Текст книги "Сочинения. Том 4. Экономика и политика России. Год за годом (1991–2009)"

Дальнейшее развитие экономико-политических процессов в России определяется двумя взаимосвязанными группами факторов: итогами президентских выборов и тем сложным комплексом проблем, которые в настоящее время стоят перед экономикой страны.

Итоги выборов создают некоторые общие рамки экономической политики, которая может проводиться правительством Б.Н. Ельцина. Это важно, поскольку Б.Н. Ельцин и Г.А. Зюганов не только демонстрировали различные подходы к решению экономических задач, но и имели принципиально различное понимание существа национальных экономических проблем.

С избранием президентом Б.Н. Ельцина можно ожидать (по крайней мере, в краткосрочной перспективе) продолжения экономико-политического курса, рассматривающего макроэкономическую стабильность в качестве важнейшей предпосылки начала роста. Весной 1996 г. инфляция в России опустилась ниже того порога, который делал невозможным осуществление производственных инвестиций. Страна явно имеет шанс достичь годового темпа роста цен на уровне ниже 40 %, что снимает важнейший барьер для экономического роста. Решена и вторая ключевая проблема – политическая стабильность, преемственность политики. Подтверждением последнего становится назначение премьером В.С. Черномырдина и заметное укрепление позиций А.Б. Чубайса, назначенного в июле 1996 г. главой Администрации Президента РФ.

Избрание Б.Н. Ельцина президентом на второй срок создает ситуацию, схожую с поражением консервативных сил в августе 1991 г. Возникает довольно широкое поле для политического маневра в направлении ускорения социально-экономических преобразований. Как и в 1991 г., консервативные (в данном случае левонационалистические) силы в немалой мере деморализованы и потому ослаблены. Еще важнее то, что перед экономическими агентами, многие из которых выжидали итогов президентских выборов, со всей остротой встала необходимость принимать решительные действия по своему выживанию в рыночной экономике. Это весьма благоприятный момент для стимулирования структурной перестройки, поскольку первые политические последствия выборов дают ясно понять, что традиционными способами адаптации (неплатежи, поиск бюджетных денег) решать свои проблемы будет уже нельзя.

Разумеется, «окно возможностей» в настоящее время значительно уже, чем пять лет назад. Консервативная оппозиция хорошо организована и достаточно сильна, имея за спиной поддержку примерно 30 млн избирателей. Она отнюдь не дезорганизована, а обладает разветвленной сетью организаций в регионах и самой крупной и дисциплинированной парламентской фракцией (а реально даже тремя фракциями) в Государственной Думе. Она имеет неплохой шанс для укрепления своих моральных и политических позиций в случае заметного успеха на предстоящих осенью 1996 г. выборах в субъектах Российской Федерации.

Словом, все это, вместе взятое, означает, что, в отличие от 1991 г., президент практически не имеет времени на оценку и отбор вариантов, а должен начать действовать немедленно. Назначение А.Б. Чубайса главой Администрации Президента РФ, по-видимому, свидетельствует об осознании Б.Н. Ельциным факта крайней ограниченности отпущенного ему времени относительной свободы маневра. Ограниченность «окна возможностей» уравновешивается самим характером проблем, которые предстоит решать в ближайшее время. Если пять лет назад вопрос стоял о необходимости осуществления радикальных мер, изменяющих социально-экономический строй страны, то в настоящее время речь идет лишь об обеспечении последовательности и эффективности проводимого курса.

При решении задачи выхода на траекторию экономического роста придется столкнуться с комплексом макроэкономических проблем. Одни из них уже заявили о себе достаточно громко, другие выйдут на поверхность в ближайшее время.

Прежде всего это проблема усиления спада производства и очередной виток снижения инвестиционной активности, давший о себе знать в середине текущего года.

В предвыборный период прогнозировалось начало активного притока капитала в российскую экономику в случае победы Б.Н. Ельцина как фактора, обеспечивающего политическую стабильность в стране. В принципе это справедливое утверждение, поскольку существует по крайней мере три источника притока иностранного капитала. Во-первых, перевод сбережений из валютной формы в рублевую, поскольку с укреплением реального курса рубля сбережения в иностранной валюте оказываются крайне невыгодными. Во-вторых, возвращение капитала, вывезенного в предыдущие годы за границу, что объясняется по крайней мере более высокой доходностью российских инвестиций. (Разумеется, для минимизации политических рисков этот капитал будет выступать на российской сцене в форме иностранного.) Наконец, в-третьих, вероятен приток портфельных иностранных инвестиций, размещаемых как в государственных, так и в частных ценных бумагах.

Отсутствие притока капитала в первые месяцы после выборов вряд ли может служить достаточным основанием для вывода о том, что иностранный капитал в Россию не пойдет. Скорее это говорит о сохранении политической неопределенности в связи с болезнью Б.Н. Ельцина.

Вместе с тем сохраняется достаточно высокая опасность ослабления денежной политики под предлогом подталкивания экономического роста. Хотя уровень инфляции уже достиг достаточно низких показателей, использование традиционной кейнсианской модели стимулирования роста (политика «дешевых денег» в период рецессии) применительно к хозяйству, еще не оправившемуся от исключительно высокой инфляции, представляется чрезвычайно опасным. Система отношений собственности еще не настолько устойчива, чтобы можно было полагаться на то, что предприятия, получив дешевые кредиты, начнут проводить активную политику структурной адаптации, более вероятно проедание ресурсов с надеждой на получение их и в дальнейшем. Изменение денежной политики станет сигналом для практически всех экономических агентов относительно готовности правительства раздавать деньги и впредь. Тем самым предпринимательская модель поведения вновь будет подавлена поведением, ориентируемым на «поиск ренты». Постоянный мониторинг, проводимый ИЭППП среди предприятий промышленности, свидетельствует о снижении инфляционных ожиданий на протяжении последних месяцев, и перелом этой тенденции был бы крайне опасен.

Наконец, нетрудно предположить, что изменение денежной политики негативным образом может сказаться и на поведении потенциальных инвесторов (особенно зарубежных). Разумеется, дешевые деньги привлекательны для предпринимателей в краткосрочном плане. Но, во-первых, для серьезных инвесторов устойчивость, предсказуемость экономической политики правительства важнее мер краткосрочного характера. Во-вторых, для стратегических инвесторов гораздо важнее наличие развитой и устойчивой правовой базы, а также благоприятного налогового режима в стране.

Барьером для роста инвестиционной активности в ближайшее время станет ситуация на рынке государственных ценных бумаг. Необходимо снижение их доходности, что, в свою очередь, предполагает снижение их роли в покрытии расходов федерального бюджета. В дискуссиях последнего времени о надвигающемся финансовом кризисе из-за слишком высокого уровня государственных заимствований реальной проблемой является не объем внутреннего долга сам по себе, а обозначившаяся в 1995-м и особенно в 1996 гг. исключительная зависимость госбюджета от внутренних заимствований. Именно последнее обстоятельство приводит к двум важным негативным следствиям: высокие ставки по ГКО[57]57
  ГКО – государственные краткосрочные обязательства – это ценные бумаги, инструмент заимствования бюджетных средств на внутреннем рынке [2010].


[Закрыть] угнетающе воздействуют на производственные инвестиции, что еще более ослабляет перспективы роста доходной части бюджета.

Реагируя на обострение этого комплекса проблем, правительство приняло специальное распоряжение, предполагающее проведение мероприятий по снижению доходности ГКО. Однако и теоретически, и практически эта проблема связана с решением двух задач. В краткосрочном плане необходимо обеспечить повышение собираемости налогов, а в среднесрочном – свести к минимуму размеры бюджетного дефицита, для чего необходимо провести реструктуризацию государственного бюджета. Тем самым удалось бы добиться снижения зависимости бюджета от ГКО.

Вероятным представляется и углубление банковского кризиса. Значительная часть отечественных банков ориентирована на высокую инфляцию с ее возможностями для спекуляций, наличием «дешевых денег», большого спроса на услуги по обналичиванию денежных ресурсов. Макроэкономическая стабилизация подрывает основы такого бизнеса. Банки должны начинать работать в условиях низкого процента, т. е. ориентируясь на массу, а не на норму прибыли. Все больше внимания они должны уделять инвестиционным процессам. Понятно, что все это под силу крупным банкам. Остальные в основной своей массе будут разоряться или поглощаться финансовыми гигантами. Причем сказанное относится не только к мелким банкам (к ним это относится в первую очередь), но и к ряду крупных финансовых институтов, которые по тем или иным причинам будут делать ошибки при выработке стратегии и тактики своего поведения в новых макроэкономических условиях. Но этот вполне оправданный с объективной точки зрения процесс чреват многими проблемами как микроэкономического, так и социально-политического характера – и решение этих вопросов должно будет привлечь повышенное внимание денежных властей. Именно от того, как экономика страны пройдет через банковский кризис, в значительной мере будет зависеть авторитет Центрального банка и Правительства РФ.

Острой макроэкономической проблемой будет поддержание валютного курса рубля. Однако проблемой будет не его падение (к чему страна привыкла за годы высокой инфляции), а возможный избыточный рост из-за снижения политических рисков. В условиях вероятного притока капитала Центральному банку будет непросто обеспечить обещанное экспортерам плавное снижение курса рубля. Политика может оказаться в ловушке: удержание курса в обещанном коридоре потребует значительной эмиссии, что будет воспроизводить инфляцию, а потому реальный курс рубля все равно превысит расчетные параметры. Таким образом, рубль укрепится, а экспортеры опять проиграют.

Особого внимания будет требовать структурная политика, хотя и не в том традиционном смысле, когда под ней подразумевается оказание государственной поддержки тем или иным отраслям и предприятиям, имеющим значительный лоббистский потенциал. Главная проблема структурной трансформации современной российской экономики – разрыв экономических интересов экспортоориентированных отраслей и отраслей, работающих на внутренний рынок (отраслей импортозамещения). В настоящее время их интересы оказались диаметрально противоположны. Одним нужен низкий курс рубля, другим – высокий. Одни хотят либерализации внешнеэкономического режима, для других желателен протекционизм. Одни заинтересованы в финансовой стабильности и потому готовы принять политику «дорогих денег», другим важна финансовая поддержка государства пусть даже ценой высокой инфляции. Подобный разрыв, как свидетельствует опыт многих государств второй половины XX столетия (прежде всего латиноамериканских), может привести к тяжелым политическим последствиям, признаки которых, кстати, уже наблюдаются в России.

Наконец, в ближайшие месяцы может обостриться проблема безработицы. Здесь вновь уместна аналогия с ситуацией конца 1991 г. Тогда открывшееся «окно возможностей» было использовано для осуществления решительных мер по либерализации российской экономики, наиболее заметным проявлением чего стал отказ от государственного регулирования цен и перевод инфляции в открытую форму. Однако структурная адаптация хозяйственных агентов к рыночной экономике если и началась, то шла медленно, что находило количественное выражение в низком темпе роста официальной (открытой) безработицы. Большинство предприятий предпочитало ждать изменений экономического курса властей. Нынешняя экономико-политическая ситуация создает благоприятные условия для начала проведения последовательной реконструкции народного хозяйства. Это неизбежно будет сопровождаться переводом безработицы из скрытой формы в открытую, что не должно стать неожиданностью ни для властей, ни для экономистов.

Политические процессы и макроэкономика в 1996 г.[58]58
  См.: Российская экономика в 1996 г.: Тенденции и перспективы. Вып. 16. М.: ИЭППП, 1997. Статья написана коллективом авторов в составе В. May, С. Синельникова-Мурылева, Г. Трофимова, С. Архипова, С. Баткибекова, С. Дробышевского, В. Медоева.


[Закрыть]

Отличительной особенностью посткоммунистического развития вообще и в России особенно является высокая зависимость экономических процессов от политических. Естественным измерителем этой зависимости является изменение базовых макроэкономических показателей (прежде всего инфляции, динамики объемов производства, бюджетного дефицита и т. д.) в результате сдвигов в политической ситуации. Причем в отличие от стран с устойчивой рыночной экономикой, где политические изменения приводят к изменениям экономических параметров на проценты или их доли, выбор (или изменение вероятности выбора) одной из существующих в современной России экономико-политических альтернатив нередко ведет к изменению макроэкономических индикаторов в разы.

В таких условиях президентские выборы 1996 г. стали ключевым фактором не только политической, но и экономической жизни России. Фактически происходил выбор двух основных вариантов развития страны, и наличие этого выбора было в полной мере осознано и политической элитой, и экономическими агентами, и собственно избирателями. Кроме того, сама по себе ситуация выборов повлияла на поведение экономических агентов, что предопределило основные проблемы экономической политики в 1996–1997 гг.

Взаимосвязь экономической политики и выборов достаточно подробно проанализирована в западной экономической литературе начиная с середины 70-х годов и особенно на протяжении последнего десятилетия. Сложились два принципиальных подхода к исследованию возникающих тут проблем. В основе первого из них лежит гипотеза о склонности любого политика (правительства, правящей партии) безотносительно к доктринальным установкам и идеологическим предпочтениям использовать элементы экономического популизма в период, непосредственно предшествующий выборам, – стимулировать повышение темпов роста производства и сокращение безработицы путем ослабления денежной политики и провоцирования инфляции[59]59
  Nordhaus W The Political Business Cycle // Review of Economic Studies. 1975. 42 (April); Rogoff К., Sibert A. Equilibrium Political Business Cycles // Review of Economic Studies. 1988. 55 (January); Persson I, Tabellini G. Macroeconomic Policy, Credibility and Politics. Harwood Academic Publishers, 1990.


[Закрыть]. Другой подход выделяет два типа циклов в зависимости от идеологических предпочтений находящейся у власти партии, имея в виду большую склонность сил левой ориентации к стимулированию совокупного спроса и тем самым к инфляционизму, а правых партий – к макроэкономической стабильности[60]60
  Hibbs D. Political Parties and Macroeconomic Policy // The American Political Science Review. 1977. 7 (December); Alesina A. Macroeconomics and Politics // NBER Working Annual. Cambridge: MIT Press, 1988; Alesina A., Roubini N. Political Cycles in OECD Economies // NBER Working Paper. 1990. N 3478.


[Закрыть]. С развитием демократических процессов и процедур в России и при наличии явно выраженной зависимости экономической жизни от политической возникает естественный вопрос о применимости подобных моделей для объяснения причинных связей, а также, в более широком плане, о наличии здесь сколько-нибудь устойчивых закономерностей.

Разумеется, применительно к России речь может идти пока лишь об очень приблизительном анализе. Президентские выборы 1996 г. были, по существу, первыми в истории страны политически значимыми выборами. В 1991 г. избирали президента республики, еще находившейся в составе СССР и не обладавшей реальным суверенитетом ни в экономическом, ни в политическом отношении. Парламентские выборы 1993 и 1995 гг. также не могли рассматриваться в качестве существенного фактора экономической жизни из-за весьма ограниченных возможностей влияния законодателей на формирование и осуществление экономического курса.

Впрочем, влияние выборов в Государственную Думу на экономическую политику России все-таки представляет определенный интерес для анализа. Наши предшествующие исследования позволили выявить наличие искаженного политико-делового цикла применительно к взаимоотношению думских выборов и правительственного курса[61]61
  См.: May В., Синельников-Мурылев С, Трофимов Г. Макроэкономическая стабилизация, тенденции и альтернативы экономической политики России. М.: ИЭППП, 1996. С. 46–53.


[Закрыть]. Для опыта 1993–1995 гг. было характерно ужесточение макроэкономической (прежде всего финансовой и денежной) политики в довыборном периоде и усиление популистских тенденций в деятельности правительства непосредственно после выборов. Так, осенью 1993 г. и на протяжении всего 1995 г. исполнительная власть более или менее последовательно осуществляла комплекс мер ортодоксальной стабилизации, что приводило к падению популярности правительства и отразилось на результатах парламентских выборов. Напротив, в 1994 г. правительство после поражения реформаторов на выборах попыталось пойти по пути «немонетарных методов борьбы с инфляцией», что привело осенью того же года к резкому обострению экономического кризиса и заставило вернуться к мерам ортодоксальной стабилизации, которую вновь пришлось осуществлять в предвыборный период.

Исключительная роль, отводимая российской Конституцией президенту, включая его практически безграничные возможности в выборе экономического курса и формировании правительства, а также сам факт существования реальных экономико-политических альтернатив предопределили зависимость всех сторон экономической жизни 1996 г. от июньских выборов. Причем зависимость эта оказалась более сложной, чем можно было предполагать, а по продолжительности выходящей далеко за пределы первого полугодия, являвшегося собственно предвыборным.

Во-первых, с самого начала стоял вопрос о предвыборном экономическом курсе или, точнее, о влиянии предвыборной борьбы на политику федеральных властей. Во-вторых, не менее значимым был вопрос об ожидаемых изменениях политики в результате президентских выборов. В-третьих, экономические решения, продиктованные предвыборными соображениями, сказывались на развитии экономических процессов в послевыборный период. Наконец, в-четвертых, болезнь Б.Н. Ельцина после выборов фактически растянула рамки предвыборного периода как в смысле сохранявшейся непоследовательности экономической политики правительства, так и в связи с возможностью досрочных президентских выборов. Словом, президентские выборы стали важнейшим фактором экономической жизни и экономической политики России на протяжении всего 1996 г. Влияние это сохраняется и в 1997 г.

Наиболее характерной чертой и одновременно общей проблемой экономико-политической жизни в предвыборный период является неопределенность. Причем неопределенность как социально-экономический фактор развития России в 1996 г. существенно отличается от обычной предвыборной неопределенности, присущей развитым рыночным демократиям. Это связано с недостаточным опытом участия в выборах и соответственно прогнозирования их итогов, а также с отсутствием столь характерной для современных западных обществ уверенностью в незыблемости демократического процесса, позволяющей рассматривать каждые текущие выборы лишь как эпизод в политической жизни страны. Ощущение того, что выборы 1996 г. могли оказаться последними свободными выборами в обозримом будущем, являлось важным фактором, формировавшим экономическое поведение россиян.

Впрочем, в рамках нашего анализа проблема предвыборной неопределенности рассматривается более узко. Речь идет о предвыборной неопределенности, воздействующей на экономическую политику правительства, с одной стороны, и поведение экономических агентов – с другой. С точки зрения обеих названных сторон хозяйственно-политического процесса (правительства и экономических агентов) предвыборная неопределенность проявлялась по крайней мере в трех отношениях.

Во-первых, как неопределенность результатов выборов. Важно, что стандартные критерии, основанные на рейтингах популярности кандидатов, в российской предвыборной кампании отнюдь не способствовали прояснению ситуации. С самого начала было лишь ясно, что выборы скорее всего будут биполярными (если не учитывать неоднозначную позицию А. Лебедя) и основная борьба развернется между Б.Н. Ельциным и Г.А. Зюгановым. Формально развитие происходило от январской ситуации, когда Зюганов по популярности намного опережал Ельцина, до майской, когда рейтинги обоих кандидатов практически сравнялись (табл. 1).

Таблица 1

Результаты ответа на вопрос: «Если во второй тур президентских выборов выйдут Ельцин и Зюганов, за кого из них вы бы проголосовали?», % от числа опрошенных

Источник: Президентские выборы 1996 г. и общественное мнение. М.: ВЦИОМ, 1996. С. 109, 113.

Однако такая картина в значительной мере запутывалась ответами на вопрос, характерный для политической жизни современной России: в тех же опросах, в которых большинство россиян отдавало предпочтение Зюганову, значительная часть избирателей (примерно равная по численности электорату КПРФ) была уверена в том, что так или иначе действующий президент сохранит свои полномочия[62]62
  См.: Левинсон А. Воля электората и экспектации народа // Этика успеха. Вып. 9: Кредо и кодекс власти: российский избиратель. Тюмень; М., 1996. С. 121–132.


[Закрыть]. К сказанному следует добавить не прекращавшиеся буквально до конца июня (т. е. уже после первого тура) слухи о возможном государственном перевороте, причем с неясными последствиями для самого Б.Н. Ельцина и для проводимой им экономической политики. Это усиливало неопределенность в отношении как результатов выборов, так и экономической политики, которая могла бы проводиться остающимся у власти нелигитимным режимом.

Во-вторых, неопределенными были перспективы послевыборной экономической политики. Разумеется, можно было в общем предполагать сохранение существующего курса в случае победы Б.Н. Ельцина и переход к левонационалистической модели (сочетание жесткого протекционизма с попытками стимулирования спроса через денежную накачку) при победе Г.А. Зюганова[63]63
  Сравнение альтернативных моделей экономической политики см. в обзоре «Российская экономика в первом полугодии 1996 г.: Тенденции и перспективы». М.: ИЭППП, 1996.


[Закрыть]. Однако отказ обоих кандидатов вплоть до конца мая опубликовать свою экономическую программу, противоречивость заявлений экономических советников слева при сохранении крайней неоднородности команды действующего президента не вносили ясности в перспективы экономического курса.

В-третьих, оставался (особенно в первом квартале 1996 г.) открытым вопрос о характере предвыборной экономической политики Б.Н. Ельцина. Причем эта неопределенность касалась не только экономических агентов, но и членов Кабинета, поскольку все в конечном счете зависело от выбора главы государства. Политическая разнородность исполнительных структур, сосуществование в них сторонников не только различных, но и прямо противоположных политических и экономических доктрин, противоречивость заявлений самого Б.Н. Ельцина в начале года, обострившаяся борьба в ближайшем его окружении, которая могла привести к самым неожиданным результатам, включая отставку премьер-министра накануне выборов, – все это значительно усиливало неопределенность курса и ставило правительство в двусмысленное положение.

Обстановка экономико-политической неопределенности сказывалась как на поведении экономических агентов, так и на политике правительства. Вопросы стратегического взаимодействия рассмотрены более подробно ниже.