Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

Литература

1. Налоги и налогообложение: учебник/под ред. Г.Б. Поляка, А.Н. Романова. М.: ЮНИТИ, 2002.

2. Балакина А.П. Признаки налога, их содержание и особенности регулирования//Законодательство. 2005. № 2.

3. Бабоев М., Кашин В.А. Налоговая политика России на современном этапе//Вопросы экономики. 2002. № 7.

4. Бахмуров А.С. Налоги и налоговая политика//Российский налоговый курьер. 2000. № 7.

5. Орлов М.Ю. К вопросу о налоговой реформе в Российской Федерации//Налоговая политика и практика. 2003. № 1.

1. Белых В. С., Винницкий Д.В. Налоговое право России. М.: НОРМА, 2004.

2. Волков А. В. у Караваева И. В. Оценка основных современных преобразований в налоговый системе России//Бухгалтер и закон. 2002.

3. Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. М.: Соцэкгиз, 1937.

4. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу РФ (часть первая)/Под ред. А.Н. Козырина. М.: Кодекс, 2005.

Нормативные правовые документы

1. Конституция Российской Федерации.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Утвержден Федеральным законом от от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Утвержден Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.

4. Таможенный кодекс Российской Федерации. Утвержден Федеральным законом от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ.

5. Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах».

6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования».

7. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности».

8. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 119-ФЗ «Основные направления налоговой политики» с последующими изменениями.

Глава 3
Повышение эффективности бюджетных расходов

Иванова НА., к. э. н., Академия народного хозяйства при Правительстве РФ

3.1. Опыт и особенности реализации основных направлений реформы бюджетного процесса и внедрения инструментов БОР в РФ

Основные средства и направления повышения эффективности бюджетных расходов

Международная практика реформирования бюджетного процесса развивается в направлении отказа от традиционного бюджетного менеджмента в пользу системы управления государственными финансами по критериям результативности, введения различных форм мониторинга, оценки и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Внедрение методов формирования бюджета на принципах БОР является одним из основных средств повышения эффективности бюджетных расходов. Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации идет по тому же пути. Основными тенденциями эволюции бюджетного законодательства в Российской Федерации становятся финансирование не расходов, а выполняемых исполнителями функций, расширения самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств и смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов. Расширяются горизонты планирования, осуществляется переход от краткосрочного к среднесрочному планированию.

Анализ международной практики повышения эффективности бюджетных расходов[20]20
  Повышение эффективности расходов бюджетов может выражаться как в повышении качества предоставляемых бюджетных услуг, так и в сокращении расходов; при этом сокращение расходов должно осуществляться без ухудшения качества и количества востребованных общественных услуг.


[Закрыть] показывает, что реформы бюджетной системы являются составной частью комплексных административных реформ, затрагивающих вопросы перераспределения полномочий между уровнями государственного управления, внедрения новых методов управления персоналом, приватизации и передачи части функций по предоставлению услуг частному сектору. В международной практике средствами повышения эффективности бюджетных расходов являются также привлечение к оказанию бюджетных услуг частного сектора, реорганизация бюджетных учреждений, изменение их организационно-правовой формы, что приводит к повышению их самостоятельности в распоряжении ресурсами, ответственности за достижение финансовых результатов и тем самым к росту эффективности расходования средств.

В рамках данной главы будут рассмотрены следующие основные направления (средства) повышения эффективности бюджетных расходов, распространенные в международной практике и актуальные для РФ:

1) внедрение инструментов БОР;

2) реформирование бюджетного сектора (реструктуризация бюджетной сферы).

3) совершенствование финансового менеджмента в госсекторе, повышение его качества, поскольку одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования средств региональных бюджетов, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе.

По первому направлению будет подробно изучен опыт практического внедрения инструментов БОР на федеральном уровне, некоторый опыт и особенности их внедрения на региональном и муниципальном уровнях.

По второму направлению будут рассмотрены пути реструктуризации бюджетного сектора, которая предполагает реорганизацию:

• сети бюджетных учреждений;

• государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Модернизация бюджетной сети осуществляется по следующим основным направлениям:

• оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

• реорганизация бюджетных учреждений и переход к новым формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг (договорное финансирование, субсидирование потребителя, нормативно-целевое финансирование);

• внедрение методов формирования БОР на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Реорганизация государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагает:

• приватизацию и уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям государства, а также поставленным целям и задачам;

• для унитарных предприятий, которые сохранят свой правовой статус, повышение качества финансового менеджмента и управления со стороны государственных и муниципальных органов управления.

По третьему направлению будут рассмотрены понятие финансового менеджмента в общественном секторе, его структура, основные компоненты.

Бюджетная реформа в РФ: основные направления, основные изменения в нормативно-правовой базе

В последние годы в Российской Федерации были приложены усилия по модернизации управления общественными финансами. В 1990 – начале 2000-х гг. в рамках процесса реформирования бюджетной сферы Российской Федерации, направленного на создание прозрачной и эффективной системы управления общественными финансами, повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, были проведены крупные структурные реформы и достигнуты определенные успехи. Процесс реформ начался в конце 1990-х гг. с восстановления долгосрочной сбалансированности и устойчивости национальной бюджетной системы, эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х гг. переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений, внедрение среднесрочного БОР.

Бюджетная реформа – обоснованный и своевременный шаг к повышению результативности и эффективности бюджетных расходов после организации прозрачного бюджетного процесса, наведения порядка в управлении государственными и муниципальными финансами, решения благодаря внедрению казначейской системы исполнения бюджета проблемы нецелевого использования бюджетных средств, приучения получателей бюджетных средств к финансовой дисциплине. И хотя вопрос повышения эффективности бюджетных расходов поднимается в Российской Федерации не первый год, масштабное его решение стало возможным именно сейчас.

Необходимо отметить, что отдельные элементы и механизмы, способствующие повышению эффективности и результативности бюджетных расходов, начали вводиться в практику исполнения бюджетов уже несколько лет назад. Этому способствовала реализация в России за счет средств МБРР проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, в частности формирование и распределение на базе оценки прогрессивности региональной финансовой политики Фонда реформирования региональных финансов. Однако о масштабном осуществлении бюджетной реформы, которая затрагивала бы бюджетный процесс на всех уровня бюджетной системы, в тот момент речи не шло.

На федеральном уровне комплексные шаги, направленные на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Ключевой идеей проводимой реформы стало внедрение в бюджетный процесс в РФ методов БОР, причем подобную работу было предписано проводить на федеральном, региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.

К настоящему моменту в рамках реализации на федеральном уровне реформы бюджетного процесса, тесно переплетенной с административной реформой, предпринят уже целый комплекс важнейших шагов, разработано и принято более 10 правовых актов[21]21
  Ключевая информация о проведении реформы доступна на сайтах Правительства РФ (www. government, gov. ru) и Минфина России (www. minfin. m).


[Закрыть].

После принятия Концепции процедуры, способствующие повышению результативности и эффективности бюджетных расходов, стали активно внедряться. Более чем в 50 субъектах Федерации приняты правовые акты, так или иначе затрагивающие вопросы реализации бюджетной реформы.

Рассмотрим более подробно изменения в нормативной правовой базе, регулирующие основные направления проведения реформы бюджетного процесса.

Ключевой идеей проводимой в настоящее время в РФ реформы бюджетного процесса является комплексное внедрение БОР в условиях среднесрочного горизонта планирования.

Бюджетная реформа в течение ряда лет поддерживается Президентом РФ. На необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности ресурсов указывалось уже в Бюджетном послании Президента РФ 2000 г.

В Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 года № 910-р, ориентация бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов и приоритет среднесрочного бюджетного планирования были названы среди основных принципов бюджетной политики государства в этот период.

В Бюджетном послании Президента РФ 2003 г. установка на использование программно-целевого метода при планировании и исполнении бюджетных расходов сформулирована шире и нацелена на конкретных бюджетополучателей. («Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов – как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей».) В качестве первоочередных задач бюджетной политики перечисляются такие элементы программно-целевого бюджетирования, как совершенствование среднесрочного планирования, реформирование государственной службы, создание предпосылок для перехода на систему учета расходов по начислению.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2004 г. в качестве основного принципа бюджетной реформы был назван переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Для реализации этого принципа перед правительством была поставлена задача сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, которая позволила бы оценивать результаты деятельности государственного сектора экономики и в соответствии с этим корректировать направления государственной политики. Кроме того, было уделено внимание необходимости реструктуризации бюджетной сети, дальнейшего сокращения функций органов государственной власти, четкого разграничения ответственности уровней власти в сфере социальной поддержки населения.

В Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 2006 г. задачей № 1 было названо повышение эффективности государственного управления, которое может быть достигнуто только в рамках реализации бюджетной реформы, была обозначена необходимость выработки финансовых решений и механизмов, которые способны мотивировать к достижению эффективных результатов организации социальной сферы.

С 2004 г. и до настоящего времени мероприятия по реформированию бюджетного процесса в РФ реализуются в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. и планом мероприятий по реализации указанной Концепции. В качестве ключевых направлений бюджетной реформы в Концепции выделены:

• совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования путем формирования и включения в бюджетный процесс процедур оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных, общественно значимых и измеримых результатов;

• реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета путем приближения бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введения интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;

• выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

• совершенствование среднесрочного финансового планирования путем включения в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения бюджетных ассигнований на трехлетний период;

• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

К настоящему моменту на федеральном уровне предпринят целый комплекс шагов в заявленных направлениях реформирования. Заложенные в Концепции подходы к реформе бюджетного процесса были развиты в ряде нормативно-правовых актов, принятых в 2004–2005 гг. и определяющих обязанности участников бюджетного процесса и содержание подготавливаемых в бюджетном процессе документов:

1. Созданы правовые основания для представления субъектами бюджетного планирования (СБП) докладов о результатах и основных направлениях деятельности (Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утверждено постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249; по результатам практической реализации нормы указанного Положения были доработаны; Минфином России совместно с Минэкономразвития России были согласованы Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП).

Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования с участием подведомственных им ГРС федерального бюджета, по которым субъект бюджетного планирования формирует бюджетные проектировки. Доклад включает следующие разделы:

1) цели, задачи и показатели деятельности;

2) расходные обязательства и формирование доходов;

3) бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

4) распределение расходов по целям, задачам и программам;

5) результативность бюджетных расходов.

На федеральном уровне представление данных докладов стало обязательным условием рассмотрения Минфином России заявок на бюджетное финансирование в 2005 г.

2. Разработаны нормы, позволяющие увязывать целевые показатели деятельности СБП с целевыми показателями деятельности федерального Правительства, в том числе в рамках подготовки Сводного доклада правительства РФ (Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности правительства РФ на 2006–2008 гг. утверждено постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259/ Сводный доклад Правительства РФ включает следующие разделы:

1) результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде;

2) цели деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в текущем году и в плановом периоде;

3) комплекс мер по достижению целей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования;

4) региональные аспекты целей деятельности Правительства РФ;

5) основные показатели сценарных условий социально-экономического развития РФ на плановый период.

Сводный доклад Правительства РФ формируется по итогам подготовки докладов субъектов бюджетного планирования.

3. В целях прозрачного взаимодействия между СБП и подведомственными им службами и агентствами введены типовые процедуры для подобного взаимодействия (Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30).

4. Впервые в российской практике описаны процедуры формирования перспективного финансового плана, благодаря чему финансовое планирование на федеральном уровне приобрело среднесрочный характер, а основные процедуры финансового планирования были увязаны с распределением бюджетов действующих и принимаемых обязательств (Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118).

Положение уточняет процедуры разработки перспективного финансового плана (ПФП) РФ и проекта федерального бюджета с учетом отмеченных выше новаций в бюджетном процессе. Приложением к постановлению № 118 утверждены формы главных показателей ПФП и самого ПФП.

Основными новациями по сравнению с использовавшимися ранее формами ПФП являются:

• отражение в нем деления бюджета на бюджет действующих и принимаемых обязательств;

• планирование доходов в двух вариантах – на базе действующего законодательства и с учетом планируемых изменений законодательства;

• включение в ПФП предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на среднесрочную перспективу с разбивкой на бюджет действующих и принимаемых обязательств.

Еще одним приложением к постановлению № 118 утвержден график разработки перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

5. Усовершенствованы процедуры формирования, утверждения и реализации федеральных целевых программ (постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 842 утверждены изменения Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ).

6. Расширены возможности применения программно-целевого подхода благодаря созданию правовых основ для разработки и реализации ведомственных целевых программ (Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ утверждено постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239).

В отличие от федеральных целевых программ, которые, согласно Концепции реформы бюджетного процесса, должны носить межведомственный характер, ведомственные целевые программы направлены на решение задач отдельных субъектов бюджетного планирования и реализуются их силами.

7. Сформирована правовая база для осуществления мониторинга бюджетного сектора и предприняты действия по сбору необходимой информации о состоянии бюджетного сектора (Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора утвержден приказом Минфина России от 19 декабря 2003 г. № 399, в 2005 г. в указанный Порядок внесены изменения).

8. Определен порядок ведения реестра расходных обязательств РФ (Порядок ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации утвержден постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440).

Минфином России разработаны Методические указания по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов РФ.

Реестр расходных обязательств РФ ведется с целью учета расходных обязательств РФ и определения объема средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, необходимых для их исполнения.

Реестр используется при формировании ПФП РФ, разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.

Реестр расходных обязательств РФ формируется Минфином России на основе реестров расходных обязательств федеральных субъектов бюджетного планирования и реестров расходных обязательств государственных внебюджетных фондов РФ.

Форма реестра определяется методическими рекомендациями Минфина России, которые в части, касающейся расчета расходов инвестиционного характера, подлежат согласованию с Минэкономразвития России.

9. Сформированы координационные органы, обеспечивающие применение новых для бюджетного процесса процедур на практике, определен их статус.

Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № 225 утверждено Положение о Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов.

Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 100 утверждено Положение о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

В задачи Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов входит координация работы по подготовке субъектами бюджетного планирования[22]22
  Понятие «субъект бюджетного планирования» было введено на федеральном уровне с целью ограничения перечня главных распорядителей средств федерального бюджета, участвующих в подготовке бюджетных докладов. К субъектам бюджетного планирования отнесены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации.


[Закрыть] ежегодных докладов о результатах и основных направлениях их деятельности. К функциям Правительственной комиссии отнесены:

• подготовка рекомендаций по совершенствованию правил подготовки, представления и доработки докладов, а также по разработке и реализации ведомственных целевых программ;

• координация подготовки и разработки Сводного доклада Правительства РФ;

• утверждение рекомендаций по повышению эффективности подготовки и реализации федеральных целевых программ.

Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу образована в целях обеспечения взаимодействия субъектов бюджетного планирования при разработке ПФП РФ и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Бюджетная комиссия предварительно рассматривает все документы и материалы по вопросам бюджетного планирования, в том числе:

• прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

• основные направления налоговой, таможенной и долговой политики;

• основные показатели ПФП, проект ПФП и проект федерального бюджета на очередной финансовый год;

• предложения по распределению бюджета принимаемых обязательств на плановый период.

Кроме того, бюджетная комиссия утверждает результаты оценки бюджетных целевых программ и адресной инвестиционной программы.

10. Заложены методологические основы для разработки стандартов государственных услуг, формирования планов и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452).

11. К числу важных документов, направленных на реализацию ключевых направлений реформы, определенных в Концепции, относится Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации” и Бюджетный кодекс Российской Федерации».

Поправки, внесенные данным федеральным законом, позволяют вести программный учет бюджетных расходов: программы отражаются на уровне целевых статей, а программные мероприятия – на уровне видов расходов функциональной классификации бюджетов. При этом органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно устанавливать перечень целевых статей и видов расходов функциональной классификации своих бюджетов.

Реализация Концепции завершилась разработкой и принятием поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации, многие из которых уже прошли практическую апробацию в рамках внедрения среднесрочного БОР при формировании проектов федерального бюджета на 2006 и 2007 гг. Поправки оформили накопленный опыт реформ, утвердив законодательно новые формы и элементы бюджетного процесса. Основные внесенные нововведения коснулись бюджетного процесса, бюджетной классификации, правил бюджетного планирования, внедрения 3-летнего бюджетного цикла, расширения прав и обязанностей главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (с выделением полномочий в области планирования и осуществления расходов, формирования доходов, осуществления операций по финансированию дефицита бюджета).

Поправки в Бюджетный кодекс РФ предусматривают:

• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящей трехлетки»);

• выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

• изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

• введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснования бюджетных ассигнований;

• расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, по определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

• создание стимулов для органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;

• обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

• создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;

• уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.

Законодательное закрепление этих изменений создаст новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней.

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств ГРС федерального бюджета. При подготовке проекта федерального бюджета на 2008 г. и период до 2010 г. использованы обоснования бюджетных ассигнований ГРС федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объеме и качестве оказанных государственных услуг.

К основным направлениям бюджетной реформы и основным инструментам реализации этих направлений на федеральном уровне на сегодняшний день можно отнести:

1) совершенствование среднесрочного финансового планирования и его основные инструменты: перспективный финансовый план и реестр расходных обязательств;

2) совершенствование программно-целевого планирования и его основные инструменты: доклады о результатах и основных направлениях деятельности и целевые программы.

Рассмотрим более подробно опыт реализации этих направлений на федеральном уровне и особенности их реализации на региональном уровне.

Совершенствование среднесрочного финансового планирования

Основные направления совершенствования среднесрочного финансового планирования на федеральном уровне

В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. в качестве одного из основных направлений реформы бюджетного процесса называется совершенствование среднесрочного бюджетного планирования.

Внедрение механизмов бюджетирования по результатам во всех странах, проводивших бюджетные реформы, неразрывно связано с совершенствованием среднесрочного финансового планирования. В рамках среднесрочного (в отдельных странах – долгосрочного) финансового планирования бюджетный цикл состоит из следующих этапов:

• рассмотрение ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год;

• анализ изменения внешних факторов и условий;

• обоснование изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года;

• корректировка или разработка бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Такая организация бюджетного процесса обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а также позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Более наглядно этапы разработки бюджета и перспективного финансового плана представлены на рис. 3.1.

Рис. 3.1. Этапы разработки перспективного финансового плана («скользящая трехлетка»)

Источник: Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. Сер. «Общественные финансы». № Ю. М.: КомКнига, 2005.

Как показывает международный опыт, перспективный финансовый план может быть прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо может утверждаться законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Перспективный финансовый план, применяемый в РФ до одобрения Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., формально соответствовал описанным принципам, однако его роль в бюджетном процессе была ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом столь незначительное влияние среднесрочного финансового планирования в бюджетном процессе на федеральном уровне объяснялось ненадежностью макроэкономического прогнозирования, изменением налогового законодательства, зависимостью доходов бюджета от внешнеэкономических факторов, а расходов – от активно проводимых структурных реформ и т. и.