Текст книги "Правовые основы журналистики. Учебник"

Система государственной поддержки СМИ

Характеристикой российского законодательства о государственной поддержке средств массовой информации является использование инструментов адресного субсидирования государственных СМИ и тех или иных «медийных проектов». Хотя трудно подсчитать, сколько всего из средств федерального бюджета на 2015 год законодатель выделил на поддержку СМИ (эти суммы порой спрятаны в более общих графах), можно обнаружить несколько приоритетных организаций. Так, на нужды ВГТРК по покрытию расходов, «связанных с производством программного продукта, наполнением им телерадиоэфира и с обеспечением мероприятий по доведению его до телезрителей и радиослушателей» из бюджета ушло чуть больше 17 миллиардов рублей. Отдельно 2,88 миллиардов предоставили ВГТРК на «производство программ в цифровом формате». Субсидии Общественному телевидению России (ОТР) составили 1,42 миллиарда рублей, а редакции телеканала Совета федерации («Вместе-РФ») – в 10 раз меньше. Автономная некоммерческая организация «ТВ-Новости», которая управляла телеканалом «Россия сегодня», получила на создание новых СМИ и их распространение в мире, а также на производство и распространение программ более 20 миллиардов рублей.

При этом на все субсидии негосударственным организациям, осуществляющим производство, распространение и тиражирование социально значимых теле– и радиопрограмм, на создание и поддержание сайтов и порталов, имеющих социальное или образовательное значение, в 2015 году было предусмотрено 590 млн. рублей, а на иную государственную поддержку в сфере СМИ – ещё 398 миллионов. Средства господдержки регулярно распределяет Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать) при министерстве связи и массовых коммуникаций. В 2014 году на основании рекомендаций Экспертного совета по отбору таких организаций поддержку получили 175 проектов в области интернета и телерадиопрограмм и 291 проект в области периодической печати. Под «проектом» понимается производство и распространение продукции (фильма, серии статей) определённой направленности, например «пропаганда историко-культурного наследия, внутреннего туризма, формирование у граждан чувства гордости за свою историю и страну».

Под социально значимой телерадиопродукцией Роспечать понимает представляющие общественные и государственные интересы и соответствующие основным направлениям государственной информационной политики и долгосрочным приоритетам развития государства и общества:

1) информационные, информационно-аналитические, публицистические телевизионные и радиопрограммы, телевизионные документальные фильмы, познавательные, культурно-просветительские, образовательные телевизионные и радиопрограммы;

2) телерадиопрограммы, направленные на патриотическое воспитание, пропаганду здорового образа жизни, физической культуры и спорта, духовно-нравственных и культурных ценностей народов Российской Федерации, традиций семейного воспитания, материнства и многодетности, образования и новых образовательных возможностей, формирование толерантного сознания и профилактику экстремизма в обществе, формирование толерантного отношения к трудовым мигрантам и социальную адаптацию мигрантов, развитие межнационального общения, пропаганду лучших достижений в сфере науки, образования, культуры, информационную поддержку социально незащищенных категорий граждан, повышение правовой и финансовой грамотности, пропаганду благотворительности и меценатства, экологическое воспитание населения, проекты для детей (в том числе детские телевизионные фильмы);

3) социальная реклама;

4) интернет-проекты, имеющие социальное или образовательное значение7777
  Приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 19 декабря 2013 г. №403 «Об организации работы по предоставлению государственной поддержки в области электронных средств массовой информации в 2014 году».


[Закрыть].

Из восьми членов Экспертного совета по отбору организаций – получателей государственной поддержки – пятеро (включая председателя) представляют Минкомсвязь.

Не так давно к Роспечати возникли вопросы у Следственного комитета РФ в связи с предоставлением в 2010—2014 годах субсидий газете «Московский комсомолец» и телеканалу «Дождь», радиостанции «Эхо Москвы», информагентству «РБК», интернет сайтам «Слон.ру» и «Большой город» и другим независимым СМИ.

Кроме Роспечати субсидии СМИ выдают региональные органы власти – примерно по таким же основаниям. Региональные бюджеты щедро оплачивают госзаказы на информационное обслуживание деятельности губернаторов и других органов власти, которое обычно представляется как «информирование о вопросах социально-экономического развития региона»7878
  «Селфи для губернатора» / Новая газ. 21.07.2015. – С. 12—13. URL: [битая ссылка] http://www.novayagazeta.ru/politics/69260.html


[Закрыть]. Примерно 42% этих средств выделяется региональным и муниципальным СМИ через госзакупки (14 млрд руб.), 24% составляют субсидии (около 10 млрд руб.), и всего 5% – гранты. Эти деньги на практике тратятся на освещение того, что делает губернатор7979
  Городецкая Н., Мирошниченко К. «СПЧ предложил новую систему поддержки региональных СМИ». / Коммерсантъ. 14.03.2016. URL: [битая ссылка] http://www.kommersant.ru/doc/2937900


[Закрыть].

Гарантии равенства партий в доступе к вещанию

Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»8080
  [битая ссылка] Федеральный закон от 12.05.2009 №95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»


[Закрыть] (далее – закон о гарантиях освещения партий) ввёл новое в нашем законодательстве понятие – «государственные общедоступные телеканал и радиоканал». Под ними понимаются телепрограммы и радиопрограммы, учредителем и распространителем которых выступает общероссийская организация телерадиовещания, созданная в форме федерального государственного унитарного предприятия.

Полагаем, что определение и нормы этого закона кроились под одну организацию – ВГТРК. Закон о гарантиях освещения партий не распространяет свои требования на деятельность «специализированных государственных общедоступных телеканалов и радиоканалов (детских, культурных, музыкальных, спортивных и других)» (видимо, той же ВГТРК). Заметим, что по базовому закону о СМИ, которому закон о гарантиях освещения партий не должен противоречить, под специализированным средством массовой информации понимается иное, а именно такое СМИ, для регистрации или распространения продукции которого этим законом установлены специальные правила. Речь здесь идёт о рекламных и эротических СМИ. А для детских, культурных, музыкальных и спортивных каналов законом о СМИ правила не установлены.

Закон о гарантиях освещения партий применяется в период между избирательными кампаниями (см. главу VII). Он гарантирует творческую независимость и профессиональную самостоятельность редакций государственных теле– и радиоканалов при освещении деятельности партий, включая самостоятельное определение оснований, форм и способов такого освещения. Главная изюминка закона о гарантиях освещения партий в том, что речь идёт об освещении не того, что думают, хотят, критикуют или поддерживают депутаты и их политические партии, а освещения только узко понимаемой «деятельности» парламентской партии. Насколько можно понять из статьи 4, сообщать следует о работе руководящих и иных органов, региональных отделений и иных структурных подразделений парламентских партий; о работе членов их руководящих органов и руководящих органов региональных отделений этих партий; о работе депутатов и фракций Госдумы, а также депутатов и фракций иных органов государственной и муниципальной власти.

Заметим, что говоря об освещении деятельности партийных депутатов и фракций региональных и местных органов представительной власти, закон устанавливает обязанность вещателей лишь в отношении тех из партий, которые прошли в Государственную думу Федерального собрания (т.е. парламентских партий), а не всех партий, представленных в местных органах власти.

Распространение информации осуществляется на основе принципа равенства всех партий, независимо от уровня их представительства в Государственной думе. Это равенство определяется на основе подсчета общего времени за все дни вещания в течение каждого календарного месяца. При этом распространение не связанной с деятельностью партии информации о деятельности партийных руководителей и депутатов, осуществляемое без указания на их принадлежность к партии, не относится к освещению деятельности соответствующей парламентской партии, и затраченного на эту информацию эфирного времени учёту не подлежит.

Контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами и учёт затраченного на него времени осуществляется Центральной избирательной комиссией (ЦИК) РФ.

В методике такого учёта должны предусматриваться такие показатели, как количество сообщений, их продолжительность, а также общий хронометраж заявлений и выступлений партийных лидеров и депутатов, отдельно в общероссийских теле-, радиопрограммах, региональных теле-, радиопрограммах.

Центральной избирательной комиссии в вопросах учёта помогает рабочая группа из числа двух членов самого ЦИКа (в т.ч. руководителя группы), а также двух представителей от каждой парламентской партии, от Общественной палаты Российской Федерации, Роскомнадзора и ВГТРК.

В случае если ЦИК установит факт нарушения требования об освещении деятельности парламентских партий в равном объёме, она принимает решение о необходимости компенсировать недостающий объём эфирного времени в отношении соответствующей партии и направляет указанное решение общероссийской организации телерадиовещания. В случае нарушения в региональной сетке вещания требование направляется все равно в общероссийскую ГТРК. Последняя в течение 30 дней со дня получения решения компенсирует недостающий объём, а если не согласна, то вправе в течение 10 дней со дня его получения отправить в ЦИК мотивированное обоснование причин такого несогласия. В случае если Центральная избирательная комиссия примет повторное решение о том же нарушении требования, ГТРК компенсирует недостающий объём в течение 20 дней.

Сведения об обеспечении гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности на каналах ВГТРК регулярно публикуются Центральной избирательной комиссией в «Парламентской газете» и на своём сайте. Ежемесячно ЦИК принимает постановления о, как правило, полном соблюдении каналами, учреждёнными и распространяемыми ВГТРК, требований этого закона.

Схожие законы действуют (по отношению к информации о партиях в представительных органах государственной власти соответствующих субъектов РФ) во многих регионах.

Таким образом, закон о гарантиях освещения партий не лишен серьёзных недочётов, носит весьма узкий характер по объектам и субъектам своего действия, он не смог оживить политический плюрализм в СМИ, как предполагалось с самого начала.

Плюрализм собственности на СМИ

В демократическом государстве средства массовой информации не должны служить преимущественному лоббированию чьих-либо экономических и персональных интересов. Подобное «продвижение» ограничивает доступ граждан к иной или несоответствующей этим интересам информации, ведёт к замалчиванию общественно важных сведений, к внутригосударственным информационным войнам. Это, как следствие, вредит развитию свободы массовой информации и демократии в целом. Общепризнанно, что для укрепления плюрализма СМИ в демократическом государстве необходимо гарантировать как абсолютную прозрачность в вопросах собственности, так и поддержание климата здоровой экономической конкуренции. Последнее должно включать не только юридические меры по ограничению концентрации и недобросовестной конкуренции, но и организационные меры по содействию децентрализации рынка. При этом следует понимать, что свобода массовой информации – право личное, а владельцы СМИ имеют лишь дополнительное право собственности на продукцию конкретной редакции.

Первые антимонопольные положения в нашей стране появились ещё в законе СССР «О печати и других средствах массовой информации» (1990), лишившем государственные предприятия и учреждения (но не госорганы) права учреждать СМИ и запретившем монополизацию видов средств массовой информации – печати, радио, телевидения и др. (ст. 7). В тот момент эта норма была направлена против монопольного положения издательств КПСС и системы Гостелерадио СССР. Партийно-государственная монополия на средства массовой информации начала разрушаться с созданием в том же законе возможности регистрировать СМИ гражданами и окончательно рухнула с приостановлением деятельности КПСС и распадом СССР в 1991 году.

Хотя в современной России на самом высоком уровне звучали заявления о том, что государство должно ограничиться одним телеканалом, одной радиостанцией, одним информационным агентством и одной газетой, государственные СМИ (т.е. учреждённые и/или принадлежащие органам государственной власти и органам местного самоуправления) продолжают доминировать в стране.

Государственные СМИ имеют преимущества по сравнению с частными, которые заключаются не только в прямой финансовой поддержке, но и в том, что они получают больший доступ к информации из государственных источников. Уход же государства с рынка СМИ позволил бы всем редакциям действовать в равных экономических условиях, иметь равные возможности по доступу к информации, по использованию ресурсов инфраструктуры, лишил органы государственной власти опасной возможности навязывать свою точку зрения гражданам. Тем самым были бы расширены возможности развития информационного плюрализма и идеологического разнообразия журналистики.

Правовое регулирование концентрации СМИ предполагает наличие у соответствующих органов достоверной информации о структурах, владеющих средствами массовой информации, а также о третьих сторонах, которые через эти структуры способны воздействовать на независимость редакций. К тому же прозрачность средств массовой информации обеспечивает гражданам возможность составить собственное представление о происхождении информации, идей и мнений, которые распространяют СМИ.

Вопросы ограничения концентрации и обеспечения прозрачности требуют своего безотлагательного отражения и учёта в правовой системе с целью искоренения самой возможности монополизации мнений и информации, использования СМИ для пропаганды, с целью приближения национального законодательства к общепринятым в современном обществе стандартам. Ориентиром для России здесь является Рекомендация № R (94) 13 Комитета министров государствам – членам Совета Европы относительно мер обеспечения прозрачности средств массовой информации8181
  URL: [битая ссылка] http://cyberpeace.org.ua/files/ii_e_8.pdf


[Закрыть]. В ней Совет Европы рекомендует правительствам включить в национальное законодательство положения, имеющие целью гарантирование и содействие прозрачности средств массовой информации. Ведь контроль над СМИ со стороны частных корпораций может поставить под угрозу свободу массовой информации в той же мере, в которой это делает произвол со стороны государства.

Сегодня в России нет ограничений на концентрацию собственности в СМИ. Имеющиеся же в российском законодательстве общие нормы о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках по целому ряду причин не способны адекватно регулировать такую специфическую отрасль бизнеса, как СМИ.

Ограничение права собственности иностранцев

На стыке проблем информационной безопасности и ограничения концентрации СМИ лежит определение границ возможностей иностранного капитала в сфере национальных СМИ. На сей счёт ограничения предусмотрены в ряде стран мира, в том числе западных, – по причине защиты национальных источников информации от политического влияния из стран зарубежья, а также местного бизнеса от мощных возможностей транснациональных корпораций. Из всех СМИ особой защитой от иностранной экспансии повсеместно пользуется телевидение как самое влиятельное и доступное для населения.

В России иностранный гражданин не вправе выступать учредителем средства массовой информации, но для иностранной компании это не запрещено (ст. 7 «Учредитель» закона о СМИ). В 2001 году в закон о СМИ были внесены изменения, установившие запрет на учреждение телепрограмм и для иностранных компаний (ст. 19.1).

В современном виде эта статья запрещает иностранным юридическим лицам, российским юридическим лицам с иностранным участием, иностранным гражданам, гражданам РФ, имеющим гражданство другого государства, лицам без гражданства, иностранным государствам, международным организациям, а также находящимся под их контролем организациям выступать учредителем (участником) средства массовой информации, являться редакцией СМИ или организацией, осуществляющей вещание. Им запрещено осуществлять владение, управление либо контроль прямо или косвенно в отношении более 20 процентов долей (акций) в уставном капитале лица, которое входит в компанию-учредителя средства массовой информации, редакции СМИ, вещательной организации в России. В случае выявлений нарушений этих требований деятельность СМИ приостанавливается до их устранения.

Дополнительно в 2015 году в закон о СМИ ввели нормы (ст. 19.2), которые устанавливают строгую ежеквартальную отчётность перед Роскомнадзором для редакций, вещателей и издателей, если они получают средства от иностранного государства, международной организации, иностранной организации, от НКО-иностранного агента, от иностранного гражданина, лица без гражданства, а также от российской организации, участниками и (или) учредителями которой являются указанные лица.

У этих изменений много противников. Их позиция основывается на том, что, поскольку целью поправок является защита национальных интересов, следовало бы вспомнить о более цивилизованных её путях. Например, Европейская конвенция о трансграничном телевидении, направленная в том числе и на противодействие иностранной экспансии на европейском рынке, предлагает правительствам стран Совета Европы поддерживать независимых национальных производителей телевизионной продукции и принимать конкретные меры по наращиванию объёма производства европейских и национальных телепрограмм. Апробированы различные недискриминационные механизмы развития телевидения в национальных интересах: проведение конкурсов среди отечественных производителей, финансирование образовательных и детских программ, организация национальных праздников и фестивалей, наконец, большая открытость национальных органов власти.

Россия стремится к интеграции в международное экономическое пространство и к созданию у себя передового информационного общества, одной из разновидностей общества постиндустриального. Процессы глобализации хозяйства не могут не охватывать сферу средств массовой информации. Они включают кооперацию и поглощение транснациональными корпорациями издательств и компаний, оказывающих аудиовизуальные услуги, в том числе телевизионные. Развитие новых технологий, действующих через голову национальных правил и ограничений, лишает указанные запреты части их смысла – иностранные лица всё равно получают доступ к воздействию на информационное поле граждан. В силу этого можно предположить, что данные ограничения допуска иностранцев на информационный рынок страны не имеют долгосрочной перспективы.

Закрепление прочитанного материала

В чём заключается разница между подстрекательством и оправданием терроризма?

Почему применение закона «О противодействии экстремистской деятельности» может стать формой мягкой политической цензуры?

Какие материалы попадают в Федеральный список экстремистских материалов? Приведите пример. Какой орган государственной власти занимается формированием этого списка и могут ли граждане ознакомиться с его содержанием?

О чём идёт речь в статье 282 УК РФ?

Почему Верховный суд решил, что критика в СМИ политиков и чиновников не должна «рассматриваться во всех случаях как действие, направленное на унижение достоинства человека или группы лиц»?

Как соотносятся между собой Реестр запрещённых материалов и Федеральный список экстремистских материалов?

Какой орган государственной власти занимается созданием Реестра запрещённых материалов? Могут ли граждане ознакомиться с перечнем сайтов, включённых в него?

Кто несёт ответственность за комментарии читателей на сайтах интернет-СМИ в РФ?

Как происходит процедура фиксации злоупотребления свободой массовой информации в комментариях пользователей? В чём недостаток этой процедуры?

В чём заключаются негативные для СМИ последствия предварительной проверки комментариев читателей?

Основываясь на правовых нормах, обоснуйте запрет цензуры в интернете. Что на практике означает запрет цензуры в интернете?

Являются ли кибератаки на сайты СМИ формой воспрепятствования журналистской деятельности (ст. 144 УК РФ)?