Текст книги "Образец с небольшими изъянами: Депутатские будни"

Резюме

Хотя изменяющиеся понятия о морали и ведут к иным оценкам, определенные базовые добродетели, такие как правдивость и доверие, политическая корректность, все еще остаются для граждан некой постоянной величиной. Большинство депутатов однозначно придерживаются этих норм. А в случае с теми, кто этого не делает, начинают действовать самоочистительные силы партий и особенно выборов при одновременном критическом наблюдении СМИ.

VIII. Получать зарплату за присутствие в пленарном зале?

Телевизионные репортажи из Бундестага можно увидеть в новостях каждый день. Телевизионная камера наблюдает за дебатами и прениями. Однако когда она фокусируется не на выступающем за ораторским пультом, а на местах, где сидят депутаты, зритель часто видит унылую картинку – в депутатских креслах никого нет.

Места для посетителей Бундестага зачастую лучше заполнены, чем депутатские места или места, где располагаются члены правительства или члены Бундесрата.

Если во время важных голосований, прежде всего по спорным вопросам или при поименном голосовании, присутствует много депутатов, то выступать приходится иногда только лишь перед горсткой коллег и в большей степени для телевизионной камеры, особенно когда уже дело близится к вечеру.

И соответственно многие люди спрашивают себя, что там делают депутаты в Берлине, за что они получают зарплату. Они ожидают, что пленарный зал будет заполнен, однако они не правы.

Следует заранее сделать оговорку: депутаты получают лишь в незначительной степени жалованье за присутствие в пленарном зале. Как бы ни были важны пленарные дебаты, они составляют только малую толику всей деятельности депутата. Пленарные прения не являются инструментом убеждения депутатов какой-либо другой партии в правильности своей собственной позиции. Они служат в первую очередь тому, чтобы разъяснить общественности с помощью СМИ различные политические взгляды и по возможности донести эти идеи, даже если это не всегда удается.

Идеального решения не предвидится

Часто депутаты вообще не могут присутствовать на парламентских прениях, так как заседания пересекаются с другими встречами. Если, например, в среду после обеда представители правительства должны отвечать на устные вопросы депутатов или немного позднее проходит так называемый правительственный актуальный час, то одновременно проходят многие заседания комитетов.

Для депутатов тогда возникает вопрос, не лучше ли им свои специальные знания применить в комитетах, чем сидеть в пленарном зале и слушать дискуссии, в которых они не смогут участвовать полноценно.

Эта парламентская действительность идет вразрез с ожиданиями многих граждан, которые хотят видеть парламентариев в пленарном зале, чтобы они активно участвовали в обсуждении и таким образом влияли на голосование. Такие ожидания Германский Бундестаг не может оправдать; будни выглядят по-другому.

Тратить слова впустую?

За: Пустые трибуны показывают, что, видимо, лишь очень немногие парламентарии выполняют свои обязанности. На пленуме депутаты могут перед всей общественностью бороться за свои цели и отстаивать свою точку зрения. Вместо этого на заседании царит чаще всего унылая тишина, некоторые присутствующие читают различные газеты или даже спят. Одни и те же берут слово и чаще всего им нечего сказать, они лишь выступают и тратят слова впустую.

Против: Пленарный зал – это не то место, где появляются законы, это происходит заранее во время продолжительных дискуссий и переговоров. Это так же ничего бы не дало, если бы здесь выступали депутаты, которые не разбираются в теме, а только для того, чтобы позировать перед телекамерами. Большие прения не для того, чтобы убедить в чем-то противоположную сторону. В первую очередь речь идет о том, чтобы передать в сжатом виде гражданам еще раз то, по каким причинам отстаивается определенная позиция.

Уже было много сделано, чтобы, с одной стороны, предоставить комитетам для консультаций достаточно времени на пленарных неделях и, с другой стороны, оставить достаточно времени для заседаний пленума. Идеального решения скорее всего не будет, однако до сих пор оправдывал себя нынешний порядок, согласно которому вторник – день рабочих групп фракций, среда – время консультаций комитетов Бундестага, а в четверг с 9 утра и зачастую до полуночи, а также в пятницу с утра до послеобеденного времени проходит пленарное заседание.

Однако даже при таком распорядке нельзя избежать накладок из-за непредвиденных тем, переноса заседаний комитетов, прерывания заседаний или проведения экстренных заседаний фракций.

Расставить приоритеты в работе

Депутат отстаивает свою позицию один только в исключительных случаях. Он, как правило, является членом своей фракции, а также членом нескольких комитетов и комиссий. Для депутата избирательного округа № 1 это, например, означает:

• уполномоченный по вопросам культуры и политики в области СМИ фракции Бундестага ХДС/ХСС, председатель рабочей группы по вопросам культуры и СМИ фракции Бундестага ХДС/ХСС, член правления фракции;

• председатель земельной группы Шлезвиг-Гольштейна Германского Бундестага;

• недействительный член комитета по транспорту, строительству и ЖКХ;

• референт по морской тематике, например, береговая охрана, морское хозяйство и морская безопасность;

• председатель рабочей группы по вопросам побережья фракции ХДС/ХСС Бундестага;

• референт по программам обмена в комиссии Совета старейшин по вопросам внутренней политики Германского Бундестага;

• председатель депутатской группы по связям с парламентами Южной Америки;

• уполномоченный объединения депутатов по европейской языковой хартии;

• член консультационного совета по вопросам датского меньшинства при министерстве внутренних дел;

• недействительный член комиссии по вопросам немецкого меньшинства Северного Шлезвига;

• член парламентского собрания НАТО (ПС НАТО), а также межпарламентского союза;

• уполномоченный фракции ХСС/ХДС в специальной комиссии «Культура в Германии»;

• уполномоченный межфракционной инициативы по вопросам меньшинств – региональные языки.

Многообразие комиссий, в которые должны входить отдельные депутаты, как видно, вообще не предполагает, чтобы они следили за всеми интересными прениями на пленуме. У них просто на это нет времени, зачастую они должны правильно расставить приоритеты.

Продолжительность заседаний увеличивается

Статистика не всегда убедительна, но в этом случае как раз наоборот. В период 14-го созыва, с 1998 по 2002 г., Бундестаг собирался на пленарные заседания 253 раза. Прения продолжались 1998 часов и 47 минут, в среднем заседание длилось 7 часов и 46 минут. Тем самым Бундестаг 14-го созыва с общей продолжительностью заседаний 1998 часов стал самым продолжительным за всю историю пленарных заседаний с 1949 г. До этого лидером был Бундестаг первого созыва с продолжительностью 1713 часов. Таким образом, тенденция к сокращению продолжительности пленарных заседаний, которая в 1961 г. достигла 4 часов 58 минут, изменилась кардинальным образом.

Продолжительность пленарных заседаний (Бундестаг 15-го созыва)

В дополнение к этому за 15-й срок созыва прошло 91 заседание фракции ХДС/ХСС, 112 – СДПГ, 90 – «Союза 90/ Зеленые» и 88 – СвДП и 198 ПДС. В среднем эти еженедельные встречи длятся от трех до четырех часов. Эти немногие факты сводят на нет последнее сомнение в том, что депутат в каждом конкретном случае должен решать, в какой из многочисленных встреч он будет участвовать; на все или большую часть запланированных встреч даже при большом желании он не успеет. Так что ситуация для обеих сторон остается неудовлетворительной: как для парламентария, так и для критически настроенного наблюдателя за парламентарием. Реформа содержания кроме оптимизации организации и времени, возможно, будет способствовать лучшему представлению о парламенте.

Средства парламентской работы

Оружие депутата: вопросы к правительству

В Бундестаге отдельный депутат является лишь одним из 614 депутатов. Опасение, что один из них затеряется в парламентском механизме и не будет услышан, не совсем беспочвенны. Однако на практике, если депутат прилагает для этого усилия, дело обстоит иначе.

Для этого в его распоряжении есть много средств. К ним относятся письменные запросы в федеральное правительство, а также заслушивание федерального правительства во время правительственного часа в парламенте.

До четырех письменных вопросов в месяц может задать каждый депутат федеральному правительству, на которые, как во всяком случае предусмотрено в регламенте, должен быть дан ответ в течение недели. Письменный запрос в качестве метода как раз подходит для того, чтобы получить дополнительную информацию по конкретным делам, которые касаются собственного избирательного округа или специальной сферы деятельности депутата. Как раз 14-й и 15-й созывы явно показали, что правительство использует со своей стороны все возможности, чтобы увильнуть от точного и подробного ответа. Сроки соблюдались все реже и реже, ответы были зачастую «ничего не говорящими» или уклончивыми.

В этих случаях депутату остается апелляция к федеральному президенту и прежде всего также к Совету.

Кроме прений – право на высказывание

Наряду с этим средством у каждого депутата есть возможность задать во время правительственного часа два устных вопроса правительству. Эти часы вопросов и ответов зачастую превращаются в настоящую словесную дуэль, потому что после ответа задававшие вопрос имеют возможность задать еще два дополнительных вопроса. Кроме того, каждый депутат Бундестага может направить правительству один письменный вопрос. В исключительных случаях также допускаются «срочные запросы» федеральному правительству, которые, однако, засчитываются в общем количестве запросов данного депутата. Чтобы эти правительственные часы не растянулись до бесконечности, они ограничены тремя часами.

Воздействие полемики на широкие слои населения

Кроме того, каждый депутат Бундестага может инициировать так называемые малые или большие запросы. Большие запросы должны быть внесены фракцией или минимум 31 депутатом и обыкновенно содержат общие политические темы. Ответ правительства затем является предметом прения на пленуме и, таким образом, находится в центре внимания публичного обсуждения и предоставляет, особенно оппозиционным партиям, хорошую возможность с большим резонансом полемизировать с политикой соответствующего федерального правительства.

Малый запрос служит той же цели. Однако здесь достаточно письменного ответа правительства, и этот запрос не ведет к парламентским прениям – достаточно публикации в печатном издании Бундестага. Особенно для оппозиции и ее депутатов различные запросы являются эффективным средством заставить правительство пояснить то или иное положение дел, о котором правительство предпочитает не распространяться, т. е. взять на себя ответственность по парламентскому контролю. Во время каждого созыва направляется более 13 000 письменных запросов, если не принимать во внимание 15-й созыв, который был сокращен в связи с новыми выборами.

Запросы за 14-й созыв (1998–2002)

В правительстве: коалиция ХДС/ХСС и СвДП

Оппозиция: СДПГ, «Союз 90/Зеленые» и ПДС

Несмотря на огромную прилежную работу, которую необходимо выполнять правительству, отвечая на тысячи запросов различной формы, эта таблица явно показывает следующее: устные и письменные запросы используются прежде всего оппозицией. Количественное соотношение запросов изменилось соответственно за 14-й и 15-й созывы, когда правительство состояло из коалиции СДПГ и «Союза 90/Зеленые». Теперь это были в первую очередь ХДС/ХСС, СвДП и ПДС, которые хотели заставить с помощью этих инструментов давать пояснения.

Ultima ratio: Федеральная счетная палата

Здесь нужно сказать об особенно эффективном оружии парламентариев – Федеральной счетной палате. Депутаты имеют возможность через комитеты, в которых они состоят, проверять определенные вещи, относительно которых, по их мнению, есть опасения, что деньги налогоплательщиков могли быть растрачены не по назначению. Естественно, как правило, такие отчеты требуют представители оппозиции в отношении службы по работе с общественностью федерального правительства, по организации воздушных перевозок бундесвера и снова и снова в отношении строительства определенных объектов, при котором доходило – как при новостройках Бундестага в Берлине – до значительных превышений затрат или задержек.

Пленарные прения как кульминация

Кульминацией в жизни каждого депутата можно назвать, пожалуй, первое публичное выступление на пленуме Бундестага. Независимо от того, заполнен ли зал пленарных заседаний или незадолго до полуночи лишь немногие коллеги терпеливо сидят на пленуме, речь в Бундестаге – это самый большой вызов для парламентария, не в последнюю очередь потому что она зачастую транслируется по телевидению и может найти большой общественный резонанс за пределами Рейхстага.

То, что главы фракции часто берут слово, очевидно. Все-таки они ключевые фигуры партии. Тем чаще за кулисами возникают ссоры из-за того, кто может выступить, тем более что время на выступление по фракциям Бундестага точно распределено. Лишь у членов федерального правительства и Бундесрата есть право неограниченной речи.

Время на выступления по фракциям определяется по числу мест в парламенте. Так, в течение 15-го созыва Бундестага из 62 минут так называемого «Берлинского часа», у фракций из коалиции СДПГ и «Союза 90/Зеленые» было 32 минуты чистого времени на выступление, у фракции Бундестага ХДС/ХСС – 24 минуты, и у фракции СвДП – 6 минут. Как это время выступлений будет разделено между членами фракции – это уже дело самой фракции.

Отточенная культура прений

В течение времени выработалась культура прений, которая ориентируется на строгие правила.

Как правило, большие дебаты вызывают особый интерес общественности. Они могут длиться несколько дней, например после объявления о новом составе правительства, предоставляя возможность для подробного объяснения собственной позиции или для «главного сведения счетов» с соответствующим политическим противником. Обычно они приняты при спорных законопроектах, но могут быть вызваны и уже упомянутыми большими запросами.

При малых дебатах время на выступление ограничено 5 или 10 минутами, кроме того, право выступать имеют только один или два представителя фракции, а также член правительства.

Большую значимость получили в последнее время так называемые актуальные часы, которые предоставляют возможность для обмена мнениями по общим актуальным темам. Решение о них принимается Советом старейшин, а заявку подают фракции или минимум 31 депутат. В основном эти «стихийные прения» ограничены 60 минутами, в то время как каждый отдельный оратор может говорить 5 минут. Однако имеются и исключения: если член правительства говорит в рамках актуального часа дольше чем 10 минут, фракция может в заключение ходатайствовать о предоставлении не ограниченных по времени прений.

К другим инструментам парламентских будней также относятся:

• заслушивание федерального правительства: 30-минутная игра в вопросы и ответы, в которой члены правительства каждый раз по средам предоставляют сведения о предшествовавшем заседании правительства;

• краткое выступление: расширенный встречный вопрос во время или в конце прений; короткое выступление, которое длится максимум 3 минуты и может начинаться кратким заявлением, в отличие от встречного вопроса;

• заявление по регламенту: оно может относиться только к процедурным вопросам, в данном случае конкретные прения не являются его содержанием;

• заявление по ходу высказываний: депутатам предоставляется возможность дать ответ на высказывания в свой адрес в ходе дебатов;

• заявление по голосованию: депутаты могут обосновывать свое голосование, в частности тогда, когда это расходится с «линией фракции»;

• заявление вне повестки дня: депутатам дается возможность сообщить о событии или высказать личную точку зрения, которая не относится к повестке дня.

Публичное разбирательство для разъяснения и контроля

Не в последнюю очередь публичные разбирательства, Hearings, имеют функцию разъяснения и контроля, когда специалисты из научных кругов, представители союзов и институтов – зачастую приглашенные оппозицией – высказывают свое экспертное мнение касательно положения дел во время публичных слушаний. В течение 2005 парламентского года в 16 комитетах были обсуждены на слушаниях следующие темы:

• актуальная ситуация в области борьбы с наркотиками;

• актуальная ситуация в школьном спорте;

• закон об альтернативных источниках энергии;

• закон об объединении выработки тепловой и электрической энергии;

• отчет о деятельности органов регулирования, а также специальная экспертиза органов монополии;

• электронная коммерция;

• последствия иностранных операций для бундесвера;

• призыв женщин в бундесвер;

• детское пособие;

• закон об ускорении уголовного процесса;

• закон о супружестве;

• свобода прессы;

• защита молодежи;

• защита флоры и фауны;

• детский и молодежный туризм;

• кемпинговый туризм;

• германо-французские отношения;

• Хартия ЕС по правам человека;

• экологический налог – закон об упразднении;

• закон об имуществе пожилых людей;

• ограничение нелегального труда в строительстве;

• видеонаблюдение в общественных местах;

• правый экстремизм.

Запутанный процесс

Функция депутата как инициатора запроса или закона для общества не так заметна. Вместе с продолжительностью этого процесса путаницу для непосвященных вносит также сам процесс их создания. В иронической и сатирической форме политическое кабаре Бундестага обыграло это в следующей сценке:

Как внесение законопроекта обернулось бегом с препятствиями

Комментарий ведущего: Со стороны политика выглядит очень просто. Депутаты пишут законопроекты, принимают по ним решения в своих фракциях и, в зависимости от того, правящая это фракция или находится в оппозиции, пленум принимает или отклоняет их. Какие при этом возникают

сложности за кулисами политической сцены, группе посетителей из избирательного округа рассказывает политическое кабаре Бундестага «Водопроводчики»:

Депутат Бундестага: Итак, возьмем какую-нибудь тему, которая очень актуальна для всех людей. Например, кваканье жаб в биотопе в саду у соседа. Тут можно было бы потребовать у федерального правительства запуск пилотного проекта.

Посетительница: А законопроект направляется в Бундестаг?

Депутат Бундестага: Ну, не сразу. Сначала мне необходимо согласовать его с рабочей группой в подкомитете по биотопам.

Посетительница: Но затем законопроект направляется в Бундестаг?

Депутат Бундестага: Если фракция согласна. Но она в важных вопросах делает это всегда.

Посетительница: И после фракции проект закона направляется в Бундестаг?

Слово предоставляется депутату…

Депутат Бундестага: Мне, конечно, нужно хорошо подготовить фракцию: нужно получить согласие политиков, занимающихся жилищным строительством в связи с постановлением о приусадебных территориях; экспертов по жабьему кваканью; согласие общества пожилых людей по вопросу защиты пожилых людей от громкого звука; политиков из области здравоохранения в связи с выплатой медицинской страховки из-за вреда, причиненного шумом; согласие политиков, занимающихся транспортом и, не в последнюю очередь, экологов в связи с распространением жаб на большой территории.

Посетительница: И ты со всем этим справляешься? Со стороны политика выглядит намного проще. Но все-таки когда ты все это сделаешь, законопроект направляется в Бундестаг?

Депутат Бундестага: Да, но только если президиум партии не будет иметь критических замечаний. Председатель фракции сказал, что по вопросу кваканья жаб мы должны иметь единое мнение. В конце концов, речь идет о сплоченности партии, ее имидже.

Посетительница: И после всего этого пробивает твой славный час в Бундестаге?

Депутат Бундестага: Для верности я еще получу свидетельство политической благонадежности от европейской фракции, конференции председателей фракций, Западноевропейского союза, пленарного заседания ООН и у папы римского.

Посетительница: А что общего между кваканьем жаб и папой римским?

Депутат Бундестага: Ну, это же ясно. Жаб едят аисты. А за них отвечает папа римский.

Посетительница: А когда твой проект закона попадет в Бундестаг?

Депутат Бундестага: Примерно через два года. Столько времени нужно в демократической стране для стихийной инициативы. Вы ведь тоже за активное гражданское общество?

Посетительница: А если дело срочное, можно ли все сделать немного быстрее?

Депутат Бундестага: Год назад мы внесли проект закона об ускорении рассмотрения инициатив. Сейчас он находится в согласительной комиссии.

Посетительница: А что же будет с законом о жабах?

Депутат Бундестага: Если вы меня еще раз выберите, то во время следующего созыва, я еще раз внесу его на рассмотрение.