Текст книги "Правовые режимы в современном российском публичном праве"

Правовые режимы в современном российском публичном праве монография

Предисловие

Предлагаемая читателю монография посвящена исследованию категории «правовой режим» в публично-правовой сфере. Правовые режимы существуют и функционируют в рамках правовой политики, обеспечивая стабильность и определенную упорядоченность правовых взаимодействий, управляемость субъектами права, приемлемую направленность правовых отношений, достижение целей правовой политики, реализацию интересов субъектов права. Являясь инструментом, используемым для достижения целей и задач правовой политики, юридическая конструкция правового режима прежде всего обеспечивает оптимальность и доступность в достижении «генеральной» цели правовой политики, под которой следует понимать «создание правовых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»11
  Статья 7 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Правовой режим как инструмент в данном аспекте представляет собой особый социальный механизм, способ упорядочения социальных процессов, соединяющий, с одной стороны, статику общественных отношений, закрепленную в нормативных правовых актах и иных формальных источниках права, с другой стороны, его новое состояние как фактический результат реализации тех или иных нормативно-правовых возможностей. Как результат правовой политики правовой режим отражает итоговое состояние правореализационного процесса в той или иной сфере общественных отношений, которое в каждом конкретном случае характеризуется определенной степенью благоприятности (или неблагоприятности) для субъектов права в осуществлении своих нормативных возможностей.

Особую значимость исследуемая категория приобретает в публично-правовой сфере. Комплексное рассмотрение данного участка социальной жизни важно не столько с умозрительных, сколько с прикладных позиций: правовой режим как инструмент не ограничивается констатацией того, что нормативно-регулятивные средства приобретают значение универсальных юридических инструментов правовой политики, посредством которых предопределяется общая специфика публично-правового режима и действие императивных правовых норм в той или иной сфере правовой жизни, а позволяет определить функциональную сторону работы механизмов правовой регуляции общественных отношений.

Как верно было замечено С. С. Алексеевым, категория правового режима относится к таким единицам понятийного ряда теории права, имеющим особое «методологическое значение, которые по своему источнику выработаны на основе применения законов и категорий материалистической диалектики, а по своему содержанию характеризуют объективную диалектику права – его закономерности, его глубинные черты и свойства»22
  Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2 т. Т. 2. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1973. С. 343.


[Закрыть]. Правовые режимы в публичном праве представляют собой некую правовую абстракцию, которая, с одной стороны, отражает формально-юридическую, обязательную сторону познания правовой действительности посредством анализа нормативных правовых актов и иных формальных источников права – с точки зрения наличествующих на нормативном уровне обязываний и запретов как преобладающих средств воздействия, формально установленного взаимодействия субъектов по формуле «власть-подчинение» и пр. С другой стороны, правовой режим выражает функциональную сторону работы механизмов правовой регуляции общественных отношений, деятельностные закономерности правореализационного процесса в соответствующих областях, которые могут быть обнаружены лишь после претворения нормативных предписаний в жизнь.

Глава 1
Правовой режим благоприятствования как разновидность стимулирующих правовых режимов
(Н. А. Фролова, И. Ю. Макарчук)

Теоретические и прикладные вопросы конструирования и функционирования правовых режимов исторически33
  Например, в первой половине XIX в. в целях максимально возможного благоприятствования решению проблем коренного населения Сибири в сфере образования и культуры, быта, сохранения их исконных национальных обычаев и традиций под руководством генерал-губернатора Западной Сибири М. М. Сперанского был разработан «Устав об управлении инородцев» (от 22 июля 1822 г.), который предусматривал режим благоприятствования для указанной категории населения: «Инородцы для каждого поколения имеют назначенные во владение земли. Инородцы имеют свободу заниматься земледелием, скотоводством и местными промыслами на водах и землях, каждому роду назначенных. <…> Строго запрещается Россиянам самовольно селиться на землях, во владение инородцам отведенных». «Инородцы управляются собственными своими Родоначальниками и почетными людьми, из коих составляется их степное Управление. Кочующие управляются по степным законам и обычаям, каждому племени свойственным» (§ 48 Устава). «Инородцы, имеют право отдавать детей своих для обучения в учрежденные от Правительства учебные заведения. Имеют право заводить и собственные школы» (§ 58 Устава). Цит. по.: Черноморец С. А., Замиралова С. Г. Правовой режим управления в России (I-я половина XIX в.) // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / А. В. Малько, И. С. Барзилова. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 362–388.


[Закрыть] и генетически связаны с созданием благоприятных или неблагоприятных условий участникам правовой жизни. Указанная особенность нашла отражение в общетеоретической дефиниции правового режима, где последний определяется как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права44
  Косак А. В., Малько А. В. Основы теории правовых режимов // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография / А. В. Малько, И. С. Барзилова. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 5–19.


[Закрыть]. Назначение правовых режимов состоит в том, что они позволяют видеть глубокое социальное содержание права и решать социальные задачи в неразрывной связи с содержанием регулируемых отношений55
  Алексеев С. С. Специальные вопросы правоведения // Собрание сочинений. Т. 2. М.: Статут, 2010. С. 382.


[Закрыть]. Посредством способствования, «создания благоприятных условий для взаимных связей, отношений, торговли»66
  Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. М.: Аз, 1996. С. 47.


[Закрыть] уполномоченными субъектами задается возможность достижения или недостижения участниками правовой жизни соответствующих целей.

Правовой режим благоприятствования преимущественное распространение получил в сфере международной торговли (как торгово-политический режим) и означает, что каждое из договаривающихся государств обязуется предоставлять другому государству, его гражданам и юридическим лицам в той или иной области их взаимоотношений права, преимущества, привилегии и льготы столь же благоприятные, какие оно предоставляет или предоставит в будущем любому третьему государству, его гражданам и юридическим лицам77
  См., напр.: п. 27 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение № 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе, подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.); Глобализация и интеграционные процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе (правовое и экономическое исследование): монография / Н. М. Бевеликова, Н. Г. Доронина, О. О. Журавлева и др.; под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»; Ким Каг Вон. Принцип наибольшего благоприятствования в ГАТТ-ВТО: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 27; Устинова Т. С. Режим наибольшего благоприятствования в современном международном праве: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 5, 11, 13.


[Закрыть]. Режим наибольшего благоприятствования в международных торговых договорах не уравнивает иностранных граждан в правах с местными гражданами, но уравнивает в правах иностранных граждан между собой88
  Международное частное право: учебник: в 2 т. / Е. А. Абросимова, А. В. Асосков, А. В. Банковский и др.; отв. ред. С. Н. Лебедев, Е. В. Кабатова. Т. 2. Особенная часть. М.: Статут, 2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Сфера режима благоприятствования может охватывать в общей форме всю область торговли и судоходства или же содержать по избирательному принципу отдельные сферы отношений, входящих в эту область, а именно: регулирование торговли и платежей (включая таможенные пошлины, транзит, количественные и другие ограничения и запрещения и т. п.); режим для иностранных средств транспорта, включая морские и речные суда, самолеты, железнодорожный подвижной состав, автомобили и т. д.; права иностранных физических и юридических лиц (включая внутренние налоги и сборы). Реже принцип наибольшего благоприятствования99
  Следует отметить, что термин «принцип наибольшего благоприятствования» имеет в известной мере условный характер, поскольку в настоящее время нет общепризнанного принципа наибольшего благоприятствования. И он подразумевает обобщение многочисленных договорных норм, широко используемых в практике государств. Принцип наибольшего благоприятствования – это само правило, сама норма поведения государства. Совокупность прав и обязанностей, распространяемых на основе такой оговорки, образует режим наибольшего благоприятствования. Принцип наибольшего благоприятствования, будучи примененным к обширным областям регулирования экономических взаимоотношений сторон, порождает определенную систему правил, определенные правовые условия экономического общения между соответствующими странами – режим наибольшего благоприятствования. Другими словами, режим – это то правовое положение, которое складывается в результате применения данной нормы к конкретным отношениям (например, режим наибольшего благоприятствования в области мореплавания, в вопросах таможенного обложения товаров и т. п.). См.: Ким Каг Вон. Указ. соч. С. 28.


[Закрыть] распространяют также на дипломатические и консульские иммунитеты и льготы; исключительные права (патенты, авторское право и т. д.); признание и исполнение иностранных судебных и арбитражных решений1010
  Вельяминов Г. М. Международное право: опыты. М.: Статут, 2015. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Режим наибольшего благоприятствования содействует укреплению равноправного сотрудничества между государствами. Отказ же от режима наибольшего благоприятствования рассматривается в качестве международных экономических санкций1111
  См., напр.: Курдюков Г. И. Международные экономические санкции и права человека (применение в практике Совета Безопасности ООН) // Российский ежегодник международного права. Спец. выпуск. СПб., 2000. С. 101.


[Закрыть].

На нормативном уровне содержание режима наибольшего благоприятствования раскрывается в ст. I Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее – ГАТТ1212
  Генеральное соглашение по тарифам и торговле (англ. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) – многостороннее соглашение, принятое в 1948 г. между многими странами мира, содержащее правила заключения межгосударственных торговых контрактов и ведения международных торговых операций. Участники соглашения предоставляют друг другу благоприятные условия взаимной торговли. Соглашение призвано устранять излишние ограничения и дискриминацию во внешней торговле. В 1995 г. Всемирная торговая организация заменила собой ГАТТ.


[Закрыть]): «В отношении таможенных пошлин и сборов всякого рода, налагаемых на ввоз и вывоз, или в связи с ними, или на перевод за границу платежей за импорт или экспорт, а также в отношении метода взимания таких пошлин и сборов и в отношении всех правил регулирования и формальностей в связи с ввозом или вывозом <…> любое преимущество, благоприятствование, привилегия или иммунитет, предоставляемые любой договаривающейся стороной в отношении любого товара, происходящего из любой другой страны или предназначаемого в любую другую страну, должны немедленно и безусловно предоставляться подобному же товару, происходящему из территории всех других договаривающихся сторон или предназначаемому для территории всех других договаривающихся сторон». Примечательно, что в первые десятилетия функционирования ГАТТ большинство споров возникало именно в связи с нарушением режима наибольшего благоприятствования. В настоящее время число таких споров заметно уменьшилось. Связано это с тем, что адресные преимущества государства предоставляют друг другу, как правило, в рамках региональных интеграционных объединений (зоны свободной торговли, таможенные, экономические, валютные союзы и пр.), которые фактически выведены из-под контроля Всемирной торговой организации (далее – ВТО)1313
  Смбатян А. С. Национальный режим регулирования торговли в трактовке органа по разрешению споров ВТО // Международное правосудие. 2014. № 3. С. 114–115.


[Закрыть].

Традиционно вместе с режимом наибольшего благоприятствования упоминается национальный правовой режим. Принцип национального режима относится к одному из основных начал международного частного права. Под национальным режимом понимается приравнивание иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в том, что касается их прав и обязанностей, к отечественным гражданам и юридическим лицам. Поскольку на иностранных физических и юридических лиц распространяются те же права и преимущества, которыми в данной стране пользуются местные физические и юридические лица, все они ставятся в равное положение1414
  Богуславский М. М. Международное частное право: учебник. М.: Юристъ, 2005. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Именно принцип предоставления национального режима и принцип режима наибольшего благоприятствования являются ключевыми опорами ГАТТ и системы ВТО. Они представляют собой «единство, которое организует правовое пространство для международной торговли»1515
  Фоков А. П. Международный арбитражный суд ICC: международные контракты в условиях санкций // Международное публичное и частное право. 2015. № 4. С. 24– 27; Шумилов В. М. Феномен права ВТО и законодательство России // Современный юрист. 2013. № 2. С. 88–106.


[Закрыть]. Образно выражаясь, режим наибольшего благоприятствования является как бы ступенькой к национальному режиму1616
  Шинкарецкая Г. Г. Проблемы создания системы электронной торговли стран БРИКС // Современное право. 2015. № 7. С. 136–139.


[Закрыть].

Анализ различных срезов российской правовой системы позволяет обнаружить установление режима благоприятствования в отношении некоторых участников правовой жизни.

Так, в Соглашении о государственных (муниципальных) закупках, подписанном между Республикой Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации в 2010 г. рассматриваемый режим определен как предоставление товарам (работам, услугам), происходящим с территорий государств сторон, а также поставщикам и потенциальным поставщикам государств сторон, предлагающим такие товары, выполняющим работы и оказывающим услуги, режима не менее благоприятного, чем предоставляется товарам (работам, услугам), происходящим с территорий третьих стран, а также поставщикам и потенциальным поставщикам третьих стран, предлагающим такие товары, выполняющим работы и оказывающим услуги.

Для отдельных категорий физических и юридических лиц также нередко устанавливается режим благоприятствования, например: создание режима наибольшего благоприятствования для многодетных семей, в том числе бесплатное предоставление земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего и последующего ребенка1717
  Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 г.» от 5 сент. 2011 г. № 1538-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]; государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития1818
  Ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 нояб. 1996 г. № 132-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]; для выхода отечественной мясной продукции на внешние рынки обеспечивается режим максимального благоприятствования для российского экспорта мясосырья и продуктов его переработки1919
  Стратегия развития мясного животноводства в Российской Федерации до 2020 г., утв. Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 10 авг. 2011 г. № 267. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]; для правообладателей создается режим наиболее полного благоприятствования для реализации патентных прав на результаты интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации2020
  Комплексный план развития системы Роспатента до 2015 г., утв. Приказом Роспатента от 4 дек. 2009 г. № 175. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Иногда законодатель предоставляет право установления режима благоприятствования: «в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями» (ст. 41 Трудового кодекса Российской Федерации) или возлагает обязанность по его созданию: «управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме» (ч. 1 ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации); в целях содействия физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и формированию у них навыков здорового образа жизни органы государственной власти органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией создают благоприятные условия для осуществления деятельности физкультурно-спортивных организаций, организаций культуры, организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей (п. 3 ст. 14.1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ).

Запрет создания режима благоприятствования может являться средством обеспечения безопасности в стратегических отраслях экономики. Так, согласно п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ системный оператор2121
  Системный оператор – один из субъектов оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, специализированная организация, единолично осуществляющая централизованное оперативно-диспетчерское управление в пределах Единой энергетической системы России и уполномоченная на выдачу оперативных диспетчерских команд и распоряжений, обязательных для субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, влияющих на электроэнергетический режим работы энергетической системы, в том числе потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой (п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»).


[Закрыть], осуществляющий согласование временного вывода объектов электроэнергетики в ремонт, обязан предоставить такое согласование, но вправе потребовать от собственника или иного законного владельца указанных объектов приостановить такой вывод на срок не более чем шесть месяцев в случае наличия угрозы возникновения дефицита электрической энергии на оптовом рынке (дефицита пропускной способности на отдельных участках электрической сети) в результате временного вывода соответствующих объектов из эксплуатации. В случае если к системному оператору одновременно обратились несколько собственников или иных законных владельцев объектов электроэнергетики с просьбой о согласовании их вывода в ремонт, при осуществлении такого согласования он не вправе совершать действия, создающие дискриминационные или, напротив, благоприятные условия для деятельности отдельных лиц из числа указанных собственников.

Рассматриваемый режим также является действенным средством борьбы с коррупционными проявлениями2222
  В различных видах коррупционной деятельности опасно ее самовоспроизводство, т. е. установление стабильных незаконных отношений, которые предполагают целенаправленное привлечение свежих сил в преступную деятельность лиц с обеих сторон для создания особо благоприятного режима существования. См. подр.: Букалерова Л. А., Кузнецова О. А. К вопросу об общественной опасности коррупционной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 412–417.


[Закрыть] в профессиональной деятельности государственных служащих, когда государственные служащие обязываются действовать беспристрастно, избегая режима наибольшего благоприятствования кому-либо, принимать решения с максимальной прозрачностью, воздерживаясь от создания или использования привилегированных ситуаций2323
  См., напр.: Этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы (утв. Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25 февр. 2011 г. № 139). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Следует отметить, что стихийное (не установленное законом) формирование режима наибольшего благоприятствования для одних субъектов может оборачиваться ущемлением прав других. Например, в ежегодных отчетах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обнаруживаем: «Правоприменительная и судебная практика также свидетельствуют о создании «режима наибольшего благоприятствования» для контрольных и надзорных органов: запрашиваются документы, которые по закону истребовать не вправе; отсутствует информирование проверяемого субъекта об итогах проверки путем принятия соответствующего итогового акта»2424
  Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 г.


[Закрыть]; «создание режима наибольшего благоприятствования для одних конфессий и наименьшего – для других есть нарушение норм Конституции Российской Федерации, гарантирующей всем и каждому равное право исповедовать любую религию»2525
  Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г., доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 г.


[Закрыть].

В процессуальной науке и практике режим благоприятствования находит выражение в режиме благоприятствования защите (favor defensionis). В литературе высказывается мнение, что субъекты и участники юридического процесса не должны помещаться в особые условия, благоприятные или нет для реализации своих прав и законных интересов, в противном случае – создание благоприятных условий для одних и неблагоприятных для других – может привести к нарушению принципа состязательности сторон2626
  Беляева Г. С. К вопросу о сущности процессуального правового режима // История государства и права. 2013. № 13. С. 63–64.


[Закрыть]. Думается, здесь необходим содержательный подход. Состязательное построение судопроизводства предполагает равенство сторон и равноудаленность от них беспристрастного и независимого суда, однако сторона обвинения, представленная (кроме дел частного обвинения) государственными органами, наделена властными полномочиями, в том числе необходимыми для производства следственных действий и получения доказательств, и, естественно, она обладает неравными со стороной защиты возможностями отстаивания своей позиции. Для выравнивания прав сторон в состязательном процессе Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает для защиты ряд процессуальных преимуществ2727
  Применительно к процессу доказывания основой режима благоприятствования защите является специфика стоящих перед нею задач. Возложение бремени доказывания, т. е. обязанности установления обстоятельств, входящих в предмет доказывания, а также опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, на сторону обвинения означает, что стоящая перед ней цель – это установление события преступления и лица, его совершившего. В силу презумпции невиновности подозреваемый или обвиняемый, а следовательно, и стороны защиты в целом не обязаны доказывать свою невиновность, а все сомнения в виновности обвиняемого, которые не могут быть устранены в установленном законом порядке, толкуются в пользу обвиняемого. Поэтому для стороны защиты цель доказывания будет достигнута, если возникнет сомнение в обоснованности утверждения стороны обвинения. (См. подр.: Михайловская И. Б. Правило «благоприятствования» защите и его влияние на процесс доказывания // Государство и право. 2007. № 9. С. 41–49).


[Закрыть], которые и обозначаются как режим благоприятствования защите. Указанный режим имеет несомненное значение с точки зрения обеспечения процессуального равноправия сторон2828
  Лотыш Т. А. Проблемы гарантий принципа состязательности в уголовном судопроизводстве // Государство и право. 2002. № 6. С. 104.


[Закрыть]. Аналогичный режим обнаруживаем и в административном судопроизводстве, где, несмотря на юридическое равенство сторон перед законом и судом и их процессуальное равноправие, частное лицо фактически является более слабой стороной в процессе. Режим благоприятствования защите – одна из характерных особенностей правового режима административного судопроизводства. Он призван не допустить, чтобы судебный процесс превратился в «избиение» формально равного, но фактически более слабого. Этот принцип определяет иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания, обусловливает появление принципа процессуальной активности суда и др.2929
  Зеленцов А. Б. Административное судебное право: концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39–46.


[Закрыть]

В настоящее время получают развитие и иные отраслевые режимы благоприятствования. Анализ норм уголовно-процессуального права и сложившейся судебной практики позволяет сделать вывод о том, что в российской правовой системе сформирован особый, льготный правовой режим восстановления прав, нарушенных в результате незаконного и необоснованного уголовного преследования, применения мер процессуального принуждения, – режим благоприятствования реабилитации3030
  Элементами режима благоприятствования реабилитации является следующее: закон не ограничивает круг лиц, имеющих право добиваться возмещения вреда в порядке реабилитации, только участниками уголовного процесса; незаконно или необоснованно ограниченные права подлежат восстановлению независимо от итогового решения по уголовному делу; сочетание публично-правовых и диспозитивных механизмов в процедуре восстановления нарушенных прав; вред возмещается независимо от вины государственных органов и должностных лиц; вред возмещается за счет государства; возмещение государством расходов на юридическую помощь, оказанную в целях восстановления потерпевшего в правах; альтернативная подсудность вопроса о возмещении реабилитированному имущественного вреда. См. подр.: Дикарев И. Режим благоприятствования реабилитации в уголовном процессе // Уголовное право. 2012. № 4. С. 85–89.


[Закрыть].

Особое значение режим благоприятствования имеет для офшорных3131
  Оффшорная зона (от англ. offshore – вне территории/берега) представляет собой территорию государства или часть территории государства, специализирующуюся на создании специального благоприятного правового режима в отношении иностранных юридических лиц (нерезидентов), заключающегося в предоставлении последним ряда сервисных услуг, в том числе юридических, налогового обслуживания, удобных условий при регистрации оффшорных компаний, широкого спектра банковских услуг, включая сохранение конфиденциальности, и т. п. См.: Шумилов В. М. Международное экономическое право. Ростов-н/Д: Феникс, 2003. С. 512.
  Налоговый кодекс Российской Федерации в ст. 284 определяет офшорные зоны как государства и территории, предоставляющие льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающие раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций.


[Закрыть] и особых экономических зон3232
  Особая экономическая зона – часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (ст. 2 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»).


[Закрыть]. Режим наибольшего благоприятствования предусматривает различные льготы, которые направлены на развитие инвестиционной политики Российского государства с помощью привлечения внутренних и внешних денежных средств путем создания офшорных и особых экономических зон3333
  Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2014. С. 34–35.


[Закрыть]. Государство в экономической сфере призвано повседневно поддерживать режим благоприятствования для участников предпринимательской деятельности в сфере свободного рынка, неприкосновенность собственности, свободу договора, состояние свободной конкуренции, пресекать злоупотребления экономической свободой, устранять неблагоприятные последствия таких нарушений3434
  Алексеев С. С. Философия права. М.: Норма, 1999. С. 319–320.


[Закрыть]. Иногда режим благоприятствования, характерный для офшорных и особых экономических зон, может приводить к негативным ситуациям: в качестве примера территории, предоставляющей налоговые льготы, можно привести город Байконур. Его статус определен Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти (далее – Соглашение), подписанным в декабре 1995 г. Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Казахстан. Согласно ст. 7 Соглашения, глава городской администрации имеет право предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации налоговые и иные льготы предприятиям с учетом значимости их деятельности для населения города в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход городского бюджета. На основании же ст. 10 и 12 Соглашения, все налоги, сборы, пошлины и иные поступления на территории города, взимаемые с юридических и физических лиц, зачисляются в бюджет города и относятся к финансовым средствам города Байконур. При таком положении вещей, несмотря на ссылку о предоставлении льгот в соответствии с законодательством Российской Федерации, беспредел в льготном стимулировании может достигать достаточных высот, «обескровливая» российский бюджет. В настоящее время, выправляя подобное положение, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории города Байконур» от 25 октября 2001 г. № 747, налоговые льготы не могут предоставляться ни по каким-либо федеральным налогам. Правовые средства в виде особо стимулируемых экономических зон не имеют ничего общего с беспределом, с «малозаконным» обогащением. Целью их учреждения является социально-активное поведение личности, ведущее к позитивному развитию государства, его субъектов. Совокупность стимулирующих правовых средств, представляющих режимы наибольшего благоприятствования для развития бизнеса, в связи с перекосами развития получили уже ограничивающее регулирование3535
  Лебедева Е. Н. Правостимулирующая политика и правовые режимы: проблемы взаимодействия // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография. С. 159–175.


[Закрыть].

Режим наибольшего благоприятствования складывается из целой системы привлекательных дозволений, льгот и поощрений3636
  Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. С. 209–210; Морозова И. С. Правовые льготы: учеб. пособие / под ред. А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 6; Лиманская А. П. Указ. соч. С. 95, 120.


[Закрыть] с созданием субъектам благоприятного юридического климата, предоставлением определенных преимуществ и выгод3737
  Лиманская А. П. Указ. соч. С. 34–35; Косак А. В., Малько А. В. Указ. соч. С. 5–19.


[Закрыть]. При этом в силу нераспространенности категории «режим наибольшего благоприятствования» в законодательстве, а также юридико-технических особенностей законотворческой деятельности рассматриваемый режим не всегда прямо поименован в нормативных актах именно как «режим наибольшего благоприятствования», но по существу предоставляемые участникам правовой жизни дозволения, льготы и поощрения образуют рассматриваемый режим. В таком случае для квалификации предоставленного режима в качестве благоприятствующего приходится прибегать к толкованию правовых норм. Например, согласно ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации: «Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность». Посредством толкования мы приходим к выводу, что «указание в статье на поощрение добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности позволяет рассматривать в качестве обязанности государства создание благоприятного правового режима для становления и развития негосударственных форм социального обеспечения, принятие организационно-правовых и финансовых мер, направленных на стимулирование участия граждан, юридических лиц в их создании и деятельности. Так, конкретизируя положение ч. 3 ст. 39 Конституции, Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» предусматривает, что государство стимулирует более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов»3838
  Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма, Инфра-М, 2011. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Подобное положение дел находим и в образовательном законодательстве. Статья 71 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ содержит перечень особых прав, предоставляемых определенным категориям абитуриентов при приеме на обучение по программам бакалавриата и специалитета, в том числе: прием без вступительных испытаний; прием в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний; преимущественное право зачисления при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях; прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования для обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Приведенные особые права образуют режим благоприятствования для некоторых категорий абитуриентов:

– право на прием без вступительных испытаний имеют победители и призеры заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников, члены сборных команд, участвовавших в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам, чемпионы и призеры Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, чемпионы мира, чемпионы Европы, лица, занявшие первое место на первенстве мира, первенстве Европы по видам спорта, включенным в программы Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, по специальностям и (или) направлениям подготовки в области физической культуры и спорта;

– право на прием в пределах установленной квоты имеют дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, инвалиды вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных организациях.

Относительно указанных особых прав высказано мнение, согласно которому «степень лояльности при приеме в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, в указанных правах неодинакова и построена от большей к меньшей. Режим наибольшего благоприятствования предполагает отсутствие вступительных испытаний. Далее в иерархии прав законодателем предусмотрена квота, в которую лицо может быть включено только при условии успешного прохождения вступительных испытаний, т. е. с минимально необходимым баллом. Следом за квотой действует преимущественное право при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях»3939
  Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный). / Н. С. Волкова, Ю. А. Дмитриев, О. Ю. Ере-мина и др. М.: Деловой двор, 2013. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Приведенное суждение позволяет прийти к дискуссионному выводу о том, что если в нормативном акте предоставляемый режим не поименован как благоприятствующий, то мнение о том, является ли наличествующий режим режимом благоприятствования, – оценочное. Другими словами, все приведенные особые права можно охарактеризовать как режим наибольшего благоприятствования (так как соответствующие категории абитуриентов на основании предоставляемых особых прав оказываются в более выгодном положении, чем остальные абитуриенты); возможно только первое из особых прав – прием без вступительных испытаний квалифицировать как режим наибольшего благоприятствования (или в качестве режима сверхблагоприятствования4040
  При описании правовых режимов иногда встречается такая характеристика, как «сверхблагоприятность». См., напр.: Косак А. В., Малько А. В. Указ. соч. С. 5–19.


[Закрыть]); согласно иному подходу прием в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний представляется возможным обозначить в качестве режима наибольшего благоприятствования, а следующее особое право – преимущественное право зачисления при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях считать режимом благоприятствования.

Считаем, что прямое указание в нормативных актах на установление режима благоприятствования упорядочивает соответствующий участок правового регулирования, повышает эффективность правовой нормы, дисциплинирует правоприменителей, способствует наиболее полному удовлетворению прав и законных интересов, скорейшему достижению поставленных целей. Вряд ли можно признать верным подход, при котором в ранее действовавшем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ в ст. 4 «Меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта» прямо указывалось, что государство поддерживает развитие спорта в целях достижения высших спортивных результатов и создает для этого благоприятные условия посредством: увеличения количества спортивных школ всех видов и типов, училищ олимпийского резерва; строительства новых и модернизации существующих баз и центров подготовки сборных команд по различным видам спорта; выделения ассигнований на комплексные научные исследования по проблемам развития спорта высших достижений; стимулирования деятельности физкультурно-спортивных организаций по подготовке спортсменов высокого класса и их участия в международных соревнованиях; поощрения меценатства и благотворительности, но при этом действующий Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ, несмотря на приоритетность развития спорта высших достижений, закрепленную программным документом4141
  См. подр.: Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 гг.», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 янв. 2006 г. № 7. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], не содержит упоминания о режиме благоприятствования спорту высших достижений, а также общего перечня благоприятствующих условий.

В международном и российском праве, а также доктрине трактовка режима благоприятствования различается. В одном из классических учебников по международному праву обнаруживаем: «В обычном (неюридическом) языке, применяя этот термин (режим наибольшего благоприятствования – прим. авт.), имеют в виду создание для кого-то самых лучших, благоприятных условий. В действительности это не так, режим наибольшего благоприятствования отличается от национального режима тем, что в силу режима наибольшего благоприятствования в равное положение ставятся иностранные организации и иностранные граждане между собой, а в силу национального режима они ставятся в равное положение с отечественными лицами <…>. В отличие от национального режима принцип наибольшего благоприятствования может быть предусмотрен только в международном договоре»4242
  Богуславский М. М. Указ. соч.


[Закрыть]. По нашему мнению, для целей российской национальной правовой системы понимание режима наибольшего благоприятствования как «создание для кого-то самых лучших, благоприятных условий» является приемлемым. Международное право – это особая система правовых норм, не включающая в себя нормы национальных систем права4343
  Он же. Культурные ценности в международном обороте: правовые аспекты: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], поэтому негативный эффект от подобного подхода исключен.

Режим благоприятствования является разновидностью стимулирующего режима4444
  Правовой режим стимулирования определяется как «установленный нормами права и обеспечиваемый государством порядок правового регулирования, деятельности, объектов (территорий), представленный позитивными стимулирующими средствами и создающий конкретную степень благоприятности для удовлетворения интересов отдельных субъектов права, целью которого является достижение социального согласия». См. подр.: Забугин И. Р. Стимулы в специальных правовых режимах // Вектор науки ТГУ. 2011. № 1. С. 67.


[Закрыть]. Правовой режим стимулирования способен побудить личность к активному правомерному поведению, предоставляет свободу выбора при принятии юридически значимых решений. Правовые стимулы побуждают субъектов права при помощи юридических средств к законопослушному поведению, создающему для удовлетворения собственных интересов субъекта4545
  Важное значение также имеет баланс интересов, предполагающий «установление порядка, обеспечивающего согласование интересов различных субъектов и режим благоприятствования для их реализации путем определения правового механизма взаимного удовлетворения интересов и решения взаимных противоречий и конфликтов». См.: Киракосян С. А. Принцип равенства в российском гражданском праве: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2009. С. 10.


[Закрыть] режим благоприятствования4646
  Малько А. В., Вырлеева-Балаева О. С. Правовой режим ограничения государственной власти // Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты: монография. С. 35.


[Закрыть]. Следует расширять сферы применения режима благоприятствования, а особое значение уделить режиму благоприятствования в области прав человека, поскольку «права человека как главное звено правового режима стимулирования для индивида есть источник постоянного воспроизводства его инициативы, предприимчивости, инструмент саморазвития гражданского общества <…>. Они все прочнее становятся точкой отсчета в национальных правовых системах, правовом регулировании»4747
  Малько А. В. Правовое государство // Правоведение. 1997. № 3. С. 141.


[Закрыть].

С учетом вышеизложенного под правовым режимом благоприятствования следует понимать порядок правового регулирования общественных отношений, выражающийся в определенном сочетании дозволений, льгот и поощрений, создающий благоприятные условия физическим и (или) юридическим лицам в целях удовлетворения их интересов, достижения социально-экономических целей.