Текст книги "Теория государственно-правового регулирования. Монография"

По нашему мнению, принципиально важно в правовом регулировании выделять два этапа: правотворчество и реализацию права. В зависимости от того, включается или не включается в его состав правотворчество, меняется смысловое значение понятия «государственно-правовое регулирование».

Вряд ли целесообразно правоприменение называть факультативной стадией, так как она – одна из форм реализации права.

Таким образом, государственно-правовое регулирование – это результативное правовое воздействие государства на общественные отношения в целях их упорядочения и установления правопорядка в обществе посредством правотворчества и реализации права³².

В зависимости от средств воздействия на субъекты общественных отношений правовое регулирование подразделяется на два вида или две формы: нормативно-правовое и индивидуально-правовое регулирование. В нормативно-правовом регулировании воздействие осуществляется правовыми предписаниями, содержащимися в нормах права. При индивидуально-правовом или казуально-правовом регулировании воздействие осуществляется правовыми средствами, содержащимися в казуальных правовых актах (договорах, локальных актах и т. п.).

Нормативно-правовое регулирование является первичным, именно с него начинается правовое воздействие, рассчитанное на неопределенное число типичных ситуаций и на упорядочение поведения неопределенного круга лиц. Казуально-правовое регулирование обусловлено нормами права и дополняет нормативно-правовое регулирование в конкретных ситуациях и упорядочивает поведение конкретных лиц. Например, в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»³³ лицензирование как правовой институт представляет собой систему правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению лицензионных требований, привлечения к ответственности нарушителей этих требований. Осуществляя надзор за соблюдением лицензионных требований, лицензирующий орган вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения лицензиатом. Требования, содержащиеся в распоряжении, воздействуют на обладателя лицензии и направляют его поведение в нужном направлении. Точно так же Федеральный закон «О рекламе»³⁴ предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе рекламной деятельности. А антимонопольный орган, осуществляющий контроль за этой деятельностью, вправе выдавать рекламодателям и другим субъектам рекламной деятельности обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе. Таким образом, правовые предписания, содержащиеся в законодательстве, воздействуют на неопределенный круг субъектов общественных отношений в сфере рекламной деятельности, а властные предписания правоприменительных актов, изданных на основании норм, содержащихся в федеральных законах, воздействуют на конкретных субъектов и упорядочивают их поведение.

Вторым видом индивидуального правового регулирования А. Ф. Черданцев называет договоры нормативного содержания (коллективные договоры, генеральные соглашения между Правительством РФ, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей и др.) и гражданско-правовые договоры³⁵. Но договоры нормативного содержания содержат абстрактные нормы права, а гражданско-правовые договоры – индивидуальные правовые предписания для конкретных участников этих договоров. Поэтому объединять их в один вид не следует.

В теории правового регулирования важное место занимают положения о способах правового регулирования общественных отношений.

2. Способы государственно-правового регулирования

Способы правового регулирования – это основные пути юридического воздействия на общественные отношения. Различают три основных способа правового регулирования:

а) позитивное обязывание, т. е. возложение на лиц обязанности к активному поведению (сделать, передать, уплатить и т. п.); типовая модель должного поведения содержится в диспозиции обязывающей нормы; для казуально-правового регулирования конкретный вариант должного поведения содержится в индивидуальном правовом акте;

б) дозволение, т. е. предоставление субъектам возможности своего собственного активного или пассивного поведения, активных или пассивных действий; типовая модель возможного поведения содержится в диспозиции управомочивающей нормы; для казуально-правового регулирования конкретный вариант возможного поведения опять-таки содержится в индивидуальном правовом акте, например в лицензии на осуществление конкретного вида экономической деятельности;

в) юридический запрет, т. е. возложение на лиц обязанности воздерживаться от поведения известного рода; такой способ правового регулирования содержится в диспозиции охранительной нормы; для казуально-правового регулирования юридический запрет тоже содержится в индивидуальном правовом акте, например в предписании антимонопольного органа конкретному хозяйствующему субъекту прекратить нарушения рекламного законодательства.

Способы правового регулирования расцениваются в качестве исходной материи права. Так, С. С. Алексеев отмечает, что позитивное обязывание, дозволение и юридический запрет в сущности носят субстанциональный характер, создавая «вещество», «тело», «материю» права как объективную реальность³⁶.

Из юридических норм и других правовых средств, выражающих тот или иной способ правового регулирования, складывается содержание отраслевых методов и отраслевых режимов правового регулирования в целом.

3. Методы государственно-правового регулирования

Метод правового регулирования – это совокупность приемов и способов юридического воздействия, которые в концентрированном виде выражаются прежде всего в правовом статусе субъектов правовых отношений.

Различают два первичных метода правового регулирования:

а) централизованное, императивное регулирование (или метод субординации), которое осуществляется сверху донизу на властно-оперативных началах. Статус, общее положение субъектов характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

б) децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации) осуществляется сверху лишь в основном, а по определенным моментам идет снизу. Общее положение (статус) субъектов правоотношений характеризуется отношениями координации, согласованием, приданием правовому поведению участников общественных отношений (в частности в договоре) индивидуально-регулятивного значения.

Указанные методы правового регулирования (императивный и диспозитивный) в различном сочетании друг с другом выражают особенности юридических режимов отдельных отраслей права.

На их особенности влияют способы правового регулирования. Типичные методы правового регулирования преимущественно проявляются в отраслях публичного права, например в административном праве (централизованное, императивное регулирование) и в отраслях частного права, например в гражданском праве (децентрализованное, диспозитивное регулирование). В чистом виде императивный и диспозитивный методы правового регулирования не существуют, так как в отраслях частного права легко найти императивность правового воздействия, а в отраслях публичного права имеет место и диспозитивное правовое воздействие. Неповторимая совокупность императивности и диспозитивности правового воздействия образуют отраслевые методы правового регулирования. Но в литературе встречаются и другие точки зрения. В частности, в суждениях наряду с императивным и диспозитивным методами правового регулирования употребляются рекомендательные и поощрительные методы правового регулирования, что, по нашему мнению, является разновидностью дозволения.

В зависимости от преобладания способов правового регулирования формируются его типы.

4. Типы государственно-правового регулирования

Тип правового регулирования – это особое построение, порядок юридического регулирования, зависимый от того, что лежит в его основе: общее дозволение или общий запрет.

В соответствии с данным обстоятельством различаются два основных типа правового регулирования:

а) общедозволительное регулирование, в основе которого – общее дозволение, т. е. дозволены любые действия, кроме прямо запрещенных;

б) разрешительное регулирование, когда можно совершать только те действия, которые прямо разрешены.

Дозволительный тип правового регулирования предусмотрен для индивидов и их объединений. Этот тип правового регулирования осуществляется в различных формах, в том числе при реализации притязаний субъектов общественных отношений, заключении гражданско-правовых договоров, а также заключении соглашений и других договоров нормативного характера между общественными объединениями.

Разрешительный тип правового регулирования предусмотрен для властвующих субъектов: государственных органов и должностных лиц. Только в этом случае государство будет организационно и функционально связано правом. Этот тип правового регулирования характерен для правоприменительной деятельности государственных органов и их должностных лиц.

Способы правового регулирования, характерные для его любого типа, сформулированы в нормах права так, что они положительно сказываются на потребностях, интересах, мотивах и установках человека. Для субъектов права нормативно закрепляются определенные льготы внешнего характера. В результате у субъектов общественных отношений меняется ценностная ориентация, которая способствует результативному воздействию правовых средств в соответствии с заданной целью. Аналогично обстоит дело и с факторами, сдерживающими негативное поведение субъектов общественных отношений. В теории правового регулирования они получили название правовых стимулов и ограничений. Но эти аспекты нуждаются в отдельном рассмотрении.

§ 3. Стимулы и ограничения в государственно-правовом регулировании и обусловленные ими правовые режимы

Понятие и виды стимулов и ограничений в правовом регулировании изложены далеко не во всех учебниках по теории государства и права. А между тем в данных понятиях углубляется тема способов и методов правового регулирования. Теория стимулов и ограничений разработана профессором А. В. Малько³⁷. Только он стимулы и ограничения в данном случае связывает непосредственно с правомерным поведением, а ведь они имеют значение для правового регулирования в целом, для способов и методом его осуществления. В других его работах эти правовые средства связываются непосредственно с правовым воздействием³⁸.

Раскрывая понятия стимулов и ограничений в праве, А. В. Малько правовое регулирование рассматривает в виде информационного процесса.

Информационный аспект правового регулирования тесно связан с психологическим, т. к. знаковая информация воспринимается сознанием личности и трансформируется в мотив ее деятельности.

Знаковая информация бывает дескритной, т. е. описательного характера, и предскритной, т. е. предписывающей.

Дескритная информация, как правило, содержится в преамбулах нормах-дефинициях и описывает состояние какого-либо объекта.

Предскритная информация содержится в правовых средствах, прямо воздействующих на интересы личности, т. е. содержится в правовых предписаниях: правах и обязанностях, поощрениях и наказаниях.

Сознание декодирует правовые средства, влияющие на его положительно-отрицательные факторы: «полезно – вредно», «выгодно – невыгодно». Такая расшифровка предписывающей информации обуславливает построение субъектом соответствующей программы действий. Огромную роль в этом процессе играют правосознание и правовая культура субъектов общественных отношений.

Рассмотрение проблемы мотивации поведения личности в информационно-психологическом аспекте позволяет определить следующие черты этого процесса:

1) правовыми средствами выступают не сами нормы права, договоры или правоприменительные акты, а конкретные меры информационно-психологического воздействия, которые в них содержатся (т. е. субъективные права и обязанности, льготы и приостановления, поощрения и наказания);

2) эти правовые средства трансформируются в правовые стимулы и правовые ограничения, которые являются значимыми для поведения и непосредственно связаны с ценностью, на которую ориентируется интерес субъекта;

3) правовое регулирование – это разновидность управленческого процесса, который осуществляется с помощью двоичной информации, выраженной в стимулах и ограничениях.

Под стимулом в самом широком смысле слова понимается побудительный фактор.

Ограничение – это сдерживающий фактор.

Правовое регулирование, как и любой другой управленческий процесс, осуществляется с помощью правовых стимулов и правовых ограничений, выступающих формой проявления двоичности юридической информации.

Интересы субъектов общественных отношений являются материальным критерием, позволяющим определить, какие правовые средства относятся к правовым стимулам, а какие – к правовым ограничениям. От того, какому интересу («собственному» или «чужому») в правоотношении служит конкретное правовое средство, оно может быть стимулирующим либо ограничивающим.

Внешнее воздействие на волю и сознание людей с помощью права может носить различный характер, но сводится оно к двум основным методам: диспозитивному методу стимулирования отдельных видов деятельности и методу властных предписаний, императивному методу.

Правовые стимулы обладают следующими признаками:

1) связаны с благоприятными условиями для осуществления собственных интересов личности (например, отмена или снижение меры наказания есть стимул);

2) сообщают о расширении объема возможностей или свободы;

3) представляют собой положительную мотивацию;

4) предполагают повышение позитивной активности;

5) направлены на упорядоченное изменение общественных отношений, выполняют функцию развития социальных связей.

Перечисленные признаки определяют социальную ценность правовых стимулов, а следовательно, и самих правовых норм.

Таким образом, правовой стимул – это правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее режим благоприятствования для удовлетворения собственных интересов субъекта.

Характерными чертами правовых ограничений в литературе называют:

1) связанность с неблагоприятными условиями осуществления собственных интересов субъекта (угроза или лишение определенных ценностей);

2) сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности. Это достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний и т. д.;

3) представляют собой отрицательную правовую мотивацию;

4) предполагают снижение деловой активности;

5) направлены на защиту общественных отношений, выполняют функцию их охраны.

Все эти признаки указывают на то, что правовые ограничения определяют установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать и исключение в их деятельности определенных возможностей.

Таким образом, правовое ограничение – это правовое сдерживание противоправного деяния, создающее условия для удовлетворения личных и общественных интересов и направленное на их охрану и защиту.

Классификация правовых стимулов осуществляется по многим основаниям:

а) в зависимости от элемента структуры нормы права выделяют: факт-стимул; субъективное право; законный интерес; льготу; поощрение.

Факт-стимул – это когда юридический факт стимулирует определенное поведение. В социальной деятельности люди учитывают, что юридические факты влекут как желаемые, так и не желаемые правовые последствия. Поэтому в одних случаях они стремятся к возникновению юридических фактов, в других – препятствуют их возникновению. Факты-стимулы содержатся в гипотезе правовой нормы.

Субъективное право выражает возможность действия и связано с удовлетворением собственных интересов. Субъективное право как стимул проявляется в содержании диспозиции правовой нормы. Законный интерес тоже связан с диспозицией. Этот стимул направлен на удовлетворение собственных интересов. Если субъективное право является дозволением, которое возводится в правовую возможность, обеспеченную юридической необходимостью, то законный интерес есть простая правовая дозволенность, в которой отсутствует указание действовать строго зафиксированным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц. Ей не противостоит конкретная юридическая обязанность. Например, дозволение участвовать в выборах, т. е. простая правовая дозволенность – законный интерес. Дозволение обжалования действия в суд уже предусматривает определенную процессуальную форму (жалоба, исковое заявление), т. е. обеспеченная юридическая необходимость.

Льгота – это предоставление каких-либо преимуществ или частичное освобождение от обязанностей, или облегчения их выполнения. Например, недоплаченный подоходный налог, обнаруженный при декларировании доходов, может быть заплачен до 1 июня в несколько приемов.

Поощрение – это такой стимул, который является одобрением за правомерные действия;

б) в зависимости от отраслевой принадлежности правовые стимулы подразделяются на: конституционные; гражданские; экологические и т. д.;

в) в зависимости от объема – на: основные (субъективное право); частичные (законный интерес); дополнительные (льготы);

г) в зависимости от времени действий – на: постоянные (право на собственность); временные (разовая премия);

д) в зависимости от содержания – на: материально-правовые (заработная плата); морально-правовые (благодарность).

Среди разновидностей правовых стимулов особое место занимают правовая льгота и правовое поощрение. Данное обстоятельство обусловливает необходимость подробнее остановиться на характеристике этих правовых стимулов.

Правовая льгота означает правомерное облегчение положения субъекта для более полного удовлетворения его интересов, как правило, она выражается в представлении дополнительных, особых прав (преимуществ) или в освобождении от обязанностей. Например, освобождение определенных категорий налогоплательщиков от уплаты подоходного налога.

Правовая льгота характеризуется следующими признаками:

наличие цели социальной защиты и улучшение положения отдельных лиц, создание более благоприятного режима удовлетворения их интересов;

исключение из общих правил, отклонение от единых требований нормативного характера, способ юридической дифференциации специального правового статуса лица. Это механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера;

правомерные исключения, законные изъятия, установленные компетентными органами в нормативных актах.

Льготу следует отличать от привилегии и гарантии. Если льгота – это правомерное облегчение, то привилегия – отрицательное отклонение от общего правового статуса, зачастую неправомерное, призванное улучшить положение одних лиц, одновременно ухудшая положение других. Понятие «привилегия» используется чаще в негативном смысле. По сравнению со «льготой» понятие «гарантия» имеет более широкий объем. Она, кроме льгот, включает в себя другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т. п. Льготы устанавливаются для тех субъектов, интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, т. к. они характеризуются какими-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т. д.) или находятся в систематических условиях (жизнь на Крайнем Севере; профессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжительного, против обычного, ежегодного отпуска и т. д.). Нужно также иметь в виду, что льготы предоставляются тем субъектам, в социально полезной деятельности которых заинтересованы государство и общество.

Правовые льготы выполняют две функции: компенсационную и стимулирующую.

Правовое поощрение является формой и мерой юридического одобрения добровольного заслуженного поведения. В результате субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Правовое поощрение обладает следующими признаками:

связано с заслуженным поведением. (Заслуга – это добросовестный правомерный поступок, связанный с достижением субъектом общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.);

сопряжено сугубо с добровольным поступком;

меры поощрения юридически одобряют позитивные действия, выступая формой вознаграждения со стороны общества и государства добровольного заслуженного поведения;

взаимовыгодно для общества и субъекта, сочетает различные интересы;

имеет побочный эффект в виде косвенного сдерживания от антиобщественного, противозаконного поведения.

Правовые поощрения выполняют следующие функции: контролирующую; стимулирующую; коммуникативную; оценивающую; гарантирующую; распределительную; воспитательную.

Классификация правовых ограничений во многом схожа с классификацией правовых стимулов, т. к. в процессе правового воздействия ограничения и стимулы взаимно дополняют друг друга.

В зависимости от элемента структуры нормы права, выделяют следующие ограничения: факты-ограничения; обязанность; запрет; приостановление; наказание.

Юридический факт-ограничение содержит сдерживающие обстоятельства, установленные в гипотезе нормы права.

Юридические обязанности сдерживают обязанное лицо от удовлетворения собственных интересов и заставляют его действовать в интересах управомоченного лица. Они позволяют действовать только жестко указанным в законе способом и тем самым ограничивают действия обязанного лица, сдерживают его от всех иных поступков, противоречащих обслуживаемому субъективному праву.

Запреты выступают своего рода пассивными обязанностями, препятствуют удовлетворению интересов индивида, в отношении которого они действуют. Запреты – это такие государственно-властные сдерживающие средства, которые под угрозой ответственности должны предотвращать нежелательные, противоправные деяния.

Приостановления имеют большое сходство с запретами, но носят временный характер. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 02.10.2007 г. № 229 ФЗ «Об исполнительном производстве» исполнительное производство подлежит приостановлению судом полностью или частично в случаях:

1) предъявления иска об освобождении от наложенного ареста имущества, на которое обращено взыскание по исполнительному листу;

2) оспаривания результатов оценки арестованного имущества;

3) оспаривания постановления судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительного сбора;

4) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Правовое наказание – это форма и мера юридического осуждения (порицания) виновного, противоправного поведения, в результате которого субъект в чем-то обязательно ограничивается, чего-то лишается.

Обязанность, запрет и приостановление связаны с диспозицией правовой нормы; наказание – с санкцией.

Правовые стимулы и правовые ограничения, сочетаясь друг с другом, осуществляют мотивационное воздействие на сознание индивида. При этом, конечно, нужно учитывать возможные дефекты и деформации правосознания индивида. Положительная правовая мотивация и отрицательная правовая мотивация комбинируются в праве друг с другом. Эти комбинации, как правило, являются составными частями правовых режимов.

К понятию правового режима обращался С. С. Алексеев³⁹, который связывал данное понятие с типами правового регулирования и определял его как порядок регулирования, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающий особую направленность правового регулирования общественных отношений. Н. И. Матузов и А. В. Малько⁴⁰ аналогично определяют данное понятие, определения других авторов схожие, но отличаются своей редакцией, в связи с чем единой точки зрения по данному вопросу в теории права и правоприменительной деятельности нет. Поэтому мы будем придерживаться теоретических посылов, изложенных в работах С. С. Алексеева, а также его последователей Н. И. Матузова и А. В. Малько. В соответствии с этим правовой режим представляется как специфический порядок правового регулирования, который выражен в своеобразном комплексе дозволений, запретов, обязываний, правовых стимулов и правовых ограничений, общедозволительного и разрешительного типов регулирования. Он выражает наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности, а в конечном счете – степень жесткости юридического регулирования.

Сочетания способов, методов, типов правового регулирования обусловлены различными сферами общественных отношений. В одних случаях правовой режим может включать все способы, методы, типы, правовые средства, в других набор этих средств будет ограниченным, но в любом варианте будет различное их сочетание, при доминирующей роли одних средств и вспомогательной роли других⁴¹. Так, правовой режим регулирования статуса органов государственной власти внутри отрасли конституционного права отличается от правовой регламентации гражданских отношений. Если в первом случае приоритетным является централизованный, императивный метод, а разрешительный тип правового регулирования – господствующим, то во втором, наряду с применением централизованных средств регулирования, значительная роль отводится диспозитивным правовым средствам, общедозволительному типу правового регулирования.

Доминирующие правовые средства обусловливают деление правовых режимов на стимулирующие и ограничивающие. Если стимулирующие режимы создают благоприятные условия для удовлетворения конкретной группы интересов, то ограничивающие режимы нацелены на их комплексное сдерживание. Примером стимулирующего является режим наибольшего благоприятствования в международном, конституционном, административном праве, а сдерживающим – режим реторсий⁴², используемый в регулировании правового статуса иностранных граждан.

Выбор правового режима определяется технико-юридическими особенностями конструирования законодательного акта либо зависит от законодательной политики.

Классификация правовых режимов осуществляется по различным основаниям. Например, Н. И. Матузов и А. В. Малько подразделяют режимы в зависимости от:

предмета правового регулирования – конституционный, административный, финансовый, земельный и т. д.;

(их) юридической природы – материальные и процессуальные;

содержания – хозяйственной деятельности, валютный, таможенный, пошлинный и т. п.;

субъектов, в отношении которых режим устанавливается, – режим беженцев, вынужденных переселенцев, иностранцев, лиц без гражданства и т. д.;

функций права — режим особого регулирования и режим особой охраны;

формы выражения – законный и договорный;

уровня нормативных актов, которыми они установлены, – общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;

сфер использования – внутригосударственные и межгосударственные (режимы экономических санкций, территориальных вод, нераспространения ядерного оружия)⁴³.