Текст книги "Использование возможностей ЕИТКС ОВД в деятельности органов предварительного следствия в системе МВД России"

1.2. Организационно-управленческая деятельность органов предварительного следствия по расследованию преступлений на региональном уровне

Вторым уровнем организационно-управленческого обеспечения деятельности органов предварительного следствия являются главные следственные управления (ГСУ), следственные управления (СУ) при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ. Это звено, где проводится основная работа по организации качественного расследования уголовных дел и обеспечению законности и обоснованности принимаемых по ним решений. Формы и методы их работы отличаются от нижестоящих звеньев: города, района. Основное различие между ними заключается в том, что по отношению к следственным подразделениям горрайорганов внутренних дел ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД выполняют управленческие функции. Однако следует иметь в виду, что эти аппараты сами непосредственно не управляют.

В данном случае эти функции возложены на контрольно-методические подразделения, которые представляют собой управленческие формирования, предназначенные для проведения контроля и оказания практической помощи следственным подразделениям горрайорганов внутренних дел.

Место контрольно-методических подразделений определяется тем, что они, наряду со следственной частью, входят в структуру главных следственных управлений (управлений) при МВД, ГУВД, УВД.

Управление в сфере расследования – это управление специальным видом социального производства, а именно производства по уголовным делам. Оно призвано обеспечить полное и качественное решение задач предварительного расследования путем рациональной расстановки наличных сил органов предварительного следствия и надлежащего использования его производственно-материальной базы⁵.

Таким образом, объектом управления, осуществляемого указанными выше подразделениями, является сама деятельность следователей по расследованию уголовных дел.

В управленческом цикле важное место занимает контроль, предметами которого в следственном аппарате являются основные направления его деятельности: качество расследования, соблюдение законности, сроков расследования и т. д. Он ведется в различных процессуальных формах, которые закреплены в ст. 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ), и от его эффективности во многом зависит выполнение органами предварительного следствия возложенных на них задач.

Из существующих видов контроля отдается предпочтение предупредительному (превентивному). Его достоинство в том, что он помогает заблаговременно обнаружить причины отклонений от норм в работе, предупредить срывы в ней.

Применительно к вопросу обеспечения полноты и всесторонности расследования уголовных дел, законности и обоснованности принимаемых следователями процессуальных решений содержание процесса управления в органах предварительного следствия при МВД, ГУВД, УВД, по нашему мнению, целесообразно рассматривать в следующих организационных формах их работы:

1. Сбор, обработка и анализ информации.

2. Разработка мероприятий, направленных на повышение качества предварительного следствия, в том числе обеспечение принятия законных и обоснованных решений, а также уровня ведомственного процессуального контроля; принятие своевременных мер по недопущению нарушений законности при расследовании уголовных дел.

3. Планирование.

4. Контроль своевременного и качественного выполнения запланированных мероприятий, в том числе по конкретным уголовным делам.

5. Изучение вопроса организации качественного расследования, обеспечения законности и обоснованности принимаемых по делам решений при инспектировании, контрольных проверках, комплексных и целевых выездах; оказание на месте практической помощи по устранению выявленных недостатков; сбор информации о состоянии законности при встречах с прокурорами, судьями; анализ эффективности процессуального контроля, профессиональной подготовки.

6. Повышение уровня профессиональной подготовки и мастерства сотрудников органов предварительного следствия; обеспечение принципа специализации.

7. Взаимодействие с другими подразделениями и службами МВД, ГУВД, УВД, прокуратурой, иными правоохранительными органами, а также судом, адвокатскими образованиями и общественными организациями.

Помимо комплекса организационно-управленческих мероприятий, проводимых главными следственными управлениями (управлениями) при МВД, ГУВД, УВД, важное значение для обеспечения наиболее полного, всестороннего и объективного расследования уголовных дел, в том числе законности и обоснованности принимаемых по ним решений, имеет процессуальный аспект деятельности по контролю за ходом проводимого следователями предварительного следствия и руководству ими.

Исходя из положений части 5 ст. 39 УПК РФ полномочиями руководителя следственного органа в системе МВД России наделены начальник Следственного комитета при МВД России и его заместители, начальники главных следственных управлений, следственных управлений при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, их территориальных органов по субъектам РФ, районам, городам и их заместители, иные руководители следственных органов и их заместители, объем процессуальных полномочий которых устанавливается начальником Следственного комитета при МВД России.

Как видно из формулировки указанной выше правовой нормы УПК РФ, речь идет о самостоятельных структурных подразделениях. Вместе с тем в соответствии с приказом заместителя министра внутренних дел Российской Федерации – начальника Следственного комитета при МВД России от 2 марта 2009 г. № 10 частью процессуальных полномочий наделены руководители ряда управлений, отделов, входящих в состав Следственного комитета при МВД России.

В то же время подобными полномочиями не обладают начальники таких, например, подразделений, как контрольно-методические управления, отделы зонального контроля, контрольно-методические отделения и т. д., входящих в структуру главного следственного управления, следственного управления при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, так как в перечне, предусмотренном частью 5 ст. 39 УПК РФ, они не упоминаются.

В данной работе мы не ставили перед собой цель рассматривать процессуальные полномочия руководителя следственного органа. Остановимся на организационно-управленческом аспекте деятельности ГСУ, СУ при МВД, ГУВД УВД по субъектам РФ.

1. Необходимым условием надлежащей организации управления в ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД, как и во всякой другой социальной системе управления, является сбор и анализ информации.

Для эффективного функционирования органа предварительного следствия первостепенное значение имеет правильная организация работы контрольно-методических отделов (отделений, групп) и квалификация входящих в их состав следователей-методистов, поскольку именно на них возлагается сбор и обработка информации. Всякое ослабление таких подразделений неизбежно влечет за собой ухудшение управления следственным аппаратом из-за возникающей в таких случаях перегрузки руководителя или вследствие снижения качества подготовки управленческих решений.

По итогам работы ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД за полугодие (год) составляются аналитические справки по каждому направлению деятельности. В них в основном содержатся сведения: о состоянии преступности (во взаимосвязи с результатами следственной работы), количестве возбужденных и расследованных уголовных дел, причинах их некачественного расследования и необоснованного принятия по ним процессуальных решений.

Однако практика свидетельствует, что предлагаемые меры по искоренению таких нарушений зачастую не конкретизированы и носят формальный характер. Это связано с тем, что не все сотрудники, на которых возложена информационно-аналитическая работа, в полной мере владеют ее методикой и в своей деятельности в основном используют лишь статистические данные и материалы изучения уголовных дел.

По нашему мнению, анализ этой работы необходимо осуществлять за полугодие и год.

В качестве источников информации, помимо статистических отчетов, необходимо использовать:

– материалы инспектирования, контрольных проверок, комплексных и целевых выездов по проверке и оказанию практической помощи следственным подразделениям;

– материалы изучения действующих, приостановленных и прекращенных уголовных дел (справки, заключения);

– письменные указания, которые были даны в порядке ст. 39 УПК РФ;

– материалы проверок жалоб и заявлений граждан⁶ и другая информация (докладные записки по различным вопросам следственной работы, переписка со взаимодействующими правоохранительными органами, публикации в средствах массовой информации и т. д.).

При анализе состояния работы по раскрытию и расследованию преступлений, в том числе законности и обоснованности принятия по уголовным делам процессуальных решений, следует в первую очередь выявить наиболее слабые стороны организации данного направления деятельности, состояние взаимодействия с другими службами органов внутренних дел, уровень оперативного и технико-криминалистического обеспечения предварительного следствия, а также процессуального контроля.

Это позволит выявить наиболее слабые места в организации расследования уголовных дел, а также их причины; принять своевременные и эффективные меры по их устранению.

Таким образом, более тщательный, углубленный анализ состояния работы по расследованию преступлений позволит вычленить конкретную проблему и наметить пути ее решения.

Далее, после общего анализа, по нашему мнению, необходимо:

– сформулировать основные виды и причины допущенных недостатков и нарушений законности при расследовании уголовных дел;

– определить горрайорганы внутренних дел, где эти нарушения чаще всего встречаются (в том числе какими конкретно следователями они допущены);

– при изучении материалов проверки жалоб и заявлений граждан также необходимо выяснить, не сообщали ли они о неудовлетворительном расследовании дел данной категории и допускаемых при этом нарушениях законности ранее, какие меры в связи с этим приняты и каков результат;

– оценить состояние процессуального контроля со стороны руководителей следственных подразделений за обеспечением качественного расследования уголовных дел;

– сформулировать конкретные меры по устранению и недопущению недостатков и нарушений законности при расследовании уголовных дел.

2. На основании результатов анализа состояния следственной работы, соблюдения законности за определенный период руководители ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД разрабатывают и принимают меры реагирования на выявленные негативные факторы.

3. Планирование – основа управленческой деятельности, принцип и функция управления.

Планирование как принцип является основой, правилом организации деятельности органов предварительного следствия.

Планирование как функция заключается в выработке целей управленческой деятельности, а также в определении конкретных действий, направленных на их достижение. Однако данное важное направление в организации предварительного следствия нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку в ряде случаев значение планирования неоправданно принижено. В результате планируемые мероприятия зачастую не содержат новизны, не предполагают реальных мероприятий по улучшению качества и повышению эффективности работы по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений.

В содержание планирования деятельности входят следующие элементы:

– оценка деятельности следственных аппаратов;

– оценка результатов проведенных мероприятий;

– определение основных задач следственных аппаратов на планируемый период;

– определение мер для их решения, реальное распределение сил и средств;

– определение форм взаимодействия следственных аппаратов с другими службами и подразделениями при выполнении плановых мероприятий⁷;

– установление сроков и исполнителей мероприятий⁸.

Наряду с другими, как нам думается, в плане следует предусмотреть такие меры, как вызов с отчетом и заслушивание руководителей следственных подразделений; выезд на место с целью проверки и оказания практической помощи в организации расследования преступлений, улучшении взаимодействия с заинтересованными подразделениями органов внутренних дел; изучение и распространение положительного опыта работы следственных подразделений, в которых не допускаются факты принятия необоснованных решений, и др.

Целесообразно по результатам обобщения направить в горрайорганы внутренних дел информационные письма, обзоры, обсудить их на занятиях, совещаниях и т. д.

4. Не менее важным элементом организации работы органов предварительного следствия является контроль своевременного и качественного выполнения запланированных мероприятий, касающихся расследования конкретных уголовных дел, в том числе направленных на обеспечение принятия по ним законных и обоснованных решений.

Важно, чтобы содержание плана главным следственным управлением (управлением) при МВД, ГУВД, УВД было доведено до сведения исполнителей и нижестоящих подразделений, которые, соответственно, должны строить свою работу с учетом намеченных мер. Эта обязанность, как правило, возлагается на контрольно-методические отделы (отделения).

Что же касается контроля за расследованием конкретных уголовных дел, то основания для этого могут быть самые различные. Например, по решению начальника главного следственного управления (следственного управления) при МВД, ГУВД, УВД на контроль берутся, как правило, уголовные дела:

– о тяжких преступлениях;

– о нераскрытых преступлениях;

– возвращенные прокурором следователю с письменными указаниями о производстве дополнительного расследования;

– с продленными сроками следствия и содержания обвиняемых под стражей;

– перспективные с точки зрения возможности выявления и раскрытия других, ранее не известных преступлений либо тех, расследование по которым приостановлено в связи с неустановлением виновных лиц;

– межрегионального характера;

– по которым поступили жалобы участников уголовного процесса либо имеются критические выступления в средствах массовой информации и др.

По ним заводятся контрольно-наблюдательные дела. При осуществлении систематического, действенного контроля за расследованием указанных дел тем самым обеспечивается его качество, законность и обоснованность принимаемых по ним решений.

В то же время практика свидетельствует о необходимости установления контроля и по другим категориям уголовных дел. Рассматривая заявления или жалобы граждан о неудовлетворительном расследовании конкретных преступлений, ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД в ряде случаев после их изучения контролируют ход следствия, проверяют соответствие принятых по ним процессуальных решений требованиям закона.

Следует контролировать и дела, возвращенные следователям прокурором для производства дополнительного расследования по различным причинам, так как они нередко в дальнейшем необоснованно прекращаются по различным основаниям.

Своевременное реагирование на эти факты и последовательное слежение за ходом дополнительного расследования, упреждающий контроль устранения выявленных недостатков, по нашему мнению, исключали бы принятие незаконных и необоснованных решений об их прекращении.

И, наконец, не менее важным направлением организационной деятельности по обеспечению полноты и всесторонности предварительного следствия, законности принятия по уголовным делам процессуальных решений является контроль за делами, по которым были отменены решения об их прекращении. В ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД с этой целью необходимо в порядке контроля при повторном поступлении ранее прекращенного уголовного дела, после проведения дополнительного расследования сравнивать сведения с данными статистической отчетности о количестве дел, прекращенных в связи с отсутствием события преступления, за отсутствием в деянии состава преступления (раздел 14, строки 2 и 3 формы статистической отчетности № 1-Е (МВД) «Сведения об основных показателях следственной работы и дознания органов внутренних дел»)⁹.

При обнаружении расхождений необходимо выяснить, где находятся не поступившие в МВД, ГУВД, УВД уголовные дела (они могут быть в прокуратуре, поступить в архив, минуя ГСУ (СУ) и т. д.) и принять меры к тому, чтобы они были направлены в следственное подразделение.

Для повышения эффективности ведомственного процессуального контроля со стороны руководителей ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ важное значение приобретает своевременное реагирование на жалобы участников уголовного процесса, касающиеся действий и решений следователя.

Уголовно-процессуальным законом (ст. 124 УПК РФ) установлен порядок рассмотрения жалобы прокурором, руководителем следственного органа. Жалобы участников уголовного процесса могут быть различного характера, и в зависимости от этого формы реагирования на них и способы их разрешения могут быть также различными.

Если, например, жалоба содержит сведения о фактах необоснованного прекращения уголовного дела или отказа в возбуждении уголовного дела, то может возникнуть необходимость отмены незаконного и необоснованного постановления следователя. Если же в жалобе сообщается о необъективности расследования и грубом нарушении следователем закона, то при подтверждении изложенных в ней фактов и наличии перечисленных в УПК РФ оснований, следователь должен быть отстранен от дальнейшего проведения по уголовного делу предварительного следствия.

Учитывая важность данного направления деятельности, в Следственном комитете при МВД России в структуре Организационного управления создан отдел по рассмотрению писем, заявлений и жалоб. Такое решение обусловлено двумя факторами. Во-первых, в связи с изданием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ часть процессуальных полномочий, в том числе по рассмотрению жалоб, от прокуроров передана руководителям следственных органов. Во-вторых, в условиях повышения правовой культуры граждан, их активности по отстаиванию своих законных прав в органах государственной власти и управления в последние годы наметилась устойчивая тенденция увеличения количества обращений по вопросам расследования преступлений.

5. Проверка состояния работы на местах является наиболее ответственной и эффективной формой контроля. Перед выездом необходимо изучить все имеющиеся материалы по органу предварительного следствия, подлежащему проверке, в частности соответствующие статистические данные, справки о результатах предыдущих проверок того же подразделения, представления прокуроров, частные определения судов, информацию по делам, стоящим на контроле в ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, возвращенным для проведения дополнительного расследования, а также материалы проверок жалоб и обращений граждан.

В ходе проверки в первую очередь следует уделить внимание изучению организации работы начальника следственного подразделения по обеспечению качественного расследования следователями уголовных дел, выяснить, находят ли эти вопросы отражение в планах работы, анализируются ли причины нарушений законности при принятии процессуальных решений, наличие и качество разрабатываемых мероприятий по их искоренению. Необходимо проверить состояние процессуального контроля, его эффективность, а также организацию занятий со следователями в системе служебной подготовки, их качество.

Кроме того, изучаются уголовные дела, по которым проводится дополнительное расследование, в том числе возобновленные из числа ранее приостановленных и прекращенных; правильность, своевременность и качество проведенных следственных действий, полнота и объективность предварительного следствия, выполнение следователями письменных указаний, данных по этим делам руководителями вышестоящих органов предварительного следствия при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ.

Необходимо также выяснить, в какой стадии находятся уголовные дела, по которым решался вопрос об отмене постановлений об их прекращении, а также возвращенные в следственные подразделения для «дооформления». При этом важно установить, своевременно ли они были приняты к производству после отмены постановлений и устранены ли выявленные при их проверке в МВД, ГУВД, УВД недостатки.

При изучении уголовных дел, находящихся в производстве следователей, необходимо выяснить, какое решение по ним они собираются принимать (в том числе об их прекращении) и по каким основаниям, дать необходимые рекомендации, направленные на полное и всестороннее исследование обстоятельств совершенного преступления и принятие по делу законного решения.

6. Не менее важным элементом организации работы ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД по обеспечению качественного расследования уголовных дел, законности и обоснованности принятия по ним процессуальных решений является обучение следователей, повышение их квалификации и профессионального мастерства.

Формы этой работы самые разнообразные, и мы не преследуем цели раскрыть их содержание. Представляется целесообразным сформулировать лишь общие требования, которые, по нашему мнению, следует выполнить в целях повышения эффективности таких занятий.

Практика показывает, что действующая в ряде МВД, ГУВД, УВД система повышения профессионального мастерства следователей, их учебных сборов характеризуется формальным подходом к обучению, низкой их эффективностью. Это обусловлено следующими негативными обстоятельствами:

– отсутствием контроля со стороны руководства ГСУ (СУ) за соблюдением принципа специализации при обучении;

– проведением занятий без тщательной предварительной подготовки (анализа недостатков, их причин, определения тематики с учетом имеющихся проблем и путей их решения), без приглашения необходимых специалистов и сотрудников заинтересованных служб органов внутренних дел (например, сотрудников криминальной милиции и других служб, специализирующихся на раскрытии преступлений конкретной категории, по тематике которых проводится обучение) и отсутствие необходимого технического обеспечения данного мероприятия;

– необоснованно ограниченным временем обучения, в течение которого практически невозможно в полном объеме овладеть необходимыми знаниями;

– чрезмерным увлечением теоретическими вопросами расследования отдельных видов преступлений, без учета складывающейся судебно-следственной практики; недооценкой важности проведения практических занятий (например, по осмотру места происшествия) на смоделированном (либо реальном) объекте преступления и др.

В ходе проведения занятий следует как можно чаще обращаться к такой форме практических занятий, как рассмотрение и анализ нарушений по конкретным уголовным делам, которые чаще всего встречаются. При этом, безусловно, должна учитываться специфика расследования и особенности применения материального права при квалификации преступлений рассматриваемой категории.

При этом нельзя не отметить значение компьютерной техники в методическом обеспечении работы следователей органов внутренних дел.

В ряде случаев при решении вопроса о принятии процессуального решения по делу определенные трудности у следователей возникают в связи с отсутствием необходимой методической литературы, сведений о сложившейся в стране следственной и судебной практике по конкретным видам преступлений, соответствующих разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, о последних изменениях и дополнениях в действующем законодательстве. Не всегда этой информацией владеют и ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД, что, безусловно, отрицательно сказывается на качестве проводимых со следователями занятий.

В настоящее время сотрудники органов предварительного следствия в системе МВД России в целях повышения своего профессионального мастерства без отрыва от своей служебной деятельности имеют уникальную техническую возможность с использованием Единой автоматизированной информационной системы как составной части Единой информационно-телекоммуникационной системы (ЕИТКС) органов внутренних дел ознакомиться с методической литературой, действующими нормативными правовыми актами, материалами судебной и следственной практики и другой важной информацией. Более подробно вопросы об использовании возможностей ЕИТКС нами будут рассмотрены во второй главе пособия.

Одно из направлений применения электронно-вычислительной техники в деятельности следственного аппарата – разработка алгоритма наиболее эффективных путей расследования преступлений.

7. взаимодействие с другими подразделениями и службами МВД, ГУВД, УВД также необходимо рассматривать как одно из условий организации надлежащего расследования преступлений. При этом важно добиться того, чтобы их деятельность способствовала полному и всестороннему исследованию обстоятельств дела. Нередко, например, в результате неудовлетворительной работы сотрудников органов дознания, которые направляют в органы предварительного следствия материалы без их должной проверки, уголовные дела прекращаются по реабилитирующим основаниям. Поэтому имеющиеся упущения в работе следователей и других служб органов внутренних дел должны регулярно обсуждаться на совместных оперативных совещаниях, разрабатываться конкретные мероприятия по улучшению взаимодействия и качества их работы (в том числе в ходе проведения совместных занятий). Установление тесного контакта руководства и сотрудников ГСУ (СУ) при МВД, ГУВД, УВД с прокурорами и судами позволит получать от них своевременную информацию о наиболее характерных ошибках и нарушениях, допускаемых следователями по уголовным делам. Это поможет оперативно разобраться с их причинами и организовать контроль за устранением недостатков.

Краткий вывод. Подводя итог изложенному в настоящей главе материалу, следует отметить следующее. Оптимизация деятельности органов предварительного следствия предполагает в первую очередь решение задачи совершенствования механизма управления. В этой связи необходимо применение комплексного подхода к практической деятельности органов предварительного следствия в работе по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений.