Текст книги "Правовые режимы в современном российском публичном праве"

Выделение гарантирования прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как критерия соответствия законодательства Конституции Российской Федерации обусловлено тем, что в настоящее время тенденции развития законодательства таковы, что возникает сомнение в их соответствии конституционным нормам, о всей полноте государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 73) и самостоятельности местного самоуправления (ст. 12). Развитие федеративных отношений в России в последнее десятилетие характеризуется активной реализацией Российской Федерацией своих полномочий в сфере совместного ведения, даже вторжением в предметы ведения субъектов Федерации. При этом не принимается никаких мер, гарантирующих возможность субъектов Российской Федерации осуществлять всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации. Именно это необходимо сделать, чтобы Россия не превратилась окончательно в унитарное государство. Поэтому при проведении прогнозов в сфере организации публичной власти на соответствие Конституции следует исходить из необходимости гарантирования прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и недопустимости произвольного расширения полномочий федеральных органов государственной власти и сосредоточения основной массы доходов в федеральном бюджете.

Результатом конституционно-правового прогнозирования является составление прогнозных рекомендаций (прогнозной модели) и определение вероятности возникновения противоречий в правовой системе, несоответствия Конституции Российской Федерации законодательства, регулирующего конституционно-правовые отношения, его правоприменения и разработка вариантов их предотвращения. В ходе прогнозирования необходимо учитывать максимально возможное количество возможных вариантов развития объекта прогнозирования с учетом позитивных и негативных факторов для разработки оптимальной модели. Результаты прогнозирования могут использоваться в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, при планировании нормотворческой деятельности органов государственной власти, разработке концепций развития законодательства, проектов законов и иных нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях.

Глава 4
Избирательно-правовой режим: проблемы оптимизации правового регулирования в рамках российской правотворческой политики
(А. А. Макарцев)

Активное развитие современного российского избирательного права пришлось на конец ХХ – начало ХХI вв., когда многие его институты претерпели существенное изменение и были сформированы нормативные основы, определяющие дальнейшее их уточнение. Этот процесс, проходивший в последнее десятилетие, рассматривается многими отечественными учеными как модернизация104104
  Юсубов Э. С. Организационно-правовые основы технической модернизации избирательной системы Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2011. Вып. 12. С. 130–136.


[Закрыть]. В настоящее время избирательное право составляет органичную часть современного конституционного права Российской Федерации, связанную с осуществлением народовластия. Активное законотворчество в сфере избирательного права определяет необходимость существования устойчивых правовых конструкций, обеспечивающих стабильность нормативно-правовых основ электоральной политики российского государства. Избирательно-правовой режим является одной из таких конструкций, направленной на обеспечение эффективности избирательного права, которая, по мнению американских правоведов, «является индексом демократии, существующей в стране, критерием определения влияния рядовых граждан на властные структуры»105105
  См.: Heather K. Gerken.The democracy index: why our election system is failing and how to fix it / K. Gerken Heather. PrincetonUniversityPress. 2009. Р. 4.


[Закрыть].

Необходимо отметить, что категория «избирательно-правовой режим» является менее разработанной в науке конституционного права по сравнению с такими терминами, как «выборы», «избирательное право», «избирательная система». При этом, по мнению С. С. Алексеева, «само существование явлений, обозначаемых термином «правовой режим», и их значение в правовой действительности свидетельствует о многомерности, многогранности, «объемности» права»106106
  Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1989. С. 184.


[Закрыть].

Актуальность изучения элементов правового режима повышается в периоды, когда происходит переход к более высокому уровню организации правовых норм. В отечественной правовой науке постепенно отходят от понимания объективного избирательного права как комплексного института права и отмечают тенденцию его перерастания в правовое образование более высокого уровня организации – подотрасли конституционного права107107
  Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М.: Юристъ, 2006. С. 162.


[Закрыть]. В связи с этим в нормотворческой деятельности особое значение приобретает проблема оптимального использования избирательно-правового режима, закрепления средств его обеспечения. Исследуемая категория позволяет сформировать четкие представления об особенностях правового регулирования избирательных отношений, выявить тенденции дальнейшего развития российского избирательного права. По мнению А. В Малько и О. С. Родионова, только детальная передача всех элементов правого режима в нормативном акте способна придать ему устойчивость, эффективность, обеспечить бесперебойную работу механизма правового регулирования108108
  Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19–25.


[Закрыть].

Трудности определения места правового режима в системе категорий правовой науки во многом обусловлены тем, что это связано с проблемами, которые еще не нашли должного разрешения в правовой науке. К ним можно отнести вопросы критериев деления права на отрасли, понятия механизма правового регулирования, правопорядка, принципов права и др.

Под избирательно-правовым режимом можно понимать определенный специальный порядок регулирования, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, обеспечиваемый совокупностью правовых средств и закрепленный юридическими нормами. Понятие и характеристика избирательно-правового режима позволяют выявить его признаки.

Во-первых, избирательно-правовой режим является составным элементом режима конституционного права и используется при регулировании избирательных отношений. Межотраслевой характер источников избирательного права определяет комплексный характер избирательного режима, в котором находит отражение нормативный инструментарий различных отраслей российского права (конституционное, административное, муниципальное право, информационное и др.).

Во-вторых, специфическим признаком является сфера применения избирательно-правового режима, связанная с реализацией активного и пассивного избирательного права.

В-третьих, существование нормативных правовых источников, закрепляющих предписания, образующие режимные правила. Определяющее значение среди них имеет Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В-четвертых, закрепление в нормативных правовых актах санкций за нарушение правил, установленных режимом.

Основой, «скелетом» любого правового режима является механизм правового регулирования109109
  Беляева Г. С. Правовой режим в общетеоретическом измерении. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 55.


[Закрыть], в зависимости от которого происходит дифференциации правовой системы на автономные части. Анализируя концептуальные основы метода правового регулирования, С. Д. Князев делает вывод, что метод, как и предмет регулирования, является своеобразной «лакмусовой бумажкой» любой отрасли (подотрасли) права, указывающей на специфический, оригинальный характер воздействия ее норм на регулируемый круг общественных отношений и позволяющей идентифицировать используемые ею приемы и способы регуляции в общем арсенале средств, присущих механизму правового регулирования110110
  Князев С. Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение// Академический юридический журнал. 2010. № 2. С. 11–12.


[Закрыть]. Именно концепция правового регулирования электоральных отношений, наряду с другими обстоятельствами, свидетельствует о выходе избирательного права за традиционные рамки института права и обретении статуса комплексной подотрасли конституционного права, характеризующейся внутренне согласованной горизонтальной и вертикальной структурой111111
  Князев С. Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации: Проблемы теории и практики: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999. С. 5.


[Закрыть].

В связи с тем, что избирательное право является производной от конституционного права подотраслью, то метод избирательного права определяется особенностями конституционно-правового регулирования. По мнению О. Е. Кутафина, хотя конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон112112
  Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2003. С. 21.


[Закрыть]. С этим согласны М. П. Авдеенков и Ю. А. Дмитриев, которые отмечают, что императивный метод с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права и иных отраслей публичного права113113
  Авдеенков М. П., Дмитриев Ю. С. Основы теории конституционного права. М.: Изд-во «Весь Мир», 2005. С. 33–34.


[Закрыть]. О том же говорит В. Д. Сорокин, отмечая высокую универсальность метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволений, запретов и обязываний. Именно от соотношения этих компонентов зависят особенности метода правового регулирования114114
  Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 189–190.


[Закрыть].

Определяя характер избирательно-правового режима, необходимо отметить, что основой его конструирования является процесс реализации активного и пассивного избирательного права. Особое значение юридической фиксации избирательных прав граждан в контексте содержания электорально-правового режима обусловлено и тем, что право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, равно как и иные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием115115
  Князев С. Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение. С. 13.


[Закрыть]. Данное положение подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации, который в Постановлении от 9 ноября 2009 г. № 16-П116116
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного собрания Краснодарского края» и части первой ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. З. Измайлова» от 9 нояб. 2009 г. № 16-П // СЗ РФ. 2009. № 47. Ст. 5709.


[Закрыть] подчеркнул, что граждане являются единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права. В связи с этим именно в процессе реализации субъективного избирательного права проявляются особенности правового регулирования избирательных отношений.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации, приоритетной задачей Российского государства является предоставление гражданам возможности реализовать субъективные права, в том числе активное и пассивное избирательное право. Эта задача решается государством в том числе и посредством метода правового регулирования. Справедливым является вывод С. Д. Князева, который предлагает рассматривать метод избирательного права под углом зрения специфической концепции правового регулирования, которая выражает адекватное предпочтение набора и предназначения инструментальных средств воздействия образующих его юридических норм на электоральные отношения117117
  Князев С. Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение. С. 13.


[Закрыть].

Общеизвестно, что составными частями метода правового регулирования выступают дозволения, запреты и позитивные обязывания. По мнению С. С. Алексеева, они представляют собой наиболее глубокий слой метода правового регулирования. Превращая процесс правового регулирования в реализацию права, они как бы проникают во все звенья метода правового регулирования: юридические нормы, правоотношения, акты реализации, во многом предопределяя их черты и особенности118118
  Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Проспект, 2009. С. 270.


[Закрыть]. Результатом дозволения будут являться субъективные права, результатом позитивного обязывания – юридические обязанности активного типа (обязанности совершать какое-либо действие), результатом запрета – юридические обязанности пассивного типа (обязанности воздержаться от совершения какого-либо действия)119119
  Алексеев С. С. Право: азбука–теория–философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 379.


[Закрыть].

Именно способы правого регулирования, от соотношения которых зависят особенности метода правового регулирования, определяют и раскрывают особенности его структуры. Базовыми среди трех способов правового регулирования в избирательном праве являются позитивные обязывания. Именно они составляют основу правового регулирования избирательных отношений. Их количество в избирательном законодательстве превалирует над дозволениями и запретами. Так, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляется девяносто пять обязанностей и тридцать два запрета. Двадцать два раза закон наделяет субъектов избирательного права правами.

Превалирование в избирательном законодательстве обязанностей можно продемонстрировать на примере процесса голосования. Реализовать активное избирательное право избиратель может только непосредственно. Предоставив документ, удостоверяющий личность, он обязан лично заполнить избирательный бюллетень в соответствии с требованиями законодательства в помещении для голосования либо вне помещения для голосования. Рамки действия российского избирателя ограничены его законодательно закрепленными обязанностями. У него нет возможности выбрать способ голосования, как это предусмотрено в законодательстве других стран. Например, в соответствии со ст. 21 Закона Великобритании о народном представительстве и ст. L.71-L.78 Избирательного кодекса Франции, активное избирательное право можно реализовать по доверенности. Возможность голосования по почте предусмотрена параграфом 36 Федерального закона о выборах ФРГ – право проголосовать по почте предусмотрено и законодательством Великобритании. Этим правом могут воспользоваться лица, находящиеся вне места своего жительства в связи с их работой или болезнью, а также британские граждане, проживающие за границей не более пяти лет120120
  Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / отв. ред. А. А. Вешняков. М.: Весь Мир, 2004. С. 131, 212, 314.


[Закрыть].

Изменения в сторону расширения дозволительных начал в сфере реализации активного избирательного права наметились в начале 2000-х гг. Во-первых, у российского избирателя появилась возможность голосования по почте, которая имеет в большей степени формальный характер. В соответствии со ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», реализовать право проголосовать по почте можно только в том случае, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время законодательство только шести субъектов Российской Федерации подробно регламентируют процедуру голосования по почте121121
  Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 3 июня 2003 г. № 139 // Вестник Тюменской областной Думы. 2003. № 10; Избирательный кодекс (Закон) Свердловской области от 29 апр. 2003 г. № 10-ОЗ // Собрание законодательства Свердловской области. 2003. № 4. Ст. 219; Закон Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области» от 2 июня 2003 г. № 27-З // Губернские вести. 2003. № 37; Закон Вологодской области «О выборах главы муниципального образования в Вологодской области» от 17 февр. 2003 г. № 869-ОЗ // Красный Север. 2003. № 44–45; Закон Республики Марий Эл «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл» от 1 июля 2003 г. № 22-З // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2003. № 8. Ч 1. Ст. 248; Закон Республики Саха (Якутия) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» от 25 дек. 2003 г. № 97-З // Якутские ведомости. 2003. № 18, 19.


[Закрыть]. Избиратель может проголосовать по почте только в случае, если у него нет другой возможности реализовать свое активное избирательное право.

Во-вторых, федеральные законы, принятые в 2006–2007 гг., отменили порог обязательной явки избирателей, который хотя и обеспечивал некоторую легитимность выборов за счет обязательного участия в них определенного количества избирателей, но противоречил принципу добровольности участия в выборах и фактически принуждал избирателей приходить на выборы.

С категорией избирательно-правовой режим имеет тесную связь правовая политика. Необходимо отметить, что политика в сфере избирательного права – электоральная политика – является важной составляющей частью правовой политики в отдельно взятом государстве. Под ней можно понимать законодательно установленную в соответствии с Конституцией Российской Федерации и национальной юридической доктриной политико-правовую деятельность органов государственной и муниципальной власти, социальных структур, направленную на выработку и реализацию стратегии и тактики в области нормативно-правового регулирования в сфере избирательных отношений.

Активное развитие в настоящее время получило правотворческое направление электоральной политики, являющееся формой ее реализации и воплощающееся в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов122122
  Малько А. В. Льготная поощрительная правовая политика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 16.


[Закрыть]. Это является следствием того, что в современной России правовая политика при всем многообразии ее характеристик и определений понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая123123
  Российская правовая политика / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Норма, 2003. С. 180.


[Закрыть]. Основу электоральной политики составляют ее принципы, которые тесно связаны с принципами избирательного права124124
  Мазуренко А. П. Правотворческая политика как фактор модернизации право-творчества в России: автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 27.


[Закрыть], позволяющие создать рамки политико-правовой деятельности органов государственной и муниципальной власти, социальных структур.

Некоторую противоречивость правовой политики в области избирательного права показали выводы А. Н. Костюкова, выделившего основные направления правовой политики в сфере непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. По его мнению, она нашла выражение в следующем: во-первых, центр тяжести правового регулирования муниципальных выборов был перенесен из регионального законодательства в федеральное: гарантии избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; во-вторых, впервые на уровне федерального закона определен единственный субъект назначения выборов – представительный орган муниципального образования; в-третьих, акцентировано внимание на необходимости официального опубликования (обнародования) итогов муниципальных выборов; в-четвертых, был упрощен ряд избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления125125
  Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 41.


[Закрыть].

Рассмотрение процесса реформирования российского избирательного законодательства позволяет сделать вывод, что в России отсутствует четкая стратегия развития правотворческой формы электоральной политики, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений, что, в свою очередь, приводит к негативным результатам. Подтверждением этого является принятие Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», закрепляющего прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В сентябре 2009 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев на пресс-коференции отметил, что возврата к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не будет: «Я лично участвовал в этом решении об изменении механизма наделения полномочиями. Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет. Я не вижу, несмотря на свои демократические убеждения, смысла возврата к той системе, которая была». Она, на его взгляд, «не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует»126126
  Возврата к прямым выборам губернаторов не будет. – URL: http://qwas.ru/russia/sps/Vozvrata-k-prjamym-vyboram-gubernatorov-ne-budet (дата обращения: 15.05.2011).


[Закрыть]. Свою точку зрения Д. А. Медведев подтвердил и в мае 2011 г. в ходе большой пресс-конференции в «Сколково»: «Я считаю, что в обозримом будущем эту процедуру нужно сохранить, так как она позволяет управлять государством. Для изменения этой процедуры должны созреть предпосылки»127127
  URL:http://fedpress.ru/federal/polit/vlast/id_230964.html (дата обращения: 15.05.2011).


[Закрыть]. Несмотря на неоднократные подобные высказывания о своем отношении к проблеме прямых выборов глав регионов, 22 декабря 2011 г. в обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д. А. Медведев заявил о необходимости перехода к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов128128
  URL: http://kremlin.ru/transcripts/14088/work (дата обращения: 15.01.2012).


[Закрыть].

Анализ развития российского избирательного законодательства в последние годы позволяет сделать вывод об уменьшении диспозитивности в основополагающих институтах избирательного права, с одной стороны, и либерализации правотворческой политики в отношении второстепенных – с другой. Некоторым исключением можно считать реализованные в 2012 г. инициативы Президента Российской Федерации, касающиеся уменьшения количества членов политических партий с сорока тысяч членов до пятисот членов129129
  Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» от 2 апр. 2012 г. № 28-ФЗ // Российская газета. 2012. 4 апреля.


[Закрыть] и освобождения политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления130130
  Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2275.


[Закрыть].

Подобная либерализация законотворческой политики в отношении правового статуса политических партий носит достаточно спорный характер. Этот закон привел к созданию всероссийских политических партий, состоящих из небольшого количества членов. Не обладая поддержкой большинства населения, эти политические партии имели право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) и регистрировать их почти на всех выборах без сбора подписей.

Это привело к тому, что, несмотря на то, что на муниципальных выборах избирательным объединением может являться не только политическая партия, ее региональное отделение, но и иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения, именно политические партии, их структурные подразделения в избирательных кампаниях 2013–2014 гг. стали основным субъектом выдвижения кандидатов.

Отсутствие у политических партий обязанности представлять подписи избирателей фактически превратило их в универсальный инструмент обеспечения выдвижении и регистрации кандидатов. Именно это демонстрируют данные электоральной статистики. Во время региональных и местных выборов, прошедших в России 8 сентября 2013 г. в одномандатных округах, на основных выборов горсоветов региональных центров в порядке самовыдвижения было выдвинуто 327 кандидатов, в то время как политическими партиями – 1588 кандидатов. Из них было зарегистрировано 147 и 1458 соответственно131131
  Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 г.: тенденции, проблемы технологии. М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014. С. 117–118.


[Закрыть].

В ходе выборов мэра г. Новосибирска (январь-апрель 2014 г.) к 22 февраля 2014 г., к окончанию срока подачи документов на регистрацию правом выдвижения кандидатов воспользовались тридцать пять его субъектов. Необходимо отметить, что три кандидата, заявившие о своем самовыдвижении в первые дни избирательной кампании, в дальнейшем были выдвинуты политическими партиями. Это произошло после того, как двое из них не смогли собрать необходимое для регистрации количество подписей, а часть подписей, представленных третьим кандидатом, согласно решению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии были признаны недействительными132132
  Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии «Об отказе П. в регистрации кандидатом на должность мэра города Новосибирска» от 20 февр. 2014 г. № 48/272. – URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения: 10.03.2014).


[Закрыть].

Согласно изменениям, внесенным в российское законодательство Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», условием поддержки выдвижения политической партией, ее структурным подразделением кандидатов (списков кандидатов) на региональных и муниципальных выборах, при соблюдении которого не требуется представление подписей избирателей, является получение списком кандидатов, выдвинутых этой политический партией не менее трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу на выборах депутатов Государственной думы Российской Федерации либо по единому избирательному округу по выборам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Императивная составляющая правового регулирования электоральных отношений проявляется и в регламентировании реализации, закрепленных в законодательстве, дозволений. Например, до 2009 г. российское законодательство предусматривало возможность выбора основания регистрации кандидатов (списка кандидатов): сбор и предоставление подписей избирателей или внесение избирательного залога. Это можно было признать дозволением. Но кандидат и избирательное объединение были обязаны выбрать основание регистрации, если хотели и дальше участвовать в избирательной кампании. Закрепленное в законодательстве дозволение по выбору основания регистрации порождало обязанности.

Кандидат, собирающий подписи избирателей, обязан изготовить подписной лист в соответствии с формой, определенной в законе. Нарушение этих требований является основанием для отмены регистрации. Большое количество условий, предъявляемых к оформлению избирательных документов, позволило А. Н. Кокотову сделать вывод о недоверии власти к населению: «Презумпция недоверия власти к участникам выборов является одной из причин крепнувшего абсентеизма, неверия граждан в действенность института выборов»133133
  Кокотов А. Н. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юристъ, 2004. С. 159.


[Закрыть]. Отказ от избирательного залога как основания регистрации134134
  Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» от 9 февр. 2009 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 771.


[Закрыть] усилил императивные (обязывающие) начала в избирательном праве.

Закрепление в ст. 32 Конституции Российской Федерации права российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления закладывает дозволительный характер регулирования данных отношений. При этом диспозитивный характер правого регулирования избирательных отношений не заимствуется в отраслях частного права, так как вытекает из самостоятельности субъектов избирательного права. В частности, самостоятельность избирательных комиссий, наличие у них собственной компетенции в сфере организации и проведения выборов позволяет использовать при регулировании отношений с их участием диспозитивные начала. Анализ процесса реализации права избирать и быть избранным граждан Российской Федерации показал, что государство дает возможность реализовать избирательное право, используя обязывающие начала, содержащиеся в методе правового регулирования. Это подтверждается закреплением в российском избирательном законодательстве большого количества различных видов обязанностей по отношению к иным способам регулирования. В связи с этим метод правового регулирования избирательного права можно охарактеризовать как императивно-диспозитивный.

Подводя выводы, можно отметить, что по характеру избирательно-правовой режим, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, является обязывающим. Позитивные обязанности в избирательном праве являются базовыми среди трех способов правового регулирования и превалируют над запретами и дозволениями. Но это не отрицает наличия у гражданина не только обязанностей, но и дозволений, базирующихся, в свою очередь, на позитивных обязанностях. В связи с этим следует уточнить понятие избирательно-правового режима, под которым можно понимать определенный специальный порядок регулирования, направленный на реализацию активного и пассивного избирательного права, обеспечиваемый совокупностью правовых средств, закрепленный юридическими нормами, в основе которого лежат позитивные обязывания, обеспечивающиеся дозволениями и запретами.

Именно этот подход законодателя находит отражение в российской электоральной политике, четкая стратегия развития правотворческой формы, направленной на создание эффективных механизмов правового регулирования избирательных отношений, в настоящее время отсутствует. Это в свою очередь приводит к негативным результатам. Институты и нормы избирательного права принимаются без определенной системы, без единой концепции, в расчете на идеальные в правоприменении ситуации.