Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

В процессе управления государственным долгом субъектов Федерации и муниципальным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

• непосредственно процесс управления, включающий в себя определение порядка, условий выпуска и размещения субфедеральных и муниципальных долговых обязательств;

• организация обслуживания, погашения (при необходимости) реструктуризации долговых обязательств;

• контроль за состоянием государственного (муниципального) долга.

Долговые обязательства субъекта Федерации и муниципальных образований существуют в форме:

• кредитных соглашений и договоров;

• государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Федерации (муниципальных образований);

• договоров и соглашений о получении субъектом бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Федерации (гарантий муниципальных образований);

• соглашений и договоров (в том числе международных) заключенных от имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Кроме того, предусматривается соответствующее деление на категории долга. Например, региональные ценные бумаги могут подразделяться на жилищные займы, сельхозоблигации и т. п., а кредиты – на краткосрочные и долгосрочные и т. д.

В региональном разрезе использование различных долговых инструментов разнообразно и удельный вес отдельных форм долговых обязательств в структуре, например, внутреннего долга субъектов Федерации различен. В качестве примера можно привести следующие данные (табл. 5.1)

Таблица 5.1

Удельный вес видов долговых обязательств в отдельных субъектах Российской Федерации на 1 января 2005 г.

Как видно из таблицы, в выбранных регионах привлекаются различные долговые инструменты и значение их (по доле в структуре) неоднородно.

Контроль состояния государственного (муниципального) долга возложен на государственные федеральные и территориальные органы контроля. Эти органы осуществляют внешний финансовый контроль долговых обязательств. Внутренний контроль осуществляют, как правило, территориальные финансовые органы. Но контрольная система не ограничивается только контролирующими органами любого уровня. В нее также включаются эмитенты, агенты, депозитарии, регистраторы и другие участники процесса привлечения долговых инструментов, обеспечивающие на практике те или иные контрольные функции.

В этих целях, например, в проекте закона «О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации»[36]36
  См.: Седьмая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации: сборник. М.: БЭСТ-принт, 2005.


[Закрыть] предусмотрена отдельная статья «Контроль за использованием кредитных ресурсов и заемных средств», согласно которой осуществляется государственный контроль:

• за привлечением и использованием кредитов и займов, получаемых уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Федерации;

• предоставлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Федерации финансовых и имущественных гарантий (по заимствованиям третьих лиц);

• размещением финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.

В этом разделе проекта закона в сжатой форме представлены основные направления государственного контроля долговых обязательств. При этом следует учесть, что в значительной степени на выбор стратегических целей управления оказывают виды и категории государственного (муниципального) долга. В мировой практике классификация государственного долга проводится по разным признакам: рынок заимствований (внутренний или внешний), тип кредитора (резидент – нерезидент), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств и др. Данную классификацию Международный валютный фонд (МВФ) закладывает в основу оценки степени развития рыночных отношений в стране. Особо это относится к развивающимся странам и странам бывшего социалистического лагеря.

В целях выработки стратегии управления региональным долгом было бы упрощением делить его на внутренний и внешний долг. В соответствии с бюджетной классификацией государственный долг Российской Федерации по видам подразделяется на государственный внутренний долг Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, и государственный внешний долг Российской Федерации и субъектов Федерации, а также государственные внешние активы Российской Федерации¹.

Формально для субъектов Федерации разделение на такие понятия, как государственный внутренний долг субъекта РФ и государственный внешний долг субъекта РФ, в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует. В результате у субъектов Федерации могут возникать затруднения в применении норм Бюджетного кодекса, особенно при отнесении ряда долговых обязательств субъектов (например, возникших по договорам в иностранной валюте, но реально исполняемых в рублях) к тем или иным видам заимствований. В настоящее время деление государственного долга субъектов Федерации на внутренний и внешний осуществляется только на основании приказа Минфина России от 29 декабря 2001 г. № 122н «О ежемесячном бухгалтерском отчете об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации (бюджета закрытого административно-территориального образования)».

Следует также иметь в виду, что Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» были введены ограничения на внешние заимствования субъектов Федерации, обусловленные необходимостью стабилизировать долговую ситуацию в стране. Законодательством предусмотрено, что субъекты Федерации, имеющие внешний долг на дату введения в действие данного нормативного акта, могут осуществлять внешние заимствования при условии, что их объем в текущем финансовом году не превышает объем обязательств субъекта Федерации по погашению основной суммы его внешнего долга в том же году. Данное ограничение, естественно, необходимо учитывать в процессе управления государственным долгом субъекта Федерации. [37]37
  См.: О бюджетной классификации Российской Федерации. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с изменениями от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г., 26 мая, 29 июня, 23 декабря 2004 г.), ст. 1.


[Закрыть]

В настоящее время одним из направлений долговой политики государства являются регулирование и мониторинг заимствований субъектов Федерации. Они реализуются на основе:

• поддержки со стороны федеральных властей внутренних заимствований субъектов Федерации, имеющих положительную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы, установленные бюджетным законодательством РФ;

• соблюдений ограничений, предписанных законодательством РФ в отношении внешних заимствований субъектов Федерации, при сохранении за федеральным центром приоритета осуществления внешних заимствований[38]38
  Анализ системы управления государственным долгом Российской Федерации. Утвержден на коллегии Счетной палаты Российской Федерации 20 января 2006 г. (протокол № 1К (468), с. 50).


[Закрыть].

Это направление обусловлено тем, что с учетом преобладания долга, номинированного в иностранной валюте, появляется серьезный фактор риска, ставящий управление государственным долгом субъекта Федерации в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, а также от сохраняющихся рисков ограниченного доступа на внешние рынки заимствований по не зависящим от Российской Федерации причинам. Данные факторы в первую очередь свидетельствуют о том, что приоритет при осуществлении государственных заимствований на субфедеральном уровне и в дальнейшем должен быть отдан внутренним долговым инструментам (заимствованиям).

Итоги проведения указанной политики (в качестве примера) характеризуются сводными данными динамики объема государственного внешнего и внутреннего долга субъектов Российской Федерации, которые представлены в табл. 5.2 [39]39
  По данным Минфина России (на основании ежегодных отчетов субъектов Федерации).


[Закрыть].

За последние годы наметилась четкая тенденция на замещение внешних долговых обязательств на внутренние долговые обязательства субъектов Федерации (доля внутренних долговых обязательств возросла с 80 % на 1 января 2003 г. до 87,8 % на 1 января 2005 г.). Это продолжает сохраняться.

Чрезмерный рост государственного (муниципального) долга несет в себе угрозу для экономической устойчивости региона и стабильности региональной бюджетной системы. Поэтому в законе о бюджете ежегодно утверждаются предельные объемы государственного (внутреннего и внешнего, муниципального) долга, а также объемы государственных внешних и внутренних заимствований субъекта Федерации (муниципальных заимствований) и гарантийных обязательств соответствующего уровня (необходимые параметры и ограничения достаточно четко изложены в положениях Бюджетного кодекса РФ). Например, предельный размер государственного долга субъекта Федерации и муниципального образования не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таблица 5.2

Динамика государственного долга субъектов Федерации

Важным элементом в процессе управления государственным (муниципальным) долгом является программа заимствований, разработка которой на субфедеральном уровне была впервые предложена в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Программы государственных (муниципальных) заимствований являются приложением к закону о бюджете соответствующего уровня. В нормативных актах процесс его разработки не регламентирован.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств. Информация обо всех долговых обязательствах Российской Федерации, выпуске ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований вносится Минфином России в Государственную долговую книгу Российской Федерации, государственную долговую книгу ее субъекта или муниципальную долговую книгу. Информация должна быть внесена в срок, не превышающий 3 дней с момента возникновения обязательства. На федеральном уровне этот процесс регулируется Правительством Российской Федерации: это постановление от 21 апреля 2005 г. № 244 «Об утверждении Положения о составе, порядке и сроках представления информации о долговых обязательствах для внесения в Государственную долговую книгу Российской Федерации». Указанное Положение приводится в порядке информации, так как на региональном уровне (согласно ст. 120, 121 БК РФ) основы для создания единой системы учета и регистрации государственных заимствований субъектов Федерации и заимствований муниципальных образований формируются нормативными актами соответствующего уровня (информация об этом была направлена письмом Минфина России от 7 февраля 2001 г. № 05-1-04/32 финансовым органам субъектов Федерации).

В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств (полностью или частично), а также другая информация, состав которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Федерации.

В государственную муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств и их исполнении (полностью или частично), а также другая информация, состав которой устанавливается представительным органом местного самоуправления.

Информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта Федерации, затем данная информация передается органу, ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации, в порядке и сроки, установленные действующим законодательством. Эти требования крайне существенны, так как в стратегическом плане управление долга на региональном уровне неотделимо от управления долгом на федеральном уровне и должно иметь общие цели. Для выработки правильной долговой политики Российской Федерации должна быть полная и четкая информация о состоянии долговых обязательств на субфедеральном и муниципальном уровнях.

Наряду с регистрацией важным элементом для выработки правильных управленческих решений является полный учет долговых обязательств. В этих целях приказом Минфина России от 26 августа 2004 г. № 70н утверждена инструкция по бюджетному учету, которая введена в действие с 1 января 2005 г. Эта инструкция устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, органах местного самоуправления и бюджетных учреждениях. Для учета государственного долга используется счет 030100000 «Расчеты с кредиторами по долговым обязательствам» раздела 3 «Обязательства» Плана счетов бухгалтерского учета. Учет расчетов с кредиторами по долговым обязательствам ведется в соответствии с Классификацией операций сектора государственного управления на следующих счетах: 030101000 «Расчеты с кредиторами по внутренним долговым обязательствам» и 030102000 «Расчеты с кредиторами по внешним долговым обязательствам». Задолженность по долговым обязательствам отражается по номинальной стоимости государственного и муниципального долга по выпущенным в обращение ценным бумагам, заключенным кредитным соглашениям (договорам) и иным видам долговых обязательств (кроме государственных и муниципальных гарантий). На данном счете также учитываются расчеты по обслуживанию долговых обязательств. В результате на счетах бухгалтерского учета отражаются единой суммой (включающей в себя основной долг, процентные платежи и штрафные санкции) увеличение и уменьшение задолженности по всем внутренним долговым обязательствам, а также увеличение и уменьшение задолженности по всем внешним долговым обязательствам. Инструкцией предусмотрено ведение аналитического учета по данному счету в карточке учета государственного (муниципального) долга. Учет ведется в разрезе видов заимствований по операциям привлечения, погашения и обслуживания. Однако данный регистр бюджетного учета носит рекомендательный характер, что может вызвать определенные трудности с точки зрения получения и обработки информации, необходимой для принятия управленческих решений и контроля за их реализацией, а также для оценки их эффективности.

Учет предоставленных гарантий ведется за балансом на счете «Государственные и муниципальные гарантии». Аналитический учет по счету ведется в карточке учета средств и расчетов, ведение которой также носит рекомендательный характер.

Перечисленные выше особенности ведения учета государственного долга свидетельствуют о том, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует единая база данных и соответственно единая система управления государственным долгом. Создание такой системы предусматривалось еще в 1997 г. (постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»).

Важной целью управления государственным долгом является также баланс между минимизацией риска и минимизацией стоимости обслуживания долга. Для успешного формирования процесса управления долгом следует учитывать, что в соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов погашение государственного долга относится к капитальным расходам, а его обслуживание – к текущим. Расходы по обслуживанию долга включают в себя выплату процентов по долговым обязательствам, дисконт по дисконтным ценным бумагам и другие расходы. Эти расходы утверждаются законом о бюджете соответствующего уровня.

Итак, можно сформулировать основные задачи контроля, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом субъекта Федерации и муниципальным долгом:

• анализ своевременности и полноты формирования источников финансирования дефицита территориального бюджета;

• проверка рационального и целевого использования привлекаемых (на возвратной основе) денежных средств в целом и по видам применяемых долговых инструментов;

• контроль за соблюдением предельного значения и структуры государственного (муниципального) долга;

• контроль за ходом исполнения долговых обязательств региона прошлых лет;

• контроль за эмиссией субфедеральных (муниципальных) ценных бумаг и их размещением;

• контроль за изменением структуры и объема государственного (муниципального) долга;

• проверка расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств региона;

• проверка состояния учета долговых обязательств региона;

• экспертиза проектов регионального бюджета и контроль за его исполнением;

• экспертиза проектов законов и других нормативных правовых актов органов государственной (местной) власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга.

В рамках контрольных мероприятий целесообразно с использованием опыта зарубежных стран рассмотреть вопросы применения контроля эффективности государственного (муниципального) долга. Например, каждая из 10 провинций Канады имеет свое собственное управление официального государственного аудитора[40]40
  См.: Доклад генерального аудитора Канады Ш. Фрейзер «Генеральный аудитор Канады: миссия и роль в повышении ответственности в государственном управлении» на заседании ученого совета Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации 15 марта 2006 г.


[Закрыть]. Проводимые им проверки делятся на две основные категории: финансовые проверки и проверки эффективности (цель таких проверок состоит в том, чтобы оценить качество реализации инициатив исполнительной власти). Применительно к государственному контролю использовать термин «аудит» уместно[41]41
  См.: Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов – современная форма финансового контроля//Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11.


[Закрыть], так как в мировой практике этот термин используется шире, чем в значении «предпринимательская деятельность», как следует из действующего российского законодательства, регулирующего аудиторскую деятельность в России.

Контроль (как функция управления) способствует проведению активной долговой политики региона, которая подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области.

Главными целями активной долговой политики субъекта Федерации должно стать решение следующих задач:

• улучшение качества долга за счет совершенствования его структуры и снижения стоимости его обслуживания;

• содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для региона, но и будет способствовать приливу прямых и портфельных инвестиций;

• гибкое реагирование на изменяющиеся условия финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;

• прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой государственного (муниципального) долга;

• усиление привлекательности субфедеральных (муниципальных) ценных бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на финансовых рынках;

• обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и региональных программ при условии их эффективного использования;

• максимальное использование для сокращения долга дебиторской задолженности и других финансовых активов, а также доходов от управления субфедеральной (муниципальной) собственностью и задолженностью предпринимательских структур по гарантированным кредитам;

• более тесная координация региональной политики и политики заимствований корпоративных структур с целью избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках;

• создание комплексной системы управления государственным (муниципальным) долгом с участием органов региональной власти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать субнациональные интересы в этой сфере;

• совершенствование учета и мониторинга государственного (муниципального) долга;

• внедрение прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения субфедеральных (муниципальных) обязательств в реальном режиме времени;

• обеспечение стабильного обслуживания и своевременного погашения долговых обязательств.

Эти цели могут меняться в зависимости от долговой стратегии страны.

5.2. Система управления государственным (муниципальным) долгом. Совершенствование управления государственным долгом субъектов Федерации и муниципальным долгом

В практике заимствований финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, а также управления субфедеральным и муниципальным долгом сложились устойчивые системы обслуживания, привлечения заемных средств и управления долговыми обязательствами. Система управления долгом — целенаправленно создаваемый (субъектом Федерации или муниципальным образованием) комплекс элементов, предназначенный для решения сложной организационно-экономической задачи оптимального привлечения заемных средств и адекватного управления долгом.

Система управления государственным (муниципальным) долгом в Российской Федерации представляет собой совокупность следующих основных мероприятий:

• обеспечение объема долговых обязательств на экономически безопасном уровне;

• разработка программы заимствований на следующий год (с указанием ранее взятых заимствований и предоставленных гарантий), которая является выражением экономической политики региона в отношении использования долговых обязательств субъекта Федерации или муниципального образования;

• процедура разработки и утверждения основных параметров управления долгом и ограничений (предельных размеров) объемов заимствований на очередной финансовый год;

• исполнение принятой программы управления государственным (муниципальным) долгом в течение планового периода.

Система управления государственным (муниципальным) долгом по своей экономической сути должна включать в себя определение цели и обоснованность государственных (муниципальных) заимствований, минимизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, муниципальных образований, а также внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований.

Государственная или муниципальная система включает в себя несколько подсистем. К основным подсистемам государственных или муниципальных систем управления долгом можно отнести:

• инфраструктуру (институциональную подсистему),

• правовое обеспечение (правовую подсистему),

• экономическое регулирование (подсистему регулирования параметров долга),

• технологии (торговую подсистему),

• подсистему урегулирования долга.

В институциональную подсистему входят следующие группы институтов: эмитенты государственных (муниципальных) ценных бумаг, агенты на рынках государственных (муниципальных) ценных бумаг, финансовые консультанты, гаранты, страховщики, регистраторы и депозитарии, профессиональные участники на рынках государственных (муниципальных) ценных бумаг; контролирующие органы и иные участники.

Каждый элемент институциональной подсистемы имеет свои функции. Например, эмитенты осуществляют выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг, выбирают и назначают агентов и т. д.

В настоящее время вопросы управления государственным (муниципальным) долгом в Российской Федерации находится в компетенции Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Эти органы осуществляют стратегическое управление государственным (муниципальным) долгом.

Оперативное управление долговыми отношениями (на субфедеральном и муниципальном уровнях), как правило, осуществляют территориальные органы исполнительной власти, а также их агенты (как правило, финансово-кредитные организации). Эти органы в рамках своей компетенции определяют условия выпуска облигационных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования; организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных (муниципальных) ценных бумаг; организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, привлечение кредитов и предоставление государственных (муниципальных) гарантий, а также проводят другие мероприятия по управлению государственным долгом.

Данный вид управления в основном осуществляют территориальные финансовые органы. Однако в действующем законодательстве не конкретизируется, что именно эти органы должны быть привлечены к управлению государственным долгом субъекта Федерации или муниципальным долгом. Например, управление государственным долгом Ульяновской области[42]42
  Постановление губернатора Ульяновской области от 14 июня 2005 г. № 127 «Об утверждении положения о государственной долговой книге Ульяновской области».


[Закрыть] возложено на государственно-правовой департамент администрации Ульяновской области. (В настоящее время вопросы управления долгом возвращены в территориальный финансовый орган.)

Одной из самых существенных подсистем является нормативное правовое обеспечение управления долговыми обязательствами субъекта Федерации или муниципальных образований. До введения в действие с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательную основу в сфере управления государственным долгом составляли два основных закона – Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» и Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям». В Бюджетном кодексе РФ основные положения и понятия отражены в гл. 13 «Дефицит бюджета и источники его покрытия», а также (по активной части долга) приведены в гл. 15 «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией» и (по пассивной части долга) в гл. 14 «Государственный и муниципальный долг». В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ формируется нормативная база по управлению государственным долгом на региональном уровне.

Согласно российскому бюджетному законодательству под государственным долгом субъекта Федерации и муниципального образования понимается совокупность их долговых обязательств. Долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим казну субъекта Федерации и муниципального образования.

Законодательно установлено, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации и муниципальных образований существуют в форме:

• кредитных соглашений и договоров;

• государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Федерации (муниципальных образований);

• договоров и соглашений о получении субъектом бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Федерации (гарантий муниципальных образований);

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

В связи с этим следует напомнить, что, согласно действующему бюджетному законодательству, в объем государственного долга субъектов Федерации и муниципальных образований включаются:

• основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам;

• объем основного долга по кредитам, полученным субъектом;

• объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом от бюджетов других уровней;

• объем обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям, предоставленным субъектом (муниципальным образованием).

Типичной ошибкой при определении прогнозируемых и фактических объемов долга в субъектах Федерации и муниципальных образованиях является то, что в объем долга не включается весь размер обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям, т. е. в объем не включаются процентные платежи, а учитывается только сумма основного долга (как по другим региональным обязательствам). Поэтому следует обратить внимание на то, что в части гарантийных обязательств в объеме долга учитывается весь размер гарантии (основной долг и процентные платежи).

В соответствии с требованиями бюджетного законодательства максимальные сроки погашения долговых обязательств субъекта Федерации не могут превышать 30 лет, а муниципального образования – 10 лет. Долговые обязательства в зависимости от сроков погашения могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 лет до 30 лет). Они погашаются в сроки, которые определяются (для соответствующего уровня) конкретными условиями займа или договора и не могут превышать 30 лет (соответственно 10 лет).

Формы и категории государственных (муниципальных) ценных бумаг, посредством которых осуществляется заем, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъекта и муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральным законодательством об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг[43]43
  Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».


[Закрыть]. Особенности формирования субфедеральных и муниципальных займов исследованы и подробно рассмотрены во многих работах отечественных ученых[44]44
  Государственный и муниципальный долг/под ред. Л.И. Ушвицкого. М.: Финансы и статистика, 2007; Алёхин Б. Долг стал еще лучше, а вот рынок…//Рынок ценных бумаг. 2004. № 1–2; Баринов Э.А., Хмыз О. В. Рынки: валютные и ценных бумаг. М.: Экзамен, 2001; Вавилов Ю.Я. О формах государственного кредита в глобальной экономике//Финансы и кредит, 2004. № 23; Митин Б.М. Ценные бумаги: налоги, учет, правовое регулирование. М.: Современная экономика и право, 2001; Ческидов Б.М. Рынок ценных бумаг и биржевое дело. Курс лекций. М.: Экономика, 2002.


[Закрыть].

Соблюдение положений бюджетного законодательства способствует прозрачности, публичности, ответственности и легитимности управления государственным долгом. Проблематика обеспечения прозрачности (например, обеспечения на практике одинаковых подходов к погашению субъектами Федерации обязательств перед федеральным бюджетом), публичности (например, составления всеми субъектами программы заимствований как приложения к проекту территориального бюджета), ответственности (например, привлечения к соответствующей и конкретизированной ответственности виновных лиц за несоблюдение предельных значений и установленных параметров долга) и легитимности (например, перевода нелегитимного долга СССР в виде коммерческой задолженности в легитимный долг России в виде еврооблигаций) остается актуальной, что сдерживает качество повышения управления долгом. Эта актуальность в свою очередь вызывает устойчивую потребность в изменении положений нормативных актов, регулирующих вопросы управления государственным (муниципальным) долгом и повышения персональной ответственности за некачественное обеспечение управления региональном долгом.

Управление государственным (муниципальным) долгом охватывает следующие этапы: