Текст книги "Теория государственно-правового регулирования. Монография"

Глава 2
Правотворчество как первый этап государственно-правового регулирования общественных отношений

Являясь началом государственно-правового регулирования общественных отношений, правотворчество определяет и индивидуализирует эти отношения в качестве предмета правового регулирования, определяет способы, методы и типы правового регулирования, т. е. закладывает основу для результативного воздействия правовых предписаний на субъекты общественных отношений. От того, насколько оптимально решены данные вопросы в процессе правотворчества, зависит эффективность правового регулирования. Традиционно вопросы правотворчества в учебной литературе рассматриваются автономно без обозначения взаимосвязей с правовым регулированием. Данное обстоятельство в определенной степени затрудняет восприятие учебного материала. В настоящей главе вопросы понятия и видов правотворчества излагаются в неразрывной связи с правовым воздействием на субъекты общественных отношений и их правовым регулированием в целом.

§ 1. Понятие правотворчества и его соотношение со смежными понятиями

Прежде необходимо отметить, что наряду с правотворчеством употребляются в качестве синонимов такие термины, как нормотворчество, законотворчество и законодательство. Но синонимизировать их нельзя, потому что они обозначают разные по объему понятия. Нормотворчество – это такая деятельность, которая направлена на выработку любых социальных норм, в том числе и норм права. Правотворчество – это деятельность, направленная на формирование норм права. Эта деятельность может быть составной частью нормотворчества. Законотворчество – это деятельность, направленная на формирование законов. Она является составной частью правотворчества. И наконец, законодательство представляет собой деятельность, направленную на издание законов. Структурно она является составной частью законотворческого процесса.

Правотворчество – это институциональная деятельность государственных и иных органов по формированию, принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов, осуществляемая с соблюдением процессуальной процедуры, а также заключению договоров, содержащих нормы права.

Главными субъектами правотворческой деятельности являются органы государства. В качестве иных субъектов правотворчества выступают общественно-политические организации, органы местного самоуправления, профсоюзы и т. п., наделенные государством соответствующими полномочиями. Если нормативные правовые акты принимаются на референдуме, то субъектом правотворчества считается народ, выражающий свое волеизъявление в правовых предписаниях. Но и здесь государство играет основную организующую роль.

Правотворчество является важнейшим средством управления обществом. В нем формируется стратегия развития общества, принимаются существенные правила его поведения.

Сущностная сторона правотворчества характеризуется возведением общих интересов, выраженных в государственной воле, в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер. Общие интересы выражаются в государственной воле благодаря правообразующим факторам, которые предопределяют ее. Это экономические, политические, социальные, идеологические и иные факторы, в которых по возможности адекватно должна отражаться объективная действительность. Качество нормативных правовых актов находится в прямой зависимости от того, насколько адекватно отражается в них объективная действительность, точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент правообразующие факторы.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках процессуальных процедур, содержащихся в конституциях, регламентах, уставах, наставлениях, инструкциях и т. п. Процедурность является сущностной чертой правотворческой деятельности и в определенной степени характеризует легальность принимаемых нормативных правовых актов.

Принято считать, что правотворчество является завершающим этапом правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого осуществляется анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования. Право объективно существует в виде общественных потребностей в правовом регулировании. Государство же только оформляет право, т. е. разрабатывает и принимает нормативные правовые акты. Изучение тенденций общественного развития завершается определением потребностей общества и государства в нормативно-правовом регулировании (например, эти потребности содержатся в ежегодном послании Президента РФ к Федеральному Собранию РФ). Выявленные потребности предопределяют идею нормативного правового акта, а затем и его концепцию. На основе концепции формируется текст проекта нормативного правового акта, который затем обсуждается, уточняется, принимается (подписывается) и обнародуется. Этот алгоритм присущ правотворчеству в целом, но выявлен он на основе анализа законотворческой деятельности.

Правотворчеству присущи следующие принципы:

научность, которая означает необходимость изучения в процессе подготовки нормативных правовых актов социально-экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей развития общества и т. п.;

профессионализм, который определяет, что заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные для этой роли люди – юристы, управленцы, экономисты и другие;

законность или правовая легитимность, определяющая, что подобная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов;

общесоциальная легитимность, проявляющаяся в том, что эта деятельность должна опираться на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки членами общества;

демократизм, который характеризует степень участия граждан в правотворческом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе;

гласность, означающая открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации;

оперативность, предполагающая своевременность издания нормативных актов;

системность, т. е. учет системного характера позитивного права и системной организации самой правотворческой деятельности.

Правотворческая деятельность и по субъектам, ее осуществляющим, и по процессуальным процедурам является многомерным понятием, имеющим свои разновидности.

§ 2. Виды правотворчества

Классификация правотворческой деятельности в юридической литературе осуществляется по различным основаниям.

Так, в зависимости от субъектов правотворчества оно подразделяется на: непосредственное, делегированное и правотворчество народа.

Непосредственное правотворчество заключается в создании нормативных правовых актов органами власти.

Санкционированное правотворчество осуществляется общественными и иными организациями, а органы власти придают текстам нормативных правовых актов юридическую силу. Разновидностью санкционированного правотворчества являются утверждение уставов юридических лиц и ратификация международных договоров.

Правотворчество народа проявляется в процессе проведения всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Вопросы подготовки и проведения референдумов в различных странах регламентированы в соответствующих законах.

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на законотворчество, делегированное правотворчество, подзаконное правотворчество и локальное правотворчество.

Законотворчество – это правотворчество, главным образом, высших представительных органов государственной власти, в процессе которого издаются законы, т. е. нормативные правовые акты высшей юридической силы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой. Во многих странах эта процедура четко прописана в отдельных законах. В России на федеральном уровне такого закона пока нет, и законодатели Государственной Думы и Совета Федерации руководствуются в своей деятельности общими положениями Конституции РФ, имеющими общее значение, и своими внутренними регламентами, которые специально предназначены для регламентации деятельности парламента страны, но законами не являются и распространяют свое действие только на членов парламента. А в подготовке законопроекта могут участвовать и общественные организации, на которые действие регламента Государственной Думы не распространяется. В субъектах же Федерации помимо регламентов процедура разработки законопроекта и принятия законов и иных нормативных правовых актов прописана в специальных законах. Такие законы имеются более чем в половине субъектов Федерации.

В теории по поводу понятия законотворческой деятельности и структуры законотворческого процесса высказываются различные точки зрения. Специальное исследование по этому поводу позволило сформулировать определение законотворческой деятельности и сформировать ее теоретическую модель.

Законотворческая деятельность определяется как разновидность юридической деятельности, состоящая из системы объединенных в соответствующие этапы и стадии действий и операций субъектов и участников законотворческого процесса, направленных на осуществление законопроектной и законодательной функций в рамках правовых требований и процедур в целях формирования качественного закона, соответствующего объективно существующим общественным потребностям⁷³.

Законотворческий процесс – это форма развертывания законотворческой деятельности во времени. Она характеризуется следующими признаками:

предполагает наличие субъектов и участников законотворческого процесса;

в рамках содержательного аспекта законотворческой деятельности осуществляется выполнение субъектами и участниками законотворческого процесса функций по познанию правовых потребностей общества, оценке правовых потребностей общества, подготовке текста законопроекта, рассмотрению и принятию закона и промульгации принятого закона;

осуществляется и в рамках соответствующих стадий и при соблюдении специальных процедур.

Теоретическая модель законотворческой деятельности представляет собой алгоритм законотворческого процесса, то есть определенную последовательность его этапов и стадий, начиная с оценки правовых потребностей общества и заканчивая опубликованием принятого закона. Весь процесс состоит из двух этапов. В рамках первого этапа происходит предварительное формирование государственной воли, в рамках второго этапа – возведение этой воли в закон⁷⁴. В свою очередь каждый из этапов состоит из четырех стадий.

В содержании законопроектного этапа можно выделить следующие стадии: 1) познание правовых потребностей общества и выработка идеи закона; 2) формирование концепции законопроекта; 3) разработка текста законопроекта; 4) экспертиза, апробация законопроекта и внесение его в законодательный орган.

В рамках законодательного этапа выделяется тоже четыре стадии: 1) предварительное рассмотрение законопроекта и внесение его в план законопроектных работ; 2) чтение законопроекта, т. е. поэтапное его обсуждение в законодательном органе; 3) принятие закона; 4) подписание и опубликование закона.

В литературе среди исследователей данной проблемы нет единого мнения по поводу количества и предметных характеристик указанных стадий. Например, Н. Н. Карпов в своих рассуждениях следует строго Регламенту Государственной Думы и выделяет порядок внесения законопроекта в законодательный орган, порядок его предварительного рассмотрения профильным комитетом, порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой в первом чтении, порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой во втором чтении, порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой в третьем чтении⁷⁵. А многие авторы первой стадией законодательного этапа в законотворчестве называют реализацию права законодательной инициативы. Это происходит потому, что Регламент Государственной Думы связывает осуществление права законодательной инициативы с внесением проектов законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы и поправок к законопроектам (ст. 104).

В действительности же реализация права законодательной инициативы включает действия по подготовке текста законопроекта и внесения его в законодательный орган. Подтверждением тому являются нормативные требования Регламента Государственной Думы к тексту законопроекта и комплекту прилагаемых документов (ст. 105, 106). Текст же законопроекта и комплектация прилагаемых документов осуществляются на законопроектном этапе законотворческого процесса.

Содержание права законодательной инициативы включает как минимум три элемента: возможность управомоченного лица – субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение; возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представление мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах; возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченному органу за защитой своих нарушенных прав.

То есть реализация права законодательной инициативы включает в себя весь законопроектный этап и часть законодательного этапа законотворческого процесса. Следовательно, в предложенной схеме законотворческого процесса реализация права законодательной инициативы не может рассматриваться в качестве стадии его законодательного этапа. В зарубежной теории и практике законотворчества тоже имеются свои особенности. Поэтому по данному вопросу нам необходимо придерживаться различных вариантов национальной правовой доктрины.

На первой стадии законопроектного этапа происходит изучение тенденций общественного развития и определение потребностей общества в правовом регулировании. Именно от выявления потребности в правовом регулировании зависит качество будущего закона, его обоснованность, соответствие основным социальным целям, степень воздействия на поведение субъектов правового регулирования и его эффективность. «Создание закона, – отмечает автор фундаментального исследования К. Н. Дмитриевцев, – напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права»⁷⁶.

Основная цель этой стадии состоит в обнаружении проблем и противоречий социальной жизни, которые не могут быть решены никаким иным способом, кроме издания нормативных правовых актов.

Содержание первой стадии включает в себя два аналитических аспекта: анализа тенденций общественного развития и анализ социальной ситуации, осознания необходимости его правового регулирования.

Первый аспект состоит в познании проявляющихся в обществе позитивных и негативных тенденций. В результате чего именно посредством законодательного решения можно укрепить, стабилизировать, развить имеющиеся позитивные начала тенденции и ослабить, снизить неблагоприятный эффект негативных тенденций. В связи с этим полезен систематический анализ происходящих общественных процессов с помощью научных исследований, сбора и анализа разнообразной информации (экономической, социальной, научной и т. д.), учет общественного мнения. Информационное обеспечение законотворческой деятельности является важнейшим условием ее эффективности, поскольку именно информация может определить характер нормативных предписаний, содержащихся в создаваемых законодательных актах. Для того чтобы осознать основополагающие закономерности социальных отношений и процессов, необходима полная, системная и объективная информация о них. Необходимость этого еще в начале 80-х годов прошлого века отмечалась С. С. Алексеевым, который выделял в юриспруденции аналитическую и конструктивную функции⁷⁷.

Аналитическая функция заключается в исследовании действующего законодательства и развивающейся юридической практики. Происходит выяснение смысла закона, тщательное изучение его содержания, результаты применения или использования на практике. При этом иногда оказывается, что намерения законодателя, те цели, которые он преследовал при принятии закона, и реальные последствия его применения на практике не совпадают. Например, принятие налогового законодательства в России в начале 90-х годов XX в. по своей сути явилось революционным явлением, но цели законодателя вследствие недостаточной научной проработки данных законов достигнуты лишь частично, и уже спустя два года налоговое законодательство в определенной степени превратилось в тормоз на пути экономических реформ. Задача юриспруденции состоит в том, чтобы изучить практику применения законов, эффективность их влияния на общественные отношения, выявить, насколько реализована цель законодательства, а равно проверить качество самих законов. Как свидетельствует практика, достигается это главным образом с помощью социологических исследований, выявляющих фактическое положение дел, реальную значимость законов.

Таким образом, осуществление аналитической функции приводит к выяснению как достоинств, так и недостатков в развивающейся юридической практике.

Конструктивная функция юриспруденции является логическим продолжением аналитической. На основе результатов анализа обосновываются предложения по развитию и совершенствованию законодательства. В процессе анализа результатов применения законов появляются новые правовые идеи, которые должны быть учтены законодателем и положительно сказаться на реализации законов.

Осуществление правовой наукой аналитической и конструктивной функций затрагивает все три уровня права: и идеи, и нормы, и регулируемые нормами общественные отношения.

Данное теоретическое положение воплотилось в практическую деятельность в виде правового мониторинга. Так, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по результатам правового мониторинга составляет и публикует ежегодный отчет о состоянии законодательства РФ.

Мониторинг в сфере законодательного регулирования общественных отношений – это комплексная система выявления и оценки эффективности законодательного регулирования общественных отношений по определенным показателям (индикаторам) и разработка соответствующих предложений по его совершенствованию.

В рамках второго аспекта (анализ социальной ситуации) представляется важным выявление фактов социальной действительности, которые отражают реальные потребности общества в установлении правопорядка. Как отмечает Ж. – Л. Бержель, «для того, чтобы проникнуть в правовую систему, факты нуждаются в предварительной концептуализации, то есть должны быть подвергнуты особому интеллектуальному анализу и трактовке, которые помогают выделить их юридическое значение, чтобы впоследствии увязать с этим значением определенные действия»⁷⁸. В результате анализа проблем социальной жизни выявляются отношения, требующие правового регулирования. Например, серия террористических актов вызвала необходимость внесения изменений в российское уголовное законодательство.

Немаловажное значение при выявлении потребностей в законодательном регулировании имеют результаты правового прогнозирования, поскольку одной из задач, решаемых в процессе этого вида прогнозирования, является выявление наиболее актуальных экономических, социальных, политических, культурных и иных проблем и ситуаций общественного развития, требующих в будущем изменения законодательства и государственно-правового регулирования⁷⁹. Элементом правового закрепления использования материалов юридических прогнозов является Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», ст. 1 которого закрепляет положение о том, что результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

В результате выявления общественных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, формируется идея нового закона. Идея принятия нового закона или целого пакета законов может зародиться в общественной дискуссии, содержаться в программе политической партии, общественного движения, предвыборного блока, в ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ и т. д. Выработка идеи законопроекта – очень важный элемент законотворческой деятельности, поскольку именно она является первоосновой будущего законодательного решения правового регулирования общественных отношений.

Второй стадией законопроектного этапа является формирование концепции законопроекта. В юридической литературе встречаются точки зрения, когда между идеей и концепцией законопроекта ставится знак равенства. Однако это разные стадии законотворческого процесса. И правы те авторы, которые считают, что между формированием идеи законопроекта и формированием его концепции существует более или менее длительный период времени. Как свидетельствует отечественная практика, научно обоснованный характер концепций законопроектов позитивно сказывается на качестве принимаемых законов, потому что в концепции излагаются характеристика предмета и цели закона, его основные положения, приводится примерная структура будущего закона. Создание концепции законопроекта, концепции будущего правового воздействия на общественные отношения становится возможным после обработки всей необходимой информации в соответствующей сфере общественной жизни.

Разработка законопроекта – это особый вид деятельности комитетов и комиссий законодательных органов, депутатов парламента, его групп, государственных органов, общественных организаций, специалистов, а также отдельных лиц. Но среди перечисленных участников подготовки текста законопроекта доминируют рабочие группы. Применительно к формированию рабочих групп используются, как правило, два основных способа: в одних случаях рабочую группу формирует законодательный орган, либо субъект права законодательной инициативы, либо любой заинтересованный орган государственной власти; в других случаях рабочая группа формируется в рамках общественного объединения, научно-исследовательского учреждения, творческого коллектива и сама предлагает органу государственной власти результаты своего труда. Проектирование закона есть не что иное, как создание теоретической модели будущего законодательного акта. При этом качество законопроекта во многом зависит от компетенции его разработчиков. В связи с этим заслуживает внимания рекомендация о целесообразности поручать разработку законопроектов профессионалам-юристам и специалистам-практикам, деятельность которых осуществляется в той сфере общественных отношений, которая является предметом регулирования проектируемого закона. В современной отечественной законотворческой практике используется такой прием, как подготовка альтернативных законопроектов, что дает возможность полнее оценить все многообразие регулируемых отношений, отразить новые тенденции общественного развития, а также помогает выявить разные мнения и позиции, увеличивая возможность выбора самого оптимального и конструктивного варианта законодательного решения. Именно возможность разработки альтернативных законопроектов позитивно сказывается на качестве принимаемых законов. В связи с тем, что законодательные решения часто содержат нормы, которые нуждаются в последующей конкретизации правовыми нормами актов подзаконного характера, в теории законотворчества выработана рекомендация, чтобы проекты конкретизирующих актов, обеспечивающих практическую реализацию закона, готовились и рассматривались по возможности одновременно с основным актом.

Согласно ст. 106 Регламента Государственной Думы в текст законопроекта «должны быть включены следующие положения: а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом».

На завершающей стадии законопроектного этапа законотворческого процесса проводится экспертиза, апробация законопроекта и внесение его в законотворческий орган. В отечественной практике в обязательном порядке проводятся два вида экспертизы – правовая и лингвистическая. Основной задачей правовой экспертизы является проверка законопроекта на коллизионность его правовых норм. Текст законопроекта должен быть внутренне непротиворечивым и в целом не противоречить действующему законодательству. Задача лингвистической экспертизы законопроекта заключается в проверке соблюдения в его тексте правил законодательной техники в изложении правового материала. «Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов»⁸⁰. Как показывает практика, правовая и лингвистическая экспертизы проводятся не только на завершающей стадии законопроектного этапа, но и на законодательном этапе: основная работа над законопроектом проводится перед его вторым чтением. Именно здесь осуществляется постатейная комплексная правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта с подготовкой соответствующего заключения⁸¹.

В Федеральном государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования по направлению 030900 «Юриспруденция» определено, что подготовка юридических кадров в вузах страны осуществляется не только для реализации права, но и для правотворческой деятельности. Но проблема заключается в том, что в юридических вузах страны не обучают ни проведению правовой, ни лингвистической экспертизе законопроектов. А это довольно трудоемкий процесс. Например, опыт работы лингвистов в Аппарате Государственной Думы, обучение навыкам лингвистической экспертизы занимает от трех до семи лет. Для специалистов с базовым филологическим образованием требуется шесть месяцев, чтобы освоить технологию работы с текстами законопроектов, двенадцать месяцев – для овладения конкретными инструментами лингвистической экспертизы и начала работы под контролем опытного работника и еще приблизительно два года – для приобретения умения давать полноценную рекомендацию по исправлению правильно классифицированной ошибки, и еще один год – для формирования способности к самостоятельной работе в полном объеме⁸². Особенно остро данная проблема стоит перед законодательными органами субъектов Федерации.

Как нам представляется, разрешение данной проблемы возможно по следующим направлениям. Во-первых, в основные образовательные программы подготовки магистров права необходимо включить учебные дисциплины для формирования профессиональных компетенций проведения правовых и лингвистических экспертиз законопроектов. Во-вторых, организовывать стажировки выпускников юридических вузов в правовых управлениях законодательных органов субъектов Федерации, а работников юридических служб аппаратов законодательных органов субъектов Федерации – в Государственно-правовом управлении Аппарата Государственной Думы. В-третьих, необходимо организовать повышение квалификации специалистов в области правовой и лингвистической экспертизы законопроектов в системе дополнительного профессионального образования юридических вузов.

Большую значимость для повышения качества законов приобретает научная экспертиза. В теории сформулированы принципиальные положения, на которых основывается научная экспертиза. В юридической литературе изложена позиция, что главной отличительной чертой научной экспертизы является ее независимый характер. Причем в качестве научных экспертов выступают как отдельные ученые, так и вузы, а также научно-исследовательские институты. Проведение такого рода экспертизы, опора на научную мысль повышают обоснованность законодательных решений, а следовательно, и эффективность законопроектов.

Дополнением к экспертизе законопроекта является процедура его апробации. В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта с точки зрения его реализации органами исполнительной и судебной власти, а также населения страны. Сущность апробации состоит в том, что практические работники оценивают законопроект по критериям понятности, реализуемости заложенных в нем правовых предписаний. Наиболее существенной и результативной формой апробации является проведение правового эксперимента в виде локализованного территориально и во времени применения новых законодательных решений. Такой эксперимент способствует созданию эффективного законодательства и механизмов его реализации.

Другой формой апробации законопроекта является его обсуждение. В литературе высказываются позиции о важности и необходимости обсуждения законодательных идей и проектов на всем протяжении законотворческой деятельности, то есть на всех стадиях «созревания» закона, начиная от возникновения его идеи и до принятия. Но наибольшую отдачу дает обсуждение подготовленного законопроекта в Общественной Палате РФ. В связи с многообразием существующих мнений по вопросу целесообразности проведения обсуждения законопроекта на различных стадиях законотворческого процесса вариативны, и предложения об объеме и содержании информации, которую необходимо оценить в процессе обсуждения, разнятся. Применительно к уже разработанному тексту законопроекта в необходимых случаях может быть проведено всенародное обсуждение, которое является одним из действенных рычагов повышения качества законов и увеличения легитимности государственной власти. Но оно должно проводиться по наиболее значимым социальным законопроектам.

С внесением законопроекта в законодательный орган продолжается процедура активной реализации права законодательной инициативы, которое может быть осуществлено в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первый имеет в виду идею или концепцию будущего закона, второй предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками и т. д.).