Текст книги "Кремлевская власть. Кризис государственного управления"

Обреченная реформа

О необходимости проведения административной реформы в России говорил еще Б. Н. Ельцин в президентском Послании Федеральному собранию в 1998 году. К тому времени полнейший провал гайдаровско-ельцинских реформ стал очевидным для многих, вполне обозначилась и пагубность приватизации, особенно в той ее части, что проводилась методом залоговых аукционов. В полной мере выявились неэффективность практически всех звеньев государственного управления и высочайший уровень коррупции среди чиновников высшего ранга, фактически объединившихся с олигархами и сообща растаскивавших природные ресурсы страны. Концепция реформы, которая разрабатывалась М. А. Красновым, Г. А. Сатаровым, А. Б. Оболонским, А. Г. Барабашем, Е. Н. Мысловским и другими, провозглашала усиление регулирующей и контролирующей роли органов исполнительной власти, их реформирование по «вертикали» и по «горизонтали». Однако дальше разговоров дело не пошло. Неожиданно грянул дефолт, и Ельцину в пожарном порядке нужно было созданную им систему исполнительной власти не перестраивать, а спасать. Началась свистопляска с назначением и отставкой премьер-министров, короче говоря, в то время было не до реформ. Скорее всего, уже тогда он задумывался о передаче власти в руки надежного преемника.

В Послании президента В. В. Путина в апреле 2001 года тема проведения административной реформы вновь была озвучена. В следующем году президент утверждает план проведения реформы, предложенной председателем правительства М. М. Касьяновым. Концепция реформы, по сложившейся уже традиции, сначала обсуждалась в кругу либеральных ученых Высшей школы экономики (ВШЭ), затем окончательно дорабатывалась в Центре стратегических разработок Германа Грефа. Концепция предусматривала кардинально изменить структуру и функции органов исполнительной власти, заменив ее отраслевое построение на функциональное. В числе приоритетных мер особо выделялись: ограничение вмешательства государства в деятельность субъектов предпринимательства, сокращение избыточного государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, разделение функций регулирования и контроля. Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 была определена следующая система и структура федеральных исполнительных органов: 1) федеральные министерства как органы, осуществляющие государственную политику и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере; 2) федеральные агентства как органы, обеспечивающие управление государственным имуществом и оказание государственных услуг; 3) федеральные службы, осуществляющие контрольно-надзорные и некоторые другие специализированные функции. Эти основополагающие принципы и легли в основу концепцию.

Девять министров, 18 заместителей министров и 100 руководителей департаментов вместо 250 – такое количество чиновников высшего ранга считалось максимальным для министерств, которые не подчиняются непосредственно президенту. «К 100 директорам департаментов прибавятся 200 заместителей, таким образом, в правительстве будут 300 ведущих менеджеров страны», – сказал А. Кудрин журналистам после окончания заседания правительства, утвердившего численность министерств. Он добавил, что федеральными службами и агентствами будут управлять 46 начальников и 123 заместителя. «Это 169 ведущих менеджеров по исполнению решений, – разглагольствовал тогдашний министр финансов, выдавая, как впоследствии выяснилось, за действительность какие-то свои сокровенные мечты. – Создана простая система четкой вертикали, задачей которой станет эффективная и динамичная работа».

В 2005 году правительство утвердило концепцию административной реформы на 2005–2010 годы. В последующем по ходу реформы принимались указы президента и решения правительства, но сути ее они не меняли.

Особо следует отметить, что президент Путин при избрании на второй срок поставил проведение административной реформы в ряд первейших программ своей предвыборной кампании, наряду с удвоением ВВП. На их пропаганду были направлены все средства прокремлевской пиар-машины: телеканалы, экспертное сообщество, депутатский корпус, известные юристы и экономисты, артисты и спортсмены. Довольно часто мелькала фамилия Д. Козака, которого после отставки М. Касьянова, стали называть «отцом» реформы. В то время Козак был у Путина в большом фаворе, его вес во властных структурах Кремля заметно вырос – преданность чиновника интересам команды президента не осталась не замеченной.

А что же с административной реформой? Она, к великому сожалению, провалилась. И причин этому много.

Здесь, наверное, известное черномырдинское выражение («Хотели как лучше, а получилось, как всегда») не подходит. Действительно, все хотели! И ученые, которые обращаясь даже к Максу Веберу, известному немецкому философу, пытались понять, что такое разделение государственных служащих на бюрократический аппарат (профессиональный) и лидеров, определяющих его политику. Кстати, мне трудно сказать, кто из ученых формулировал основные идеи концепции административной реформы. Одним из главных ее идеологов считают, с чьей-то подачи, Ярослава Кузьминова, несменяемого руководителя ВШЭ. Кузьминов своей причастности не отрицает, но считает, что реформу надо было начинать не с изменения структур исполнительной власти, а с упорядочения полномочий чиновников. Мне же его авторство кажется сомнительным, поскольку если он и отец реформы, то не административной, а совсем другой. С начала 90-х годов Кузьминов всю свою энергию и умение привлекать на свою сторону административный ресурс направляет на внедрение в России западных образцов высшего и среднего образования (болонский процесс, внедрение ЕГЭ и т. п.). О результатах говорить не будем, они общеизвестны. Похоже, что скоро и наши девятиклассники, как, например, американские, будут читать по складам.

Евгений Ясин, признанный корифей проельцинского экспертного сообщества, вообще открещивается от участия в каких-либо путинских проектах, в том числе в работе Центра стратегических разработок Германа Грефа. В своей книге «Новая эпоха – старые тревоги: экономическая политика» он пишет: «Десять лет до этого я занимался, по сути дела, стратегическим планированием на самом высоком уровне. (К каким результатам это привело теперь всем известно. – В.Н.) В самые горячие годы. У меня, разумеется, имелся свой взгляд на то, какая должна быть экономическая политика на новом этапе». И далее Ясин пишет, что его позиция не вписывается в нынешнюю правительственную программу. Тут же он ссылается на ближайших друзей-единомышленников, которые его поддерживают: А. Алексашенко, Е. Гавриленкова, А. Дворковича. Здесь бы уместно кого спросить, а не случайно ли друг «принципиального» либерала-реформатора Ясина, господин Аркадий Дворкович попал сначала в помощники по экономике президента Дмитрия Медведева, а сейчас и вовсе в вице-премьерское кресло? Вдумаемся: единомышленник Ясина, представляющего обанкротившуюся экономическую политику (которую, по идее, необходимо срочно, вместе с ее идеологами и апологетами выбросить на помойку), то есть тот самый носитель гнилой монетаристской теории, как ни в чем не бывало заседает в правительстве, выступает по телевидению; с умным видом дает прогнозы, которые не сбываются, и обещания, которые не выполняются. Как такое может быть? Верный продолжатель дела людей, нанесших стране такой ущерб, какой и не снился всем внешним врагам вместе взятым, – спокойно «переквалифицировался» в государственника… Удивительные дела творятся в «новой» России! Но в этом случае у меня вопрос не к Дворковичу (о его мотивах речь пойдет ниже), даже не к Путину, позиционирующему себя «государственником», «лидером нации» и терпящим рядом с собой таких, как Дворкович. Вопрос к народу: русские люди, вам-то самим не надоела эта продолжающаяся уже двадцать лет комедия с пересаживанием одних и тех же проходимцев из кресла в кресло. Ведь прекратить ее можно одним легким движением руки – в кабинке для голосования…

Однако вернемся к административной реформе. Может ли кто-нибудь сегодня сказать, в чем ее конечная цель? Обратимся к высказываниям В. В. Путина на этот счет в его Посланиях Федеральному собранию. Фомлулировки достаточно хлесткие: «нынешние функции государственного аппарата не приспособлены к решению стратегических задач», а «структура исполнительной власти должна быть логичной и рационально устроенной». Президент выражал уверенность, что результатом административной реформы «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна». Эти общие фразы, спорить с ними невозможно. Красиво, но не конкретно. И тем же словоблудием изобилует и Концепция административной реформы.

Многие эксперты отмечают половинчатость, структурность, а по некоторым аспектам декларативность реформы. «Кроме того, – отмечает М. В. Петров, – возникает сомнение в соответствии средств целям административной реформы. Происходит некая подмена и смешение понятий, например, среди целей реформы названы и ее направления. Разработчики реформы сформулировали цели этапов, но при этом общие цели административной реформы не имеют завершенности и целостности, остаются подразумеваемыми. Соответственно, имеется размытость идеологии административной реформы». (М. В. Петров. Исполнительная власть и общество в условиях административной реформы. – Саратов. 2009. С.70)

«Сам замысел нынешней административной перестройки, – подчеркивает С. Кара-Мурза, – предельно механистичен. Система управления, которая не просто является одним из сложнейших порождений культуры страны, но даже входит в ядро национальной культуры, представляется чем-то вроде бездушной машины, которая может быть легко переделана по чужому чертежу. Почему, например, из министерств выделены «агентства», ведущие практическую работу? Только потому, что так делают в США.

Но ведь РФ – не США! У нас издавна сферы деятельности и отрасли строились как «хозяйства», без разделения властей, а с их интеграцией в руках единоначальника с коллегией. Разработчики реформы явно не чувствуют, что системы, подобные управлению, развиваются органически, а не доктринерски. Их изменение, ведущее к разрушению «генотипа», приводит к болезни организма и обходится очень дорого.

Переделка государственных структур без цели и без идеологии в лучшем случае может быть лишь дорогостоящей имитацией реформы».

Соглашаясь с принципиальными претензиями уважаемых авторов к Концепции реформы и ходу ее реализации, следует подчеркнуть одно обстоятельство. Нельзя все недостатки сваливать на разработчиков этого проекта. Провалы в проведении реформы заложены не только в аморфности ее целей. Надо смотреть глубже. Многие проблемы связаны с неадекватным толкованием положений Конституции РФ. Многие заложенные там принципы разделения властей, функционирования органов государственной власти и управления носят декларативный характер и потому подвержены свободной интерпретации, что, конечно же, недопустимо с точки зрения рациональной организации деятельности исполнительной власти. Разве можно рассчитывать на успех реформирования административной системы, если у нас не приняты до сих пор законы «О системе органов исполнительной власти», «О федеральных органах исполнительной власти», где четко определялись бы границы ее прав и обязанностей. В то время, как эта исполнительная власть выполняет почти 90 % объема каждодневной работы государственного аппарата.

Более того, у нас нет правовых норм, регулирующих государственно-правовой статус президента и регламентирующих его права, обязанности и ответственность. На сегодняшний день они виртуальны, находятся где-то в поднебесье, на неких сияющих вершинах, на которые простым смертным и взглянуть-то не дано. Проще говоря, президенту у нас «закон не писан». В Конституции РФ, федеральных законах не регламентированы взаимоотношение между президентом и правительством как носителем исполнительной власти. Федеральный закон «О правительстве» от 17 декабря 1997 года устарел и оказывает дезорганизующее влияние на ход административной реформы. Кстати, в законе так прописаны функциональные обязанности правительства, что непонятно, за что же оно несет ответственность. Не случайно поэтому, что у нас с ельцинских времен сменилось больше десятка глав правительств, но ни один из них не отчитался о своей деятельности перед парламентом, никто не понес никакого наказания за явные провалы в работе. Очевидно, такое положение вполне устраивает власть имущих: закона нет – следовательно, куда хочу, туда и ворочу. Отсюда напрашивается обобщающий вывод – надо от рассуждений о парадигмах исполнительной власти в России перейти к конкретному насыщению ее конституционно-правовыми нормами. Необходимо еще раз рассмотреть и по вертикали, и по горизонтали компетенцию президента РФ и правительства РФ в вопросах руководства системой федеральных органов исполнительной власти. Сложившиеся здесь правовая неопределенность и путаница могут загубить любую реформу. И даже не могут, а обязательно загубят. Какая же может быть четкая работа при подобной правовой невнятице?!

Мы уже говорили, что приоритетным направлением административной реформы являлось радикальное сокращение избыточных функций федеральных министерств, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Эти меры должны были привести к заметному сокращению чиновничьего аппарата и, соответственно, бюджетных расходов на государственное управление. Сейчас, на исходе шестого года реформы, руководители страны признают, что эти надежды провалились. Помните, А. Кудрин, излучая оптимизм, говорил о 9 министрах и 18 замминистрах и 100 руководителях департаментов? На деле произошло, как в популярной ранее репризе Аркадия Райкина: «Чтобы аппарат сократить, надо его увеличить». Сейчас идет речь не о девяти министрах, а о четырнадцати, не о 18 замах министров, а о 84-х. (Сюда не включены МВД, МЧС, Минобороны и Минюст, находящиеся в непосредственном ведении президента). Некоторые министры вместо объявленных по реформе двух заместителей, имеют по 8—10, то есть, больше(!), чем до реформы. Что касается ведущих менеджеров – директоров департаментов, то их число увеличилось почти в два раза и с замами их количество может вырасти до 1000. Аналогичная ситуация сложилась в федеральных службах и агентствах. А если еще иметь в виду, что заработная плата этой категории чиновников выросла за время реформы в несколько раз, можно предположить каким бременем их существование легло на российский бюджет. Еще в 2007 году расходы на «общегосударственные вопросы» составляли 2,4 % ВВП, тогда как в 2004-м они составляли 1,7 %.

Бывший министр А. Кудрин признавал, что за последние четыре года количество чиновников в России на федеральном уровне выросло почти на 20 тысяч, на региональном – на 60 тысяч, а на муниципальном – на 50 тысяч. По данным Росстата, по сравнению с 2000 годом число федеральных служащих увеличилось на 355 тысяч человек, региональных – на 91 тысячу, муниципальных – на 55 тысяч. Если в 2000 году на каждую тысячу работающих жителей страны приходилось 18 чиновников, то, в 2008-м – уже 24. Это в среднем по стране, а, например, в Чукотском автономном округе их уже 71, в Магаданской области – 63, Республике Тыве – 58. В целом численность чиновников в России с 2000 года достигла 1 млн. 674 тыс. человек, увеличившись на 44 процента. Сейчас число номенклатурных работников приблизилось к показателям брежневских времен, при том, что численность населения современной России почти вдвое ниже, чем в СССР 70-х годов. Рост новых чиновников более чем на полмиллиона приходится на период активных мер по проведению административной реформы, что свидетельствует о том, что ее основные цели сложившейся бюрократической системой не приняты, и более того, она, бюрократия, приспособилась и использует реформу как прикрытие для упрочения своего положения и невиданного роста своего благосостояния.

В условиях надвигающего дефицита бюджета власти спохватились и объявили о сокращении численности госслужащих в ближайшие три года на 120 тысяч человек. Об этом А. Кудрин со своим обычным оптимизмом заявил на Петербуржском экономическом форуме. Это позволило бы снизить нагрузку на бюджет на 43 млрд. рублей. Однако половина сэкономленных средств должна пойти на повышение зарплат оставшимся госслужащим, поэтому реальная экономия должна получиться в районе 20 миллиардов. Многие эксперты уверены, что простым сокращением проблемные вопросы реформы не решить. «Урезать надо не госслужащих, а их функции. Пока же будут сокращать число чиновников, фактически их численность будет только расти», – заявил президент фонда ИНДЕМ Г. Сатаров. Похоже, понимал это и президент Д. А. Медведев. «Оптимизация численности федеральных служащих, – подчеркивал он, – это не просто механическое сокращение. Это прежде всего перераспределение полномочий между разными структурами и уровнями власти, создание необходимых механизмов, и под них и нужно определять численность». Не знаю, как у кого, а у меня сложилось впечатление, что тогдашний президент, а ныне премьер-министр искренне верит в то, что бюрократия способна сама себя реформировать, сама себя сократить и сама себя лишить доходов. Но это совершенно не так.

Вспомним, на начало административной реформы у министерств насчитали 5000 государственных функций. Экспертные группы напряженно работали над их сокращением. Но каков результат? А он, откровенно говоря, мало кому известен. По словам А. Кудрина, за последние четыре года 1468 госфункций были признаны избыточными, 263 – дублирующими, 868 – «требующими существенного изменения и уточнения полномочий». Нас опять уводят от сути дела. Ну, хорошо, признано 1468 функций избыточными, а сколько подверглось сокращению? Бывший министр финансов ушел от ответа.

Зато его коллега, руководитель ФАС И. Артемьев, проанализировав недавно функции и полномочия отдельно взятого Минсельхоза России, выявил избыточность около 60 функций министерства и его подразделений. Правительственная комиссия по административной реформе согласилась с выводами рабочей комиссии ФАС и функции, препятствующие развитию бизнеса, были упразднены. По мнению И. Артемьева, много еще осталось ненужных рогаток для бизнеса в строительстве, в ростехрегулировании и в здравоохранении.

Не содействует, мягко говоря, успеху реформы непоследовательность в исполнении Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», изданного, надо полагать, для того, чтобы заполнить правовой вакуум, о котором говорилось выше. В ряде случаев основополагающие принципы разграничения функций, заложенные в Указе, при утверждении положений о федеральных исполнительных органах, размываются, трактуются весьма вольно, делаются под того или иного руководителя ведомства. В итоге вместо стройной системы – полная сумятица. Иногда даже трудно понять, кто чем должен заниматься.

Так, функции нормативно-правового регулирования возложены не только на министерства, но и на многие агентства и службы: ФАС, ФСКН, ФСБ, ФСО, ФМС, ФТС. ФСФР, ФТС, Роскосмос, Росрыболовство, Росохранкультуру, Рособорон-поставку и др. Управление государственным имуществом помимо федеральных агентств осуществляют Минсельхоз, Минпромторг, МЧС, Межрегион, Минкультуры, Минздрав-соцразвитие, Росавианадзор, Росгидромет. Функцией по оказанию государственных услуг наряду с федеральными агенствами наделены ФМС, Минсельхоз, ФАС, Рособоронзаказ, Роструд, Росаэронавигация, Росгидромет. Многие ученые-экономисты не одобряют включение Росстата в состав Минэкономразвития. Статистический орган должен быть независимым, самостоятельным и находиться в непосредственном подчинении президента. Представляется, что устранить все эти и другие несообразности возможно только введением четкой правовой регламентации состава, функций и полномочий органов исполнительной власти – неважно, принятием ли специальных законов, внесением ли соответствующих изменений в Конституцию России. Сделать это нужно максимально быстро, иначе негативные последствия накопятся настолько, что исправить их станет невозможно никакой реформой.

Одним из главных элементов административной реформы является формирование стандартов государственных услуг и функций и публичных регламентов их исполнения. За период с 2006 по 2009 год федеральными органами исполнительной власти было разработано 515 проектов административных регламентов, из них свыше 300 утверждены в установленном порядке. Принято более 3000 административных регламентов в субъектах Российской Федерации. Но этот этап оказался не самым сложным. Начался очень непростой процесс внедрения регламентов как нормативных актов в бюрократическую среду. Это требует изменения сложившейся практики работы госслужащих, документооборота, информационных систем управления и порталов, прозрачности в работе с гражданами и много чего еще. Здесь-то и начинаются настоящие трудности. Во всяком случае, намеченный график проведения реформы трещит по швам. Мы, к сожалению, находимся не на завершающем, а по-прежнему, на начальном этапе реформирования.

О многих системных рычагах торможения административной реформы мы уже говорили, назову еще один из них, на мой взгляд, один из главнейших – коррупция. Вот она, главная, на наш взгляд, причина провала – и не только административной реформы, а и всей экономической политики нынешней власти, катастрофических провалов в жизни государства и общества. Как-то бывший президент Д. А. Медведев озвучил страшные цифры. Он сказал, что из 5 трлн. рублей консолидированного государственного заказа 1 трлн. уходит на откаты и воровство. Смотрите, сколько всего сделано: принят федеральный закон о госзаказе, введена новая процедура электронных аукционов. Сколько рабочего времени тысяч госслужащих (весьма. Как мы знаем, недешевого) потрачено! Изведены, надо полагать, тонны бумаги. А результаты говорят сами за себя. Наибольшие потери сейчас на строительных контрактах, на втором месте закупка медицинского оборудования и лекарств, коррупционная емкость выше всего на закупках, проведенных на конкурсах, например, НИОКР, где субъективная часть оценки может составлять 45 %.

В последнее время складывалось впечатление, что внимание к административной реформе со стороны первых лиц страны ослабевает. Возможно, это было связано с предстоявшими парламентскими и президентскими выборами. Как говорят, ставку на хромую лошадь не делают. Об этом свидетельствует и перетряска Правительственной комиссии. Вместо 38 человек в комиссии теперь значатся всего 19. Из комиссии выведены высокоавторитетные менеджеры: А. Кудрин, Э. Набиуллина, И. Щеголев, Ю. Трутнев, Т. Голикова, А. Авдеев, а также А. Дворкович и Л. Брычева из администрации президента. Сегодня, зная результат нового распределения правительственных кресел, предпринятая рокировка нисколько не удивляет.

В этой связи, мне кажется вполне реалистичным мнение известного экономиста Владислава Иноземцева о том, что административная реформа в реальности произвела огромный дубляж функций и тем самым затруднила любое позитивное решение, что обернулось элементарным ростом коррупции. Получается, что реформа была направлена на то, чтобы создать систему, при которой без коррупции вообще ничего нельзя сделать. Словом, зря мы сетовали о провале хорошего начинания. С точки зрения укрепления власти нечистых на руку чиновников над обществом реформа была оказалась успешной.

А тем временем Россия в 2010 году в международном рейтинге коррупции опустилась на 154-е место из 178 возможных, потеряв за год восемь позиций. Рядом снами – Гвинея-Биссау, Камбоджа, Кения, Конго, Таджикистан.

В России сложилась уникальная модель государственного управления исполнительной власти, которая позволяет ей и дальше находиться максимально изолированной от политического и гражданского контроля со стороны населения и общественных объединений. Эта модель вырастала из второпях («на коленке») сочиненной Конституции РФ 1993 года, которая в государственном устройстве страны оставила много правовых противоречий и недомолвок. Сначала о властных полномочиях президента. Они по Конституции РФ возведены в абсолют, мы здесь впереди планеты всей. Он является верховным главнокомандующим, определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает главу правительства, его заместителей и министров, генерального прокурора, судей, военачальников и может всех их отправить в отставку. Конституция дает ему право распускать парламент, назначать выборы. И при всем этом, своеобразие нашего государственного режима в том, что президент России не возглавляет исполнительную власть, как это мы наблюдаем, например, в США, Франции и других президентских республиках. Он находится в роли как бы высшего существа – всем распоряжается, всех направляет, но ни за что не отвечает. Это при том, что Конституция четко провозглашает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Президента, как нетрудно заметить, в этом перечне властей просто нет.

Используя эти противоречия, президент Б. Н. Ельцин начинает тянуть на себя одеяло, требуя для себя все новых полномочий. В 1996 году своим Указом он присваивает статус государственного органа своей администрации, тогда как в основном законе это учреждение именуется рабочим аппаратом президента. Начальник канцелярии, малозаметный, в сущности, клерк в один момент превращается в могущественного Руководителя Администрации Президента! Почувствуйте, что называется, разницу. Через год начинается еще более основательное вторжение Ельцина в прерогативы исполнительной ветви власти. У правительства как высшего органа исполнительной власти он отнимает «силовиков». В декабре 1997 года в новой редакции Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» напрямую подчиняет президенту Минобороны, ФСБ, СВР, МВД, МИД, Минюст, МЧС и других «силовиков», наделив его правом утверждать положения об этих ведомствах и назначать их руководителей. В настоящее время президенту России на законодательном уровне подчиняется непосредственно 21 федеральный исполнительный орган, включая 5 министерств – МЧС, юстиции, обороны, иностранных и внутренних дел. Многие эксперты считают, что принципам федерализма существенно противоречило введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также отмена выборности губернаторов.

В результате мы имеем теперь две интегрированные по вертикали и горизонтали иерархические системы федеральных органов исполнительной власти. Одна из них президентская, состоящая из спецслужб, располагающая громоздким аппаратом сверху донизу, включая муниципальные образования, другая – правительственная, имеющая также свои структуры в органах государственного управления субъектов федерации. Таким образом, мы видим, что единый по Конституции высший орган исполнительной власти расколот на две части. И хотя доминирует, согласно закону, президентская власть, монолитность и устойчивость государственной власти является более провозглашаемой, чем реальной, она балансирует в режиме неустойчивого равновесия. И зависит от авторитета личности президента, а в нынешней ситуации от тандема Путин – Медведев. Кроме того, выстроенная при В. В. Путине вертикаль власти с опорой на спецслужбы дает сбои ввиду низкого уровня профессионализма, высокой степени коррумпированности сотрудников силовых структур. Между силовыми и гражданскими ведомствами ведется борьба за сферы влияния в бизнесе, за передел собственности; рейдерство и «крышевание» стали повседневными явлениями.