением малоощутимым. Требовалось время, чтобы новые группы давления смогли сложиться применительно к новым экономическим реалиям. Теперь, к началу 1994 г., они уже политически вполне окрепли и во многом определяют ситуацию в институтах власти.

Наконец, 1993 год продемонстрировал существенные подвижки в сфере интересов наиболее влиятельных групп давления. Так, до начала радикальных реформ основным предметом в спорах хозяйствующих субъектов и их организаций с правительством и друг с другом было распределение материальных ресурсов, а вскоре после либерализации цен – распределение денег. Теперь же все более явной становится борьба за характер, за тип экономической политики, прежде всего экспортно-импортной, финансово-кредитной, налоговой. Борьба вокруг попыток реформаторского крыла в правительстве либерализовать зерновой рынок, постепенно преодолеть нетарифное регулирование внешней торговли является лишь отдельным примером подобных конфликтов, как и жесткое противодействие части коммерческих банков решениям исполнительной власти открыть сферу финансовых услуг для конкуренции со стороны иностранных банков.

Но в общем перемещение внимания групп интересов в сферу экономической политики является, безусловно, прогрессивной тенденцией, каким бы неприятным и экономически опасным ни было это давление с точки зрения возможности осуществления правительством эффективного экономического курса.

В настоящее время явно обозначилось несколько вариантов экономического и политического развития страны в среднесрочной перспективе.

Первый – пока еще нельзя полностью сбрасывать со счетов возможность проведения жесткого реставраторского курса. Это означало бы радикальное изменение политического режима, жесткую идеологизацию политической и экономической жизни, попытку поставить народнохозяйственные процессы под административный контроль соответствующих государственных институтов. При таком развитии событий непременно будет предпринята попытка восстановления стандартного набора регулирующих мер – государственный контроль за ценами, ограничение не связанной с государственными организациями частной предпринимательской деятельности, централизация внешнеэкономической деятельности, принудительная фиксация валютного курса и т. п. Критическим моментом здесь стали бы быстрое восстановление ситуации всеобщего дефицита и связанная с этим попытка сосредоточения у органов государственной власти рычагов перераспределения основных ресурсов, что, в свою очередь, резко усилило бы противостояние центрального правительства и регионов, которые бы предпочли максимально отгородиться от последствий принимаемых в Москве решений. Строго говоря, такой вариант маловероятен, поскольку в обществе нет влиятельных социальных сил, заинтересованных в подобном развитии событий. Он был бы возможен на какое-то время в случае резкой дестабилизации политической ситуации, вызванной острыми политическими столкновениями или приближением экономики к критической черте в результате откровенной проинфляционной политики. Вероятность такого рода развития событий будет усиливаться в случае усиления инфляционистских настроений в структурах исполнительной власти.

Второй вариант развития событий можно обозначить как инфляционный. Его характерные признаки: массированные финансовые вливания (через кредитную и бюджетную системы) в экономику с целью поддержки экономически слабых, неконкурентоспособных предприятий, попытки «усиления управляемости» в народном хозяйстве посредством восстановления властных полномочий Центра по отношению к предприятиям государственного сектора, ужесточение контроля за экспортно-импортной деятельностью и явный протекционизм. Важными составными частями этого курса являются всестороннее участие государства в структурной трансформации народного хозяйства, создание (или воссоздание) разветвленной инфраструктуры, обеспечивающей руководство деятельностью фирм через государственные органы управления (министерства и отраслевые комитеты) или через создаваемые сверху крупные монополистические структуры (концерны, промышленно-финансовые группы), находящиеся под полным контролем властей.

Наконец, третьим вариантом экономической политики, официально избранным еще при начале радикальных экономических реформ, контуры которого прослеживаются в деятельности ряда правительственных ведомств и сейчас, является последовательная либерализация хозяйственной жизни, включая внешнеэкономическую деятельность, жесткая финансово-кредитная политика, последовательное проведение процессов приватизации. Этот курс можно обозначить как антиинфляционный. По сути он предполагает максимально возможный отказ от непосредственного вмешательства государства в экономическую жизнь, регулирование структурной перестройки почти исключительно рыночными методами, не противоречащими решению задач финансовой стабилизации. Формирование новой системы взаимоотношений хозяйственных агентов здесь предполагается осуществлять, опираясь на тенденции, идущие «снизу», от самих предприятий.

Эти варианты развития событий непосредственно связаны со сложившейся к настоящему времени исключительно противоречивой системой экономических и политических интересов господствующих в современном российском обществе экономических групп. Именно реальные группы интересов все более определяют характер и особенности конкретных решений и мероприятий в области экономической политики.

С одной стороны, на протяжении 1993 г. все более крепли ряды сторонников последовательного антиинфляционного курса. Хотя итоги апрельского референдума и декабрьских выборов дали далеко не однозначные результаты, в общем можно сделать вывод о поддержке такой политики по крайней мере четвертью населения страны. А по мере проведения приватизации и постепенной адаптации ряда хозяйствующих субъектов к работе в условиях реальной рыночной среды последние также более или менее последовательно начинают занимать антиинфляционистские позиции. В 1993 г. выявилось, что в проведении такой политики более всего заинтересованы те предприятия и иные хозяйственные структуры, которые уже осознали свою экономическую силу, имеют неплохие перспективы функционирования в условиях рыночной конкуренции, уже готовы проводить активную инвестиционную деятельность и поэтому более всего заинтересованы в стабильности общества.

С другой стороны, обозначились и ряды инфляционистов. Они включают различные и во многом несхожие группы экономических агентов. Прежде всего в проведении проинфляционного курса заинтересованы слабые государственные предприятия, из-за объективных или даже субъективных причин не способные адаптироваться к конкуренции и обреченные на поражение в случае проведения политики жестких бюджетных ограничений. Кроме того, политика дешевых денег оказалась весьма выгодна значительной части финансовых структур: их экономическое благополучие, а нередко и само существование обусловлены наличием льготных кредитов и бюджетных субсидий. Наконец, инфляция является источником исключительно высокой доходности торгово-посреднической деятельности. Иными словами, инфляционная политика позволяет неэффективным предприятиям выжить, а коммерческим банкам и торговым организациям получать прибыли, несопоставимые с доходами собственно производственных секторов.

Определенную и довольно существенную роль в сплочении проинфляционных сил играли в 1993 г. воссозданные отраслевые правительственные органы – комитеты по соответствующим отраслям, фактически игравшие роль отраслевых министерств. В этом смысле нельзя назвать удачным переход от слабого и аморфного Министерства промышленности образца 1992 г., в котором госпредприятия были рассеяны по многочисленным департаментам, к системе более компактных комитетов, по ряду субъективных (кадровых) и объективных (положение их в иерархии управления) причин ориентированных на торможение процессов приватизации и воспроизводство традиционных механизмов административного руководства предприятиями.

В 1993 г. отчетливо выявилось наличие двух вариантов инфляционной экономической политики.

Во-первых, мягкий ее вариант, при котором основной упор делается не на финансовую поддержку предприятий в чистом виде, а на усиление государственного вмешательства в организацию хозяйственного процесса. Имеется в виду:

• активная структурная политика государства, наряду с рынком или помимо рыночных механизмов определяющая приоритетные, заслуживающие поддержки предприятия;

• активное формирование сверху мощных промышленно-финансовых групп;

• последовательный протекционизм во внешнеэкономической деятельности;

• стремление замедлить и взять под ведомственный контроль процессы приватизации.

Представителями таких взглядов в правительстве являлись О.Н. Сосковец, С.Ю. Глазьев, А.А. Кокошин. Подобные позиции близки и В.С. Черномырдину. Наиболее последовательно эти взгляды нашли отражение в подготовленной О.Н. Сосковцом в конце августа Концепции экономической политики, предполагавшей пересмотр Закона о предприятии (для усиления роли государственных органов по управлению хозяйственными субъектами), «гнездовое» финансирование предприятий, изменения в схеме приватизации, восстановление вертикальных управленческих структур, близких к «хозрасчетным главкам и трестам» советского времени. Важнейшей чертой этой концепции является протекционизм, стремление максимально ограждать отечественных товаропроизводителей, равно как и банковские структуры, от иностранной конкуренции. В то же время, настаивая на подобных мерах, их сторонники нередко подчеркивают первостепенную важность борьбы с инфляцией и не отрицают необходимости проведения жесткой финансово-кредитной политики.

Во-вторых, раздавались настойчивые призывы сторонников открыто инфляционистского варианта, которые, разделяя убеждение о важности всех перечисленных выше мероприятий организационно-структурного характера, требовали ослабления финансово-кредитной политики, объясняя это необходимостью всемерной финансовой поддержки производителей и населения.

Обращая внимание на наличие двух вариантов инфляционистского курса, следует особо подчеркнуть, что если они в какой-то мере и альтернативы, то уже в среднесрочной перспективе тесно переплетаются и практически сливаются. Формирование тесно связанных с государством монополистических структур, надежно защищенных самим своим статусом от возможных претензий потребителя и иностранной конкуренции на внутреннем рынке, создает для них исключительные возможности для лоббирования. Какими бы ни были возможности таких фирм (промышленно-финансовых групп, ассоциаций и пр.) по повышению своей эффективности и конкурентоспособности, издержки решения этих задач всегда значительно выше издержек по лоббированию. А это влечет постоянное стремление иметь доступ к льготным кредитам и бюджетным вливаниям, т. е. приводит к тем же результатам, которые непосредственно следуют из программных установок сторонников открыто инфляционистского варианта.

Одновременно росли ряды и тех, кто готов был поддерживать комплекс болезненных антиинфляционных мер. В них более всего заинтересованы предприятия и иные хозяйственные структуры, которые уже осознали свою экономическую силу и имеют неплохие перспективы в условиях реальной рыночной свободы и ответственности.

* * *

В течение 1993 г. активно проходило институциональное оформление политических и хозяйственно-политических организаций, соответствующих рассмотренным выше группам интересов. Формировались и росли новые союзы производителей (промышленных и аграрных), а на их базе – политические организации. В 1992 г. подобный путь прошел Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП): именно на его базе и в качестве его политической надстройки сформировались тогда Союз «Обновление» и «Гражданский союз» как оппозиционные правительству и проинфляционные силы, объединяющие политически активную часть промышленного менеджмента.

С конца 1992 г. происходит явный раскол в среде промышленников и предпринимателей. Созданные в это же время и не игравшие заметной роли в общественно-политической жизни Ассоциация приватизируемых и частных предприятий, с одной стороны, и Конфедерация товаропроизводителей – с другой, придерживающиеся полярных политических позиций, в нынешнем году резко активизировали свою деятельность. Сформировался блок «Выбор России», лидером которого стал Е.Т. Гайдар. А в начале сентября была предпринята попытка формирования политического объединения «Согласие ради Отечества» во главе с Ю.В. Скоковым.

Летом 1993 г. происходила постоянная реорганизация и на проинфляционном фланге. Здесь формировались различные организации, в той или иной мере оппозиционные жесткому финансово-кредитному курсу: это и «Предпринимательская инициатива» (во главе с К.Ф. Затулиным и Г.А. Явлинским), и Партия свободного труда (И.Х. Кивелиди), и др. Разнообразие организаций здесь совершенно естественно, так как проинфляционистски настроенная часть социально-политического спектра представляет собой довольно пеструю смесь различных групп интересов, включающую часть директорского корпуса, предпринимателей, банкиров и биржевых деятелей. Естественно, что при формировании политической организации между ними возникают противоречия.

На поведение коалиций свое влияние оказывала и общая экономическая ситуация лета 1993 г. Быстрое снижение реального курса доллара (стабилизация курса рубля при повышении темпа инфляции) исключительно болезненно сказывалось на экономическом положении следующих экономических групп:

• экспортеров отечественной продукции, так как происходило снижение валютных доходов при росте производственных расходов, что особенно отражалось в цветной металлургии, топливной промышленности и машиностроении;

• производителей потребительских товаров, сталкивавшихся с растущей конкуренцией со стороны иностранных товаров;

• производителей сельскохозяйственной продукции, особенно зерна и сахара, цены которых уже вплотную приблизились к мировым, а рост цен на поставляемую им продукцию производственного назначения продолжался;

• торговых структур (прежде всего занятых биржевой торговлей), поскольку доходы их в значительной мере складываются от перепродажи товаров, идущих на экспорт.

Нетрудно заметить, что в данном случае, при данной конъюнктуре вновь (пожалуй, как и весной 1992 г., хотя и по иным причинам) оказались переплетены интересы самых различных хозяйственных группировок, многие из которых в обычных условиях занимали бы противоположные позиции в политической борьбе, постоянно ведущейся вокруг экономического курса. Такая ситуация, безусловно, может внести некоторые неожиданные элементы в общую картину развития экономико-политических процессов ближайшего времени.