Текст книги "Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности"

Другая группа факторов резкого обострения финансового кризиса связана с кризисом социально-политической базы либерально-стабилизационного макроэкономического курса 1995–1997 гг. Среди влиятельных групп интересов, обеспечивавших поддержку этого курса, были эффективные экспортно ориентированные отрасли, а также банки[61]61
  См.: Экономика переходного периода. С. 157–165.


[Закрыть]. Стабильность рубля создавала благоприятные условия для их бизнеса. Однако в 1997 г. ситуация начала меняться.

Во-первых, падение мировых цен на энергоносители и металлы обусловило заинтересованность экспортеров в снижении курса национальной валюты: тем самым они фактически оказались в рядах проинфляционно настроенных сил. Во-вторых, со стороны нефтяного лобби усилилось давление в пользу снижения акцизов, реализация чего не могла не сказаться негативно на состоянии федерального бюджета и, следовательно, на макроэкономической стабильности.

В таких условиях девальвация становилась практически неизбежной, если бы не ситуация, сложившаяся в банковской системе. Значительные валютные обязательства ведущих российских коммерческих банков ставили их в случае снижения курса рубля на грань банкротства, что становилось важным фактором, противодействовавшим девальвации. Реальная ситуация оказывалась еще более сложной, поскольку банковский и нефтегазовый бизнесы были в посткоммунистической России тесно переплетены.

Наконец, важным фактором внутренней дестабилизации стала обострившаяся борьба между различными группировками элиты российского бизнеса, в которую оказалось вовлечено и правительство. Бюджетный кризис заставил Кабинет министров в 1997 г. усилить внимание к собираемости налогов, с одной стороны, и к финансовым результатам приватизации – с другой.

Борьба за налоговую дисциплину осложнила отношения правительства с ведущими экспортно ориентированными и политически исключительно влиятельными компаниями, прежде всего с «Газпромом» и нефтяными компаниями. Именно от этих компаний, вносящих значительный вклад в федеральный бюджет, в первую очередь потребовали соблюдения налоговой дисциплины и погашения долгов перед государством. Одновременно были предприняты шаги по усилению реального государственного контроля за деятельностью «Газпрома» – организации, которая, несмотря на ее характер естественной монополии и при наличии у государства блокирующего пакета акций, фактически находилась под полным контролем высшего менеджмента (с которым формально был заключен трастовый договор по управлению госпакетом). От «Газпрома», как и от других компаний – экспортеров энергоресурсов, потребовали перехода на современные формы организации бухгалтерского учета, обеспечивавшие бо´льшую прозрачность хозяйственно-финансовой деятельности.

Закономерная негативная реакция на подобные действия правительства, непривычные и в принципе неприятные для них, была значительно усилена двумя группами факторов. Во-первых, высокий уровень неплатежей в народном хозяйстве, и особенно неплатежей со стороны бюджетных организаций, позволял энергетикам утверждать, что задолженность по налогам является результатом неплатежей за поставку соответствующих энергоресурсов (в первую очередь это касалось «Газпрома» и РАО «ЕЭС России»). Во-вторых, усилия по собираемости налогов накладывались на снижение мировых цен на нефть, что еще более осложняло положение соответствующих компаний и давало им повод обвинять правительство в целенаправленном подрыве нефтяной отрасли. Разумеется, усиление прозрачности отчасти способствовало бы, по-видимому, снижению издержек и повышению эффективности, но решительно противоречило бы интересам собственников и менеджмента этих фирм.

В 1997 г. произошел и пересмотр отношения власти к приватизации, когда на первый план вышли ее финансово-бюджетные задачи. Это существенно отличалось от характерной для предшествующего периода модели, когда приватизация рассматривалась преимущественно как инструмент укрепления политической базы исполнительной власти. Попытка государства получить максимальную выручку от продажи акций ряда крупных и весьма привлекательных компаний вызвала резкое недовольство среди банковской элиты, ранее ориентированной на поддержку исполнительной власти. Особо острые разногласия вызвали результаты продажи крупных пакетов акций «Связьинвеста» и «Норильского никеля», а также перспективы приватизации компании «Роснефть».

Результатом всех этих событий стало усиление политической борьбы внутри самого Кабинета. С декабря 1997 г. дееспособность правительства оказалась ослабленной, принятие практически любого значимого решения блокировалось. Наиболее типичный пример – история с попыткой ареста имущества некоторых крупных нефтяных компаний – неплательщиков налогов, решение о чем было принято первым вице-премьером А. Чубайсом и отменено В. Черномырдиным (декабрь 1997 г.). Аналогичные проблемы возникали при перераспределении обязанностей между руководителями правительства (январь 1998 г.).

Рис. 6.1. Динамика численности участников забастовок и потерь рабочего времени

Источник: Госкомстат.

РИС. 6.2. Что бы вы могли сказать о своем настроении в последние дни?

Формирование Кабинета в марте 1997 г. породило определенные надежды, что отразилось как в снижении забастовочной активности, так и в положительных сдвигах в опросах общественного мнения (рис. 6.1–6.3).

Рис. 6.3. Отношение к деятельности президента и правительства

Рис. 6.4. Задолженность бюджета по выплате заработной платы

Данные по восьми секторам: промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство, образование, здравоохранение, наука и искусство.

Источник: Госкомстат.

Однако с начала 1998 г. ситуация меняется. Ухудшение финансового положения и скандалы в высших эшелонах исполнительной власти привели к ослаблению ее поддержки в обществе. С 1998 года возобновился рост бюджетной задолженности, касавшийся в первую очередь военнослужащих и работников социальной сферы (рис. 6.4). Соответственно нарастает, хотя и не очень быстро, число участников забастовок. Увеличивается количество недовольных как своим положением, так и деятельностью властей.

Следствием этих событий стала отставка Кабинета В. Черномырдина в марте 1998 г.

Одним из вопросов, встающих при анализе экономико-политических процессов 1998 г., является оценка отставки В. Черномырдина и формирования нового правительства. Объяснение целесообразности этого решения сводилось, по крайней мере, к следующим трем аргументам, впрочем, достаточно тесно связанным друг с другом.

Во-первых, излишняя политизированность Кабинета не позволяла сосредоточиться в должной мере на решении текущих хозяйственных проблем. Этот упрек прямо сформулировал Б. Ельцин, мотивируя свое решение об отставке. Особенно это касалось явно нацеленного на будущие президентские выборы В. Черномырдина.

Во-вторых, ухудшилась социально-экономическая ситуация, что нашло отражение в торможении начавшегося было роста производства, а также в восстановлении бюджетной задолженности по зарплатам и пенсиям.

В-третьих, резко снизилась эффективность работы правительства, что связано с обострением внутриполитической борьбы. Стало ясно, что Кабинет, в котором одновременно присутствуют два потенциальных претендента на президентский пост (В. Черномырдин и Б. Немцов), не может в полной мере обеспечить вывод страны из кризиса.

Приведенные аргументы достаточно очевидны, и поэтому коренная реорганизация правительства была неизбежной. Хотя здесь остается открытым вопрос: должна ли была эта реорганизация проводиться путем замены премьера или же, напротив, укрепления его позиций за счет отставки других членов Кабинета? Был выбран вариант в пользу командного подхода и профессионализма (или технократизма) в ущерб политическому весу. Он имел как преимущества, так и недостатки, которые вскоре проявились в полной мере.

Новое правительство должно было стабилизировать ситуацию в стране и добиться смягчения воздействия на российскую экономику мирового финансового кризиса. Основными задачами, которые ставил в связи с этим перед собой Кабинет С. Кириенко, были следующие:

· недопущение девальвации рубля;

· недопущение дефолта по государственному долгу;

· преодоление платежного кризиса и выплата долгов государства перед бюджетополучателями;

· осуществление промышленной политики с целью поддержания начатого в 1997 г. экономического роста.

Нетрудно увидеть противоречивость перечисленных задач. И вполне естественно, что в условиях обострившегося финансового кризиса основные усилия были сосредоточены на решении макроэкономических проблем, которые, впрочем, создавали базовые предпосылки и для проведения осмысленной промышленной политики.

Задача недопущения девальвации была в этом ряду ключевой. Такая постановка проблемы вызывает многочисленные возражения, поскольку падение цен на нефть и, соответственно, ухудшение торгового и платежного балансов ставили вопрос о девальвации на повестку дня. Однако правительства В. Черномырдина и С. Кириенко концентрировали усилия на недопущении резкого снижения стоимости рубля. Причины такого выбора стратегии кроются в первую очередь в сфере социально-политической: девальвация привела бы к резкому скачку инфляции прежде всего на рынке потребительских товаров, а также повлекла бы крушение банковской системы. И то и другое могло иметь непредсказуемые социальные последствия. Кроме того, зависимость российского бюджета от внешних заимствований надолго бы подорвала доверие международных финансовых кругов к российскому рынку. Наконец, девальвация привела бы к резкому удорожанию обслуживания внешнего долга с высокой вероятностью дефолта. Политическими последствиями этого могли быть не только резкий рост социального недовольства, но и смена существующего политического режима.

Рис. 6.5. Заимствования на внутреннем рынке и объем погашения и обслуживания внутреннего долга

Реорганизация правительства совпала с переходом финансового кризиса в России в качественно новую фазу. В марте – апреле поступления федерального бюджета начинают устойчиво отставать от потребностей по обслуживанию и погашению внутреннего долга, а доходы от ГКО окончательно перестают быть источником дополнительных ресурсов бюджета, т. е. новое размещение ГКО полностью идет на покрытие выплат по предыдущим заимствованиям (рис. 6.5).

В этих условиях для реализации своих идей правительство разрабатывает программу по стабилизации финансовой ситуации и восстановлению доверия инвесторов. Основными компонентами этой программы являются повышение собираемости налогов, ужесточение контроля за деятельностью естественных монополий, получение дополнительных финансовых ресурсов от приватизации. Расчет строился и на возможности получения дополнительных ресурсов от международных финансовых организаций, поддержка которых стала бы дополнительным фактором восстановления доверия к России со стороны иностранных и отечественных держателей госдолга.

Таким образом, налицо попытка возвращения к курсу Кабинета образца весны – лета 1997 г., связанному прежде всего с именами Б. Немцова и А. Чубайса. Этот курс получает окончательное оформление с фактическим возвращением последнего в правительство в качестве спецпредставителя президента на переговорах с международными финансовыми организациями.

Однако реальная ситуация стала развиваться не так, как в 1997 г. Не только не удалось увеличить собираемость налогов, но, напротив, в мае в доходах федерального бюджета произошел резкий спад, который так и не был компенсирован в дальнейшем. Провалились попытки осуществления крупных приватизационных проектов, что обернулось новыми потерями для федерального бюджета. Борьба с естественными монополиями не была столь успешной, как годом ранее, а инвесторы продолжали бежать из страны. Эти отличия обусловил ряд факторов объективного и субъективного характера.

К внешним факторам относятся продолжение мирового кризиса и дальнейшее ухудшение экономической ситуации в Азии, и особенно в Японии. Отношение к развивающимся рынкам ухудшалось, и Россия была лишь одним из звеньев в цепи этого кризиса. Дополнительные проблемы создавали слухи о вероятном повышении ставок Федеральной резервной системы США, и, хотя они так и остались слухами, портфельные инвесторы все более склонялись к менее рискованным вложениям в Северной Америке и Европе.

В такой ситуации новый премьер не смог обеспечить стабильность действий и заявлений членов команды. Отношения между Министерством финансов и Центральным банком оставались крайне напряженными. Заявления руководителей обоих ведомств нередко были противоречивыми и приводили к дестабилизации обстановки в стране: от них поступали сигналы, которые лишь усиливали сомнения мирового финансового сообщества в компетенции российских денежных властей. (Примерами этого могут быть заявления тогдашнего председателя Центробанка С. Дубинина о грядущем долговом кризисе России, тогдашнего министра финансов М. Задорнова о незаинтересованности в получении помощи от МВФ и т. п.)

С. Кириенко так и не смог добиться хотя бы внешней корректности и согласованности действий. Когда же сразу по получении займа от МВФ 20 июля Центробанк пошел на арест счетов Минфина, а последний объявил о намерении занять на внутреннем рынке за один день сумму, превышающую месячные налоговые поступления федерального бюджета, кризис власти в Москве стал очевидным практически для всех инвесторов. Подчеркнем, это было отношение прежде всего к политической стороне дела, к неспособности политического руководства обеспечить стабильность и последовательность действий денежных властей, а не только (и даже не столько) реакция на конкретные финансово-бюджетные проблемы.

Политическая слабость правительства проявилась и в уязвимости по отношению к нефтяному лобби. Необходимость сбора налогов сочеталась со стремлением помочь руководству нефтяных компаний в ситуации дальнейшего падения мировых цен на нефть. Попытка связать уплату налогов с доступом к экспортным поставкам вызвала резкое сопротивление нефтяников, чьи политические позиции резко укрепились благодаря появлению их представителя на посту министра топлива и энергетики.

Будучи политически ослабленным, правительство не смогло оказать воздействие на естественные монополии по усилению их прозрачности и возвращению долгов государству. Давление, как обычно, началось с «Газпрома», тем более что его политический вес снизился после отставки В. Черномырдина. «Газпрому» пришлось заплатить, однако руководство Кабинета так и не смогло добиться ни смены руководства компании, ни согласия на ее реструктуризацию. Это стало еще одним фактором дальнейшего снижения общего уровня доверия к Кабинету, в том числе со стороны участников фондового рынка.

Все это отразилось и на способности правительства осуществлять приватизационные сделки, используя их в бюджетных целях. Разумеется, обстановка финансового кризиса существенно ухудшает возможности по привлечению ресурсов от приватизации. Однако на это общее ограничение накладывался и дополнительный фактор – борьба потенциальных участников сделок за снижение цены приватизируемых объектов. Последнее достигалось как отказом выставлять заявки при объявлении торгов (инвестиционных конкурсов), так и попытками вывести из игры потенциальных конкурентов. Наиболее наглядным примером последнего было решение о возможности ареста имущества «Газпрома» как раз в тот момент, когда его руководитель вел переговоры с зарубежными партнерами о создании консорциума для приобретения «Роснефти».

В начале лета 1998 г. на финансовых рынках появились первые явные признаки дефолта. Ряд субъектов Федерации не смогли в срок выполнить обязательства по ценным бумагам. Были просрочены региональные выплаты по агробондам. Хотя формально федеральное правительство не имело отношения к этим выплатам, сам по себе дефолт региональных бумаг стал дополнительным фактором усиления политической нестабильности. А предпринятые в ответ шаги федерального правительства по ограничению впредь возможностей заимствования региональных властей на внешних финансовых рынках лишь обострили его отношения с политическими элитами страны.

Наконец, тяжелыми оставались отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти. Преодоление кризиса предполагало объединение их усилий для принятия комплекса антикризисных законодательных актов, требовавших одобрения Федеральным собранием. Однако отношения с Думой, и без того весьма напряженные из-за того, что С. Кириенко был утвержден в должности премьера под сильнейшим нажимом Кремля, продолжали ухудшаться по мере осложнения социально-политической обстановки в стране. Непросто складывались отношения и с верхней палатой из-за невозможности выполнять обязательство по выплате региональных трансфертов и отмеченных выше попыток ограничения финансовой самодеятельности местных властей. А неспособность властей договориться между собой по вопросу антикризисного пакета мер ставила под вопрос и перспективы помощи со стороны международных финансовых организаций.

Глава 6
Антикризисная политика

Острая фаза финансового кризиса имела ряд важных последствий экономического и социально-политического характера, которые сформировали новые условия для выработки и реализации антикризисной политики правительства.

Среди экономических последствий августа 1998 г. можно выделить следующие.

· Снижение доверия как внешних, так и внутренних инвесторов к правительству, Центральному банку и Министерству финансов РФ означало утрату возможностей занимать деньги как на внешних, так и на внутренних рынках, а также отток зарубежных инвестиций и, как следствие, дальнейшее отдаление перспектив экономического роста.

· Закрытие как внешних, так и внутренних источников финансирования дефицита государственного бюджета означало в сложившейся ситуации переход к инфляционному характеру финансирования и возвращение к практике кредитования Центробанком Правительства России. Это, в свою очередь, повышало темпы роста денежной массы и неизбежно сказывалось на росте потребительских цен и приводило к общему смягчению денежно-кредитной политики. · Кризис отечественного банковского сектора, происходивший не только из-за потерь на финансовых рынках[62]62
  Пакет ГКО-ОФЗ в активах российских банков на момент дефолта составил около 40 млрд руб. (без учета Сбербанка РФ). Потери российских банков, хеджировавших курсовые риски иностранных инвесторов, в результате обвальной девальвации рубля составляли, по разным оценкам, от 15 до 22 млрд долл.


[Закрыть], но и из-за самого факта ликвидации основного источника и взаимосвязанных источников получения доходов – рынка ГКО-ОФЗ, привел к обострению кризиса неплатежей.

· Обвал на российском рынке акций, отразивший степень реальной привлекательности портфельных инвестиций в российский корпоративный сектор (индекс РТС-1 с начала октября 1997 г.[63]63
  Максимальное за всю историю значение индекса РТС-1 6 октября 1997 г. составило 571,66.


[Закрыть] до начала сентября 1998 г. упал на 90 %), привел к дальнейшему снижению возможностей российских предприятий по привлечению финансирования.

Социально-политические последствия проведенной 17 августа 1998 г. девальвации также достаточно очевидны.

· Во-первых, из-за инфляционного скачка произошло усиление социального недовольства, причем сильнее пострадали как раз те слои и группы населения, которые являлись сторонниками существующей социально-экономической и политической системы: новый средний класс (работники быстрорастущей сферы услуг), мелкий бизнес и вообще жители крупных городов.

· Во-вторых, произошло ослабление политических позиций президента. Настаивая на утверждении С. В. Кириенко на посту премьера, Б. Н. Ельцин фактически взял на себя ответственность за результаты деятельности нового Кабинета. Девальвация и дефолт стали мощным ударом по президенту, а роспуск Кабинета и переплетение политического кризиса с финансовым привели к новому снижению уровня доверия к Б. Н. Ельцину и укреплению политических позиций тех, кто требовал смены конституционного строя и переизбрания президента. Объективно это усилило позиции законодательной ветви власти, а назначение поддерживаемого Думой Е. М. Примакова на пост премьера сделало последнего сильной легитимной политической фигурой.

· В-третьих, произошли заметная перегруппировка и изменение влиятельности различных групп интересов. Прежде всего из-за фактического банкротства многих крупных банков и снижения финансовых возможностей энергетического экспорта резко ослабла политическая роль олигархов, в основном связанных с банковским и энергетическим бизнесом. Политически усилились ВПК и аграрное лобби.