Текст книги "Образец с небольшими изъянами: Депутатские будни"

Подготовка к «жизни после Бундестага»

Таким образом, по статистике, депутаты не могут надежно рассчитывать на то, что останутся в Бундестаге до пенсионного возраста – да они на это и не нацеливаются. Как и в большинстве областей «гражданской жизни», здесь нужно проявлять гибкость. Если уж сегодняшние ученики производственного обучения не могут рассчитывать на занятость по приобретаемой профессии до пенсии, то депутаты и вовсе лишены такой возможности.

Многие, признавая, что зарплата депутатов могла бы быть и повыше, в то же самое время полагают, что их пенсионное обеспечение слишком уж высокое. По сравнению с похожими ситуациями в других профессиях, подобные мнения в общем-то справедливы. Поэтому в 1995 г. парламент изменил систему пенсионного обеспечения для выбывающих из Бундестага депутатов. Теперь выплаты по возрасту, т. е. «пенсия» депутатов, является составной частью их зарплаты – соразмерной и обеспечивающей депутатскую независимость. Если бы этой зарплаты не было, то в период членства депутата в Бундестаге получался бы пробел в его финансовом обеспечении. Ведь необходимо помнить одну вещь, которая зачастую остается за кадром: депутаты не учитываются в системе пенсионного страхования, а их зарплаты не хватит, чтобы финансировать какию-либо иные выплаты по возрасту.

Лишь те, кто является депутатом Бундестага в течение восьми лет – двух созывов, – имеют право на выплаты по возрасту. Те же, кто ранее этого срока выбывает из парламента, могут обратиться с заявлением о включении их в систему обязательного пенсионного страхования задним числом или – при условии отказа от пенсии за этот период – получить единовременную выплату.

При изменении закона о депутатах в 1995 г. выплаты по возрасту были существенно урезаны. Были снижены ставки повышения и максимальная ставка. Теперь депутат, который в среднем проработал в парламенте 12 лет, получает в качестве выплат по возрасту не 51 %, как ранее, а лишь 36 % своей зарплаты.

Нельзя забывать и о том, что выплаты по возрасту, в отличие от пенсии, подлежат полноценному налогообложению и учитываются при иных выплатах из государственных источников и при исчислении пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования. Выплаты по возрасту положены депутату и в том случае, если он не может исполнять свой мандат или вернуться к своей прежней профессии по состоянию здоровья, – к сожалению, в последнее время такое случается все чаще.

Катапультное кресло для помощников депутата

В этой связи необходимо заметить, что не только сами депутаты, но и их помощники зачастую сидят в своего рода «катапультном кресле». Их трудовые договоры рассчитаны лишь до конца соответствующего созыва. Если «их» парламентарий – неважно по каким причинам – выбывает из состава Бундестага, то им приходится искать себе новое место работы.

Каждые четыре года жертвами подобных процессов становятся 400–500 человек, причем иногда это происходит даже чаще, как это было в случае с Бундестагом 15-го созыва из-за досрочных выборов. К этому числу необходимо прибавить и тех, кто лишается своих рабочих мест во фракциях. Даже с учетом того, что фракции Бундестага в рамках своих законных обязательств по соблюдению интересов работников активно включаются в процесс их дальнейшего трудоустройства, гарантий такового для помощников депутатов все равно не существует.

Должности референта, научного сотрудника или ассистента депутата зачастую являются удобным трамплином в собственной политической карьере, однако в то же самое время сопряжены с повышенным риском лишь кратковременного трудоустройства.

Резюме

Решение стать депутатом – добровольное. Поэтому те, кто на какое-то время решается на эту «нервную» политическую деятельность, должны знать как то, что их «зарплата» всегда будет предметом общественной дискуссии, так и то, что они, работая более 80 часов в неделю, могут получать «вознаграждение» за свой труд со спокойной совестью. Все еще требуется оптимизация в вопросах о составе Бундестага – прежде всего в смысле его профессиональной и возрастной структуры, а также по-прежнему недостаточного количества женщин. Что касается постоянного обновления состава Бундестага, то, кажется, избиратели и партии сами заботятся о необходимой ротации. Также отчетливо проявляется необходимость в более активном вовлечении общественной элиты в парламентскую деятельность.

VI. Ответственность перед народом – а кто народ?

В соответствии с основным законом депутаты являются представителями всего народа. Они не связаны поручениями и указаниями и отвечают только перед своей совестью. Они не должны оправдываться в своих действиях ни перед выдвинувшей их партией, ни перед своими избирателями или избирательным округом, – они представляют, как было отмечено, интересы всего народа. Однако у многих сам термин «народ» вызывает недоумение. Кого понимать под «народом»? Нацию, составляющую большинство, т. е. совокупность немецких граждан, или же всю совокупность населения, включающую в себя в том числе и иностранных сограждан?

«Мы народ»

В 1989 г. в ходе мирной революции в тогда еще существовавшей ГДР люди выходили на улицы и кричали властям предержащим в Восточном Берлине: «Мы народ!» Немногим позднее из этого лозунга получилось «Мы один народ!». Наверняка тогдашние демонстранты не задумывались о том, что должно пониматься под словом «народ». Они просто-напросто имели в виду сначала людей в ГДР, а под измененным лозунгом – всех людей в Германии.

Сильные дискуссии по поводу прояснения понятия «народ» имели место осенью 1999 г. Поводом послужила надпись над порталом здания Рейхстага: «Немецкому народу». Часть депутатов полагала, что иностранные сограждане как бы исключались этой надписью и проголосовали за создание в световом дворике Рейхстага «произведения искусства», которое должно было быть посвящено «населению». Каким бы излишним, возможно, ни было это «произведение искусства», дебаты по этому вопросу все же выявили одну вещь: депутаты Бундестага от всех партий уже давно – и без особенного к тому принуждения – чувствуют себя представителями всех людей, живущих в Германии, независимо от их паспорта.

Выбирают не в Берлине, а в избирательном округе

То, что в теории кажется простым и понятным, в повседневной жизни способно привести депутата к конфликтным ситуациям. Для обобщения можно привести следующий пример. Кандидаты, как правило, выдвигаются партиями. Они баллотируются в определенном избирательном округе и хотят снова там баллотироваться и, конечно, быть переизбранными. На месте их выбирает не весь «немецкий народ», а определенное количество людей, возрастная и социальная структура которых хорошо известна кандидату. Он знает о проблемах в избирательном округе, о партийно-политических предпочтениях и политических течениях. Каждому депутату или кандидату в депутаты ясно, что люди его избирательного округа имеют совершенно конкретные ожидания от тех, кого они делегируют в Бундестаг. Они хотят, чтобы «их» депутаты заботились о них и решали их проблемы, различающиеся от округа к округу. Если, например, в области пенсионной и медицинской политики, политики безопасности есть вопросы, имеющие общефедеральное значение, то в то же время люди, живущие вблизи верфи на побережье, озабочены другими проблемами, чем жители Альгоя или больших городов. Само собой разумеется, что депутаты из сельской местности особенно заботятся об интересах «своих» крестьян, а избранные от Рурского региона, акцентируют внимание на проблемах «своих» горняков, однако все они не должны упускать из виду более общие вопросы.

Ключевое слово: ответственность

Депутаты Бундестага несут ответственность за поддержание внутреннего и внешнего мира, они принимают решения по устройству нашего правового и социального государства, от них зависят благополучие и тяготы каждого гражданина. Они делают это от лица своего избирательного округа и, наконец, от лица всех 82 миллионов человек в Германии. Статья 20 конституции гласит: «Вся государственная власть исходит от народа». Это означает, что члены Германского Бундестага в течение всего созыва представляют волю всего народа и включают интересы всех граждан в парламентский процесс. Сюда входят прежде всего ответственность за законодательство и бюджет, формирование правительства и демократический контроль.

Шпагат между правом и реальностью

По воле основного закона депутаты не представляют ни политические партии, ни профессиональные или какие-либо иные группы, ни религиозные конфессии, ни расы, ни пол. Дилемма, в которую они при этом временами попадают, лежит на поверхности. Ведь обязательства по отношению к народу не исключают того, «что народный представитель обращается к интересам своего избирательного округа или отдельных групп, например рабочих и служащих, работодателей, крестьян, арендаторов, церковных организаций и т. д. Ведь обязательные для парламентской демократии политические партии также преследуют различные, часто противоположные цели и соотносят свою деятельность с интересами различных профессиональных групп; тогда это должно быть разрешено и депутату. Однако даже если он представляет особые интересы отдельных групп, он не должен упускать из виду интересы всего народа. Депутат свободен в своей работе, он не связан заданиями и указаниями. Ни государство, ни партия, ни профессиональные или какие-либо иные группы не могут юридически обязать его к тому, как исполнять свой мандат. Ему не нужно даже обосновывать свои действия: достаточно указания на свою совесть»[9]9
  Stichwort: Abgeordnete, Deutscher Bundestag, 1. Auflage 2000.


[Закрыть].

В этой связи стоит отметить, что в первоначальном проекте статьи 38 от 1948 г. составители основного закона более четко озвучивали независимость народного представителя от политического аппарата: «Депутаты являются представителями всего народа. Каждый депутат в своих речах, действиях, голосовании и выборе следует своим убеждениям и своей совести». Парламентский совет принял в итоге укороченную формулировку, действующую до сих пор:

«Депутаты являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести».

Депутат: «необычайно противоречивое существо»

Бывший вице-президент Бундестага социал-демократ д-р Карл Моммер в 1968 г. следующим образом описал ситуацию, в которой находится депутат. Его высказывания актуальны и для сегодняшнего дня: «В повседневном исполнении своих обязанностей депутат – необычайно противоречивое существо. Будучи один раз избранным, он теоретически является очень свободным человеком. Он не знает начальства, которое могло бы давать ему указания… В парламенте и в избирательном округе – на основных площадках деятельности депутата – все идет согласно должному усмотрению и инстинкту, погнавшему этого человека на политическую охоту. Существует лишь одна действенная санкция против него, и эта санкция находится в руках избирателей и партий – непереизбрание»[10]10
  Der schwierige Alltag des Parlamentariers, Zeitschrift ftir tiberna-tionale Zusammenarbeit, Verlag der Dokumente, 24.1 Jahrgang 1968, Koln.


[Закрыть].

Ориентация на партию

В своих повседневных действиях депутаты помнят об этих «действенных санкциях» и в случае каких-либо сомнений действуют в интересах своего избирательного округа, даже если в отдельных случаях это, быть может, не соответствует интересам «всего народа». Самокритичные же депутаты не забывают, что как раз в нашей «медийной демократии» они зачастую избираются не как конкретные личности. Избиратели решают поддержать партию, основное политическое направление которой наиболее соответствует их собственному, и, отдавая свой голос, не всегда думают в первую голову о выдвинутом этой партией кандидате. Именно в случае выборов в Бундестаг, а еще более – при выборах в Европарламент избиратели ни разу не видят своего кандидата и могут составить себе представление о нем только из СМИ.

Лишь на муниципальном уровне избранные представители общины могут рассчитывать на то, что голоса были отданы лично за них. В случае с депутатами ландтагов и Бундестага это не всегда так, а в случае со списочными кандидатами – и вовсе исключение. Они попадают в парламент в значительной степени «по билету» своей партии. Это особенно четко показали выборы в Бундестаг 1998 г. Население просто «переключило стрелки». ХДС не удалось провести своих прямых кандидатов во многих, казалось бы, «надежных» избирательных округах. Соответственно на пьедестале оказались кандидаты, на которых никто никогда не поставил бы. Редко какие иные выборы показывают, насколько голосование многих избирателей зависит от одного кандидата-лидера, его имиджа и влияния в обществе. Одни кандидаты выиграли от этого, другие – остались ни с чем.

Не каждый голос – личное доверие

Депутат, не полностью потерявший чувство реальности, признает, что не каждый отданный за него голос является одновременно знаком доверия лишь к нему лично. Такое осознание, однако, таит в себе опасность, что депутат становится лишь «исполнителем приказов», который в повседневном политическом процессе ориентируется в первую голову на выбравшую и выдвинувшую его партию. То же самое можно, безусловно, сказать и о различных функционерах – например, работниках профсоюзов, предпочитающих не выступать против требований профсоюзной организации, даже если сами не считают их правильными. В похожую ситуацию зачастую попадают и чиновники и представители работодателей.

Партия – альфа и омега

Казалось бы, из этой дилеммы нет выхода. Требование конституции всегда упирается в тот факт, что для выдвижения и возможного повторного избрания кандидат должен постоянно опираться на партию или иную влиятельную общественную силу. Независимому кандидату – хотя бы из финансовых соображений – никогда не удастся попасть в Бундестаг. Попытки такого рода всегда то и дело предпринимались, однако раз за разом оканчивались неудачей. Зависимость депутатов от политической платформы выдвинувшей их партии доказывается следующим наблюдением: парламентарии, покинувшие ряды партии и соответственно фракции и оставшиеся в парламенте в качестве «независимых» депутатов, непременно прощались с политикой по результатам следующих выборов. Из этого становится ясно, что Германия является государством, законодательные и исполнительные органы которого формируются по принципу партийного представительства. Было бы, однако, гибельно, если бы депутат бессильно отказался от своей представительной роли в пользу партийных и фракционных аппаратов.

Земельные списки как поправка

Подобной опасности наиболее подвержены так называемые списочные кандидаты. Как правило, они не борются непосредственно с представителями других партий за мандат в избирательном округе, а вносятся соответствующими партийными органами в земельные списки. Дополнительным эффектом этих списков является то, что у партий появляется возможность, в определенном смысле, корректировать «структуру кандидатов» в целях возможно более сбалансированного и компетентного представительства во фракции и тем самым в Бундестаге в целом. Земельные списки могут использоваться в качестве инструмента, дающего шанс представителям важных профессиональных групп и отдельным непререкаемым экспертам попасть в Бундестаг. Для многих не начинавших свою политическую деятельность в партиях новичков земельные списки также зачастую являются единственным шансом поучаствовать в парламентской деятельности.

О квотах и кворумах

Эти земельные списки сделались предметом общественного обсуждения, когда искались пути повысить женское представительство в парламентах. Чтобы привести степень участия женщин в парламентской жизни в соответствие с их долей в населении страны, партии предложили различные решения, которые должны были, однако, привести к одной и той же общей цели. Наиболее однозначным образом принцип равенства был введен партией «Союз 90/Зеленые». Их партия и фракция в Бундестаге последовательно проводят принцип двойного лидерства мужчин и женщин, причем один (или одна) из лидеров должен быть «реало» (т. е. представлять так называемое умеренное крыло реалистов), а другой – «фунди» (быть из числа радикальных максималистов). СДПГ ввела у себя обязательную «женскую квоту», ХДС – «кворум», согласно которому как минимум одна треть кандидатов должна быть представлена женщинами. Разумеется, ни квота, ни кворум не являются идеальным решением, так как ни возраст, ни пол не являются достаточными качествами для получения парламентского мандата. Поэтому можно и дальше спорить о правильности избранного пути к усилению женского представительства, однако, пожалуй, стоит его придерживаться в условиях, когда женщины обладают самыми разными «конкурентными недостатками», мешающими их активному участию в политической жизни, – по крайней мере до тех пор, пока общественное сознание не выработает альтернативу.

Мандат принадлежит избирателю

Депутаты избираются на срок одного созыва парламента, т. е. как минимум на четыре года на федеральном уровне и на пять в некоторых землях Германии. Если они в течение этого времени покидают ряды своей партии, то они все равно сохраняют свой мандат – ни одна партия не может обязать их сдать его. В конце концов, не партия делегировала их в парламент, а избиратели. Естественно, в таких случаях депутаты больше не принадлежат своей бывшей фракции. Их положение «бойцов-одиночек», несомненно, довольно сложное, поскольку у них больше нет доступа к многочисленным возможностям и ресурсам, предоставляемым членам фракций.

Недопустимо и неэффективно в случае выхода из фракции требовать от депутата отказа от мандата, а также заранее договариваться о сдаче мандата по истечении части срока созыва парламента. После своего первого избрания в парламент партия «Зеленые» изобрела такую систему ротации, которая предусматривала сложение депутатом своих полномочий после двух лет членства в парламенте. Неудивительно, что эта партия вскоре отказалась от подобной – и без того недопустимой – системы. Очень быстро стало понятным, что предметная основательная работа становится для депутата невозможной, если он вынужден освобождать свое место сразу же после интенсивного «периода знакомства с работой». Кроме того, – и это, безусловно, также сыграло свою роль, – «зеленые» депутаты довольно быстро поняли, что значит иметь возможность хотя бы частично влиять на формирование политического курса. Разрекламированная до этого система ротации не только шла вразрез с конституцией, но вдобавок к этому показала свою непрактичность.

Совесть против прагматизма

Депутаты отвечают только перед своей совестью. В действительности понятие «совесть» зачастую служит в качестве алиби, над ней просто глумятся. Настоящие решения по совести достаточно редки. Вряд ли вопросом совести является решение депутата о размере дотаций на развитие столичного города Берлина. И когда на повестке дня комитета стоит пункт «Предложения по постановлению Совета ЕС о защите евро от фальсификаций», политик вряд ли напрягает свою совесть. Тем не менее возникают многочисленные ситуации, когда депутаты не могут ориентироваться на настроения избирателей, а должны принимать решения одни и в буквальном смысле слова честно и по совести.

В последние годы такие ситуации то и дело возникали, и депутаты оказывались наедине с самими собой. Такими, например, были следующие вопросы:

• Параграф 218 об абортах.

• Направление немецких солдат в зарубежные миссии под мандатом ООН.

• Далеко не случайно фракция разрешает свободное голосование по таким вопросам. Бывшие депутаты, отвечая на вопрос об особенно тяжелых моментах своей деятельности, указывали на подобные решения, часто приводившие их в конфликт с совестью или со своими коллегами.

Фракционная дисциплина и свободное голосование

Когда руководство фракции разрешает свободное голосование по каким-либо вопросам, это означает помимо прочего и то, что это скорее исключение из правил. Ключевое понятие в этой связи – «фракционная дисциплина», с которой не могут примириться многие граждане. Надо ли отменять «фракционную дисциплину»?

За: «Фракционная дисциплина» противоречит требованию конституции, согласно которому депутаты являются представителями всего народа и отвечают лишь перед своей совестью.

Против: «Фракционная дисциплина» не противоречит данному требованию. Каждый депутат имеет возможность агитировать за свои взгляды на ту или иную проблему перед своей фракцией, однако затем должен все-таки склониться перед мнением большинства.

За: «Фракционная дисциплина» недемократична. Депутат не представитель фракции, он представитель народа, который делегирует его в парламент, а не во фракцию и оплачивает его.

Против: Каждый кандидат соотносит себя с одной партией и с ее политикой. Он получает голоса с тем, чтобы представлять политику этой партии, а не свою собственную.

За: Принуждение депутата голосовать определенным образом – своего рода установление опеки над ним и его избирателями.

Против: Несмотря на фракционную дисциплину, депутат имеет возможность голосовать на пленуме против мнения большинства своей фракции. Однако требованием приличия при этом является предварительное уведомление об этом руководства фракции. Молчать перед фракцией, а затем неприятно удивить ее собственным голосованием было бы нечестно по отношению к коллегам по фракции, а также к избирателям.