Текст книги "Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США"

Агата Демаре
Обратный эффект санкций
Как санкции меняют мир не в интересах США

«Эта книга – не за и не против санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру».

Агата Демаре

Моим дедушкам и бабушкам

Об авторе

Агата Демаре – специалист по геоэкономике, геополитике, международным финансам и инвестициям. Окончила Институт политических исследований (Sciences Po) в Париже и магистратуру Колумбийского университета (США).

В 2011–2014 гг. – экономический советник французского казначейства в Москве, где впервые стала изучать вопрос санкций. В 2014–2017 гг. – старший экономический советник посольства Франции в Ливане, отслеживала экономические и финансовые процессы в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, в том числе находившихся под санкциями США (Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен).

С 2017 по 2023 г. была директором по глобальному прогнозированию в Economist Intelligence Unit (исследовательское подразделение медиакомпании The Economist Group). С сентября 2023 г. – старший аналитик в области геоэкономики Европейского совета по международным отношениям (ECFR).

Agathe Demarais

BACKFIRE

How sanctions reshape the world against U. S. interests

© Agathe Demarais, 2022

© Поникаров Е.В., перевод на русский язык, 2023

© Издание на русском языке, оформление. ООО «Издательская Группа «Азбука-Аттикус», 2024

Азбука Бизнес®

Предисловие к русскому изданию

Экономические санкции с древности фигурируют в арсенале мер негативного воздействия одних суверенных государств на другие, занимая промежуточное положение между по преимуществу вербальными – дипломатичными и не очень – выражениями неудовольствия и прямым силовым вмешательством. Но за последние десятилетия частота применения санкционных ограничений и, соответственно, их роль зримо выросли. В каком-то смысле можно видеть в этом свидетельство гуманизации международных отношений, ведь война оказывается в существенной мере замещена экономическим давлением и должна, по идее, отходить на второй план как средство разрешения конфликтов. Кроме того, современные санкции, несомненно, являются продуктом глобализации: они были бы немыслимы без ее достижений – многократно увеличившихся взаимопроникновений и взаимозависимостей государств.

Ученые давно спорят о степени эффективности санкций и различных их видов, однако методы исследований и критерии успеха довольно сильно варьируют, поэтому об окончательном результате этих дискуссий говорить пока не приходится. К тому же вместе с окружающим нас миром заметно меняются и сами санкции (в частности, они смещаются из традиционной сферы торговли в область технологий и финансов), становясь все более изощренными и целенаправленными, или, как еще говорят, «умными». Тем не менее, как подробно иллюстрирует в своей книге Агата Демаре, даже самые умные санкции очень часто вредят не только своим непосредственным «мишеням», но и всевозможным третьим сторонам, не имеющим никакого отношения к конфликту, несут с собой негативные социальные последствия и разрушают привычные паттерны ведения международного бизнеса.

Не стоит забывать, что у санкционной практики есть еще важное и самостоятельное внутриполитическое измерение – как в странах, которые инициируют санкции, так и в странах, против которых они действуют. Хотя эти ограничения, безусловно, ведут к совокупным потерям в общественном благосостоянии, по обеим сторонам противостояния есть не только пострадавшие от санкций, но и их бенефициары, заинтересованные как минимум в сохранении status quo. В этом еще одна причина устойчивости некогда введенных санкционных режимов, даже уже утративших всякий смысл.

Трудно было бы выбрать более удачный момент для выхода книги А. Демаре в свет на русском языке – ведь Россия как объект санкций сегодня является несомненным чемпионом мира по количеству, разнообразию и интенсивности введенных ограничительных мер. Кроме того, наша страна – это самая крупная экономика, против которой когда-либо вводились столь всеобъемлющие санкции, причем со стороны широкой коалиции, куда входят не только государства, но и значительное число негосударственных субъектов – коммерческих компаний, общественных организаций и др. Так что живой интерес со стороны читателя книге обеспечен, и каждый может самостоятельно делать выводы, насколько выкладки автора убедительны не просто сами по себе, но и на фоне того, как разворачиваются события текущей политико-экономической повестки.

Выходит так, что современная история и теория санкций и противостояния им пишется на наших глазах. К сожалению, в этой истории российские граждане – не сторонние и безучастные наблюдатели, а как раз та сторона, по которой наносится самый тяжелый удар…

Олег Буклемишев,

доцент кафедры макроэкономической политики и стратегического управления

экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

Предисловие

В 2002 году в Судане шла ожесточенная гражданская война. Пытаясь заставить официальный Хартум начать мирные переговоры с противниками, члены Конгресса США обсуждали вопрос о введении санкций против энергетических компаний, работающих в этой африканской стране. Американские законодатели рассуждали просто: возможно, угрозы санкций будет достаточно, чтобы убедить суданское правительство, стремящееся избежать ухода иностранных предпринимателей из Хартума, пойти на переговоры с повстанцами. Конгресс решил, что лучший способ усилить давление на суданских руководителей – ввести новые меры, не позволяющие мировым нефтяным компаниям, ведущим бизнес с Суданом, привлекать капитал на американских финансовых рынках[1]1
  Gary Hufbauer and Barbara Oegg, “New Frontier in the Sanctions Debate”, Peterson Institute for International Economics, May 2002, https://www.piie.com/publications/policy-briefs/capital-market-access-new-frontier-sanctions-debate.


[Закрыть].

Администрация США яростно сопротивлялась предложению Конгресса, опасаясь, что такие санкции в конечном итоге навредят самой Америке. В любом случае они в значительной степени оказались бы символическими: вследствие разрушений, вызванных конфликтом, в Хартуме продолжали работать всего три компании – из Канады, Китая и Швеции. В то же время запрет на доступ иностранному бизнесу к американским финансовым рынкам противоречил давним обязательствам Вашингтона по обеспечению свободного движения капитала – одной из составляющих экономического успеха Америки. Скептики указывали, что ради ухода от американских санкций транснациональные корпорации могут поддаться искушению привлечь заемные средства или выпустить акции в других финансовых центрах – например, Лондоне, Сингапуре или Токио. Создавалось впечатление, что Вашингтон собирается выстрелить себе в ногу. В итоге Конгресс положил свое предложение на полку.

Полемика вокруг санкций в отношении Судана открыла дискуссию о чрезмерном применении санкций. С тех пор споры не прекращаются. В последние годы дискуссия стала еще более интенсивной, поскольку в основу американской дипломатии легли такие экономические меры принуждения, как торговые тарифы, финансовые санкции и экспортный контроль. Тем не менее на горизонте вырисовываются неприятности. Излишнее применение санкций вызывает во всем мире недовольство Вашингтоном, заставляя как друзей, так и врагов США пересматривать свои связи с Америкой и искать альтернативные пути для ведения бизнеса. Именно этого и опасались критики санкций против Судана.

Неудивительно, что за последние два десятилетия санкции обрели столь широкую популярность: у них масса плюсов. Прежде всего, это быстрый способ продемонстрировать решимость США и наказать за плохое поведение. Чтобы ввести санкции против Москвы после начала СВО на Украине в 2022 году, Вашингтону потребовалось менее двух дней. Кроме того, санкции – сравнительно малозатратная политика. Для их разработки требуется всего несколько государственных служащих. Вся тяжесть реализации американских санкций взваливается на плечи транснациональных корпораций и банков, которые несут бремя упущенных возможностей и издержек по соблюдению принятых мер[2]2
  “Civil Penalties and Enforcement Information”, U.S. Treasury, accessed May 7, 2020, https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Pages/civpen-index2.aspx.


[Закрыть].

Непосредственные политические и человеческие издержки санкций также выглядят незначительными, что увеличивает их привлекательность по сравнению с другими формами принуждения – например, военным вмешательством. Санкции заполняют пустоту в дипломатическом пространстве между неэффективными заявлениями и несущими смерть военными операциями. С помощью санкций администрация США, оставаясь в безопасности в Вашингтоне, может оказывать давление на другие страны, чтобы вынудить их выполнять свои требования. Когда журналисты спросили министра финансов Стивена Мнучина, что могут сделать США, чтобы остановить нападение Турции на курдов в Сирии в 2019 году, он стандартно упомянул санкции в своем ответе: «Мы можем парализовать турецкую экономику» [3]3
  Philip Stephens, “Sanctions Are Donald Trump’s New Way of War”, Financial Times, October 17, 2019, https://www.ft.com/content/86eb2db4-f016-11e9-ad1e-4367d8281195.


[Закрыть].

Наконец, американские санкции доказали, что способны заставить ту или иную страну изменить свое поведение. В качестве примера можно привести Иран. Если бы санкции не оказали колоссального давления на иранскую экономику, вряд ли Тегеран согласился бы подписать соглашение по ядерной программе в 2015 году. Дополнительным бонусом здесь является тот факт, что санкции, как правило, повышают рейтинг политиков, которые их вводят[4]4
  Taehee Whang, “Playing to the Home Crowd? Symbolic Use of Economic Sanctions in the United States”, International Studies Quarterly 55, no. 3 (2011): 787–801, https://doi.org/10.1111/j.1468–2478.2011.00668.x.


[Закрыть]. Поэтому неудивительно, что самым большим энтузиастом санкций является Конгресс: политикам нужно угождать избирателям, а видимость решительных действий по защите интересов США обычно способствует росту числа голосов.

Я познакомилась с санкциями, работая финансовым атташе французского казначейства в Москве в 2014 году. После того как Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины, я прошла экспресс-курс по санкциям. Затем я продолжила изучать эту тему на следующем месте работы – в посольстве Франции в Бейруте. Там я следила за экономическими и финансовыми процессами в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, включая те, что находились под санкциями США, – например, Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен. Примерно половину своего времени я проводила на месте событий, получая информацию о жизни в условиях санкций из длительных разговоров с государственными чиновниками, бизнесменами и простыми гражданами.

Я освещала события в Иране, когда в 2015 году было подписано соглашение по ядерной программе [5]5
  Речь идет о соглашении от 14 июня 2015 года, заключенном в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий (сокр. СВПД; англ. Joint Comprehensive Plan of Action, сокр. JCPOA) между Ираном и группой государств, известных как 5+1, относительно ядерной программы Ирана. Группа 5+1 состоит из США, России, КНР, Великобритании, Франции – пяти постоянных членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН), а также Германии. (Прим. науч. ред.)


[Закрыть]. Однако восторг от подписания этого эпохального документа вскоре сменился разочарованием. Несмотря на снятие санкций, европейские компании по-прежнему опасались возвращаться на иранский рынок: все они полагали, что США не сдержат своего слова и вскоре вновь введут ограничения против Исламской Республики. Это стало проблемой: ведь возвращение европейских компаний в Иран было главным способом убедить Тегеран в том, что он поступил правильно, подписав соглашение, и что для восстановления иранской экономики следует соблюдать его условия. Но убедить большинство западных фирм и банков вновь начать вести бизнес с Ираном оказалось невозможно.

Пример Ирана показывает, каким образом угроза американских санкций – реальная или воображаемая – становится ключевым фактором, влияющим на глобальные бизнес-стратегии. По прошествии времени можно сказать, что европейские компании утвердились в правоте своего решения не возвращаться в Тегеран: во время президентства Трампа в 2018 году США в одностороннем порядке вышли из ядерной сделки и вскоре после этого вновь ввели против Ирана тяжелейшие санкции. К тому времени я переехала в Лондон и поступила на работу в Economist Intelligence Unit [6]6
  Economist Intelligence Unit – исследовательское подразделение медиакомпании The Economist Group. (Прим. пер.)


[Закрыть], где продолжаю внимательно следить за санкциями.

Пример Ирана не является уникальным. За последнее десятилетие я на собственном опыте убедилась в том, что санкции стали играть важную роль в жизни миллионов людей и компаний по всему миру, как в странах, попавших под санкции, так и – что немаловажно – в странах, наложивших эти ограничения. И это лишь часть истории. Санкции также меняют отношения между странами и, в свою очередь, глобальную геополитику. Мало какие инструменты внешней политики оказывают столь сильное воздействие, как санкции (если такие вообще найдутся). В то же время последствия таких мер остаются малоизученными. Фактически интерес к побочным эффектам санкций проявляют только эксперты в области обороны; экономисты и политологи их в основном игнорируют.

Эта книга – не «за» и не «против» санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру.

I
Генезис санкций

1
От эмбарго к санкциям
Краткая история

Санкции стали модным трендом. В газетах регулярно обсуждается их влияние на Иран, Россию или Венесуэлу. Компании по всему миру нанимают команды юристов и специалистов по контролю, которые отслеживают, чтобы их деятельность не противоречила наложенным ограничениям. Страны, попавшие под санкции, хвастаются тем, что нашли хитроумные способы их обхода. Двадцать лет назад обыватель с трудом смог бы объяснить, что такое санкции. Сегодня большинство людей имеют базовое представление о том, как они работают: причиняют экономическую, финансовую и социальную боль стране, чтобы заставить ее изменить свое поведение.

Санкции США имеют глобальное воздействие. За последние два десятилетия Америка ввела больше санкций, чем Европейский Союз, ООН и Канада, вместе взятые[7]7
  “Western Use of Targeted Sanctions Is Intensifying”, Oxford Analytica, March 30, 2021, https://dailybrief. oxan. com/Analysis/GA260544/Western-use-of-targeted-sanctions-is-intensifying.


[Закрыть]. В настоящее время Вашингтон запустил около 70 санкционных программ, направленных против более чем 9000 физических лиц, компаний и секторов экономики практически во всех странах мира[8]8
  Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, the Geographic Distribution of U. S. Sanctions”, Center for a New American Security, June 15, 2020, https://www. cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers‐1.


[Закрыть]. Одни программы направлены против негосударственных субъектов, таких как исламские террористические группировки, латиноамериканские наркокартели и сирийские полевые командиры. Другие распространяются на целые страны, такие как Венесуэла, Куба или Северная Корея. Под наибольшим давлением оказались, безусловно, Иран и Россия: в их отношении введены тысячи ограничений[9]9
  Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, Spotlight on Iran”, Center for a New American Security, September 15, 2020, https://www. cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-spotlight-on-iran.


[Закрыть].

Стремление к введению принудительных экономических мер исходит из самых высоких эшелонов американской власти: министр финансов Стивен Мнучин любил хвастаться, что посвящает санкциям половину своего рабочего времени[10]10
  “Donald Trump Uses Sanctions More Keenly than Any of His Predecessors”, Economist, November 24, 2019, https://www. economist. com/united-states/2019/11/24/donald-trump-uses-sanctions-more-keenly-than-any-of-his-predecessors.


[Закрыть]. Интересно, что Мнучин лично проводил брифинги для прессы по последним санкциям, отвечая на десятки вопросов от полчищ журналистов. Та же картина наблюдается и при администрации Байдена: новому президенту понадобилось всего три недели, чтобы подписать свои первые санкционные рекомендации в ответ на военный переворот в Мьянме[11]11
  “Issuance of Executive Order ‘Blocking Property with Respect to the Situation in Burma,’ Burma-Related Designations and Designations Updates”, U. S. Treasury, February 11, 2021, https://home. treasury. gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210211.


[Закрыть]. Государственный секретарь Энтони Блинкен даже написал книгу о санкциях [12]12
  ^* Antony Blinken, Ally Versus Ally: America, Europe, and the Siberian Pipeline Crisis (Westport, CT: Praeger Publishers, 1987). Эта книга упоминается автором в главе 7 настоящей книги (сноска 21). (Прим. науч. ред.)


[Закрыть].

Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира[13]13
  Gary Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”, Washington Post, July 12, 1998.


[Закрыть]. Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии»[14]14
  Jesse Helms, “What Sanctions Epidemic? U. S. Business’ Curious Crusade”, Foreign Affairs, January/February 1999, https://www. foreignaffairs. com/articles/1999–01–01/what-sanctions-epidemic-us-business-curious-crusade.


[Закрыть], задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями»[15]15
  Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”.


[Закрыть]. Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен»[16]16
  “Presidential Documents – January 1 to June 30”, Public Papers of the Presidents of the United States, no. 01 (1998): 998, https://www. govinfo. gov/content/pkg/PPP‐1998-book1/pdf/PPP‐1998-book1. pdf.


[Закрыть].

В последние годы эта тенденция усилилась. В 2017–2020 годах администрация Трампа ввела санкции в отношении более 3900 физических и юридических лиц – в среднем почти по четыре эпизода каждый рабочий день[17]17
  Nick Wadhams and Saleha Mohsin, “Trump Set Record Sanctions Use That Biden Is Likely to Keep”, Bloomberg, December 10, 2020, https://www. bloombergquint. com/business/trump-set-record-sanctions-use-that-biden-is-likely-to-maintain.


[Закрыть]. Для сравнения: президент Джордж Буш – младший наложил санкции на 3484 физических и юридических лица за восемь лет[18]18
  “Donald Trump Uses Sanctions”, Economist.


[Закрыть]. Безусловно, главной мишенью Трампа стал Иран: 77 раундов санкций против Тегерана при его администрации – это почти по два в месяц. Такие масштабы, впрочем, меркнут по сравнению с реакцией администрации Байдена на вторжение России на Украину в 2022 году. Всего через два месяца после начала СВО США ввели санкции в отношении примерно 1000 физических лиц, банков и компаний, связанных с Кремлем[19]19
  Chad Bown, “Russia’s War on Ukraine: A Sanctions Timeline”, Peterson Institute for International Economics, accessed April 15, 2022, https://www. piie. com/blogs/realtime-economic-issues-watch/russias-war-ukraine-sanctions-timeline.


[Закрыть].

Пусть санкции и вошли сейчас в моду, но это отнюдь не новое явление: их история прослеживается до античной Греции. В 432 году до нашей эры афинский государственный деятель Перикл ввел блокаду города Мегары после похищения трех женщин [20]20
  Так называемая мегарская псефизма (др. – греч. ψηφισμα «решение») – постановление Народного собрания Афин о запрете кораблям из Мегары входить в порты городов Афинского морского союза. Указанная автором анекдотическая версия с похищением трех женщин восходит к комедии Аристофана «Ахарняне», где драматург высмеивал Перикла и его возлюбленную Аспасию:
  Но вот в Мегарах, после игр и выпивки,  Симефу-девку молодежь похитила.  Тогда мегарцы, горем распаленные,  Похитили двух девок у Аспасии.  И тут война всегреческая вспыхнула,  Три потаскушки были ей причиною.  И вот Перикл, как олимпиец, молнии  И громы мечет, потрясая Грецию.  (Перевод С. Апта)
  На самом деле причины появления мегарской псефизмы глубже, хотя существуют разные версии – и месть за вероломство мегарян, несколькими годами ранее предательски уничтоживших афинские гарнизоны, и ослабление конкурента (Мегара на тот момент была союзником Спарты, извечного противника Афин), и желание Перикла вернуть город на свою сторону. В любом случае эти события часто считают первыми документально подтвержденными санкциями в истории. (Прим. пер.)


[Закрыть]. Если не считать Древнюю Грецию, то большинство историков сходятся во мнении, что первые современные санкции появились во время Наполеоновских войн в начале XIX века [21]21
  ^* Вместе с тем в раннем Средневековье известен ряд случаев введения эмбарго под предлогом защиты соотечественников. Так, правитель Йеменского государства химьяритов Зу Нувас, принявший иудаизм в 518 году, наложил эмбарго на византийскую торговлю в ответ на жестокое обращение с евреями (Sharf A. Byzantine Jewry from Justinian to the Fourth Crusade. N. Y.: Routledge, 1971. P. 31–33). В 1494 году великий князь Иван III закрыл Ганзейский двор в Великом Новгороде в ответ на притеснения русских купцов в Ревеле и других городах. (Прим. науч. ред.)


[Закрыть]. В 1806 году французский император Наполеон ввел эмбарго против британской торговли, пытаясь задушить экономику Великобритании [22]22
  Еще до описанных событий 1806 года элементы континентальной блокады Англии со стороны России ввел император Павел I. В ответ на захват британцами датских торговых судов, которые шли в Санкт-Петербург, в 1800 году Павел издал указ: «Все суда, английской державе принадлежащие, во всех портах Нашей империи арестовать и на все конторы английские и на все капиталы, англичанам принадлежащие, наложить запрещение». Англичане тут же вернули датский караван, и через неделю указ был отменен, однако вскоре отношения России с Англией окончательно испортились, и в октябре появилось постановление «впредь до особого повеления не впущать в Россию никаких английских товаров». (Прим. пер.) Также в этом ряду следует упомянуть «эмбарго Джефферсона» – ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное 22 декабря 1807 года и действовавшее в 1808–1809 годах и ужесточенное с принятием Конгрессом 7 марта 1809 года Акта о прекращении отношений (Non-Intercourse Act), фактически запретившего торговлю с Англией и ввоз английских товаров. Данный санкционный режим действовал до окончания англо-американской войны 1812–1815 годов и, с одной стороны, нанес экономике США большой ущерб, а с другой – позволил развить отечественное производство, что является одним из первых примеров вынужденного импортозамещения. Санкции нанесли большой ущерб английским производителям, поэтому отмена эмбарго была одним из главных условий Гентского мирного договора, заключенного между Великобританией и США 24 декабря 1814 года. Конвенция о свободной торговле между странами была заключена уже в следующем году. Подробнее см.: Heidler, David Stephen; Heidler, Jeanne T. (2004). Encyclopedia of the War of 1812. P. 390–391; Jon Latimer. 1812: War With America/ Cambridge, Massachusetts, 2007. P. 389–391. (Прим. науч. ред.)


[Закрыть].

Континентальная блокада (как стали называть эти меры) основывалась на простом принципе. Корабли, следовавшие из Великобритании, не могли разгружать грузы и высаживать пассажиров ни в каких портах и колониях, контролируемых Францией. Связь между Великобританией и континентальной Европой, в том числе и почтовая, фактически прервалась. Неудивительно, что эмбарго привело к резкому сокращению торговли Великобритании с Европой. Однако это лишь часть истории. Британцы быстро адаптировались к условиям блокады, переориентировав торговые пути на Американский континент. На этом усилия Великобритании по смягчению последствий французского эмбарго не закончились: для обхода наполеоновской блокады англичане также потихоньку наладили контрабандные пути в Европу.

Действия Великобритании оказались успешными: несмотря на французскую блокаду, общая стоимость британского экспорта в период с 1805 по 1810 год выросла более чем на 20 %[23]23
  The Editors of Encyclopaedia Britannica, “Napoleonic Wars”, Encyclopaedia Britannica, https://www. britannica. com/event/Napoleonic-Wars.


[Закрыть]. На фоне экономического опустошения, которое принесли Европе Наполеоновские войны, это стало впечатляющим достижением. Сами того не ведая, британцы продемонстрировали, как страны, находящиеся под санкциями, приспосабливаются, чтобы избежать их или хотя бы ослабить их воздействие. Этот урок не потерял своей актуальности и по прошествии более двух столетий.

Торговое эмбарго Наполеона против Великобритании действовало шесть лет – пока французский император не понял, что оно наносит ущерб самой Франции [24]24
  Имеется в виду то, что французские власти стали закрывать глаза на контрабанду там, где она была выгодна французским коммерсантам. Однако официально блокада продолжала действовать вплоть до падения режима Наполеона (апрель 1814 года). Так, согласно т. н. «Декретам Сен-Клу» 1810 года некоторые виды товаров (сырье, кофе, сахар) стало возможным ввозить во Францию, однако с уплатой огромных торговых пошлин. В то же время, по декрету Наполеона от 18 октября 1810 года, готовые изделия британского происхождения (в частности, хлопковое полотно), обнаруженные на материке, подлежали сожжению. Напротив, осознанная политика Наполеона по поддержанию режима континентальной блокады (даже в ущерб экономическим интересам союзников и соседних держав) стала одной из причин нападения на Россию в июне 1812 года и косвенной причиной краха наполеоновской империи. Показательно, что сразу после вторжения Наполеона Россия и Великобритания подписали мирный договор в Эребру (Швеция) 6 (18) июля 1812 года, и уже 12 (24) сентября 1812 года был опубликован манифест Александра I о возобновлении торговых отношений между странами. Одним из первых шагов Бурбонов после свержения Наполеона стала отмена запретов на торговлю с Англией и таможенного тарифа 1810 года (декрет от 13 апреля 1814 года). Наполеон до конца своего правления стремился к «удушению» Англии путем торговой блокады и считал любые послабления вынужденными и временными. В этом смысле фразу автора «пока французский император не понял…» следует воспринимать либо как заблуждение, либо в качестве горькой иронии. (Прим. науч. ред.)


[Закрыть]: таможенные доходы упали, и владельцам магазинов пришлось искать поставщиков товаров, которые они привыкли получать из британских колоний, – например, кофе, какао или сахара. И снова этот урок не потерял актуальность. Санкции наносят вред не только тем, на кого они направлены: зачастую они вызывают дальнейшую реакцию и могут привести к издержкам также и для страны, которая их вводит.

В настоящее время санкции являются распространенным дипломатическим инструментом Соединенных Штатов для продвижения своих интересов. В простейшей форме современные американские санкции направлены против физических лиц: замораживаются активы этих людей в Америке. Когда такие лица включаются в перечень специально обозначенных граждан [25]25
  Подразумевается список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals, SDN), который составляет Управление по контролю за иностранными активами (OFAC). (Прим. пер.)


[Закрыть], их банковские счета в США блокируются. Кроме того, им запрещается посещать Соединенные Штаты. Эти люди часто хвастаются тем, что попали под американские санкции, так как это свидетельствует об их хороших связях и влиятельности на родине.

Несмотря на шумиху в СМИ вокруг нескольких громких случаев (например, санкции против главы администрации Гонконга Кэрри Лам из-за подавления свободы слова или против президента России Владимира Путина после начала СВО на Украине), санкции против физических лиц имеют ограниченное значение. По сути, их назначение в основном символично. Люди, против которых направлены подобные действия, зачастую прекрасно понимают, что в отношениях между их родной страной и США не все в порядке. Обычно они принимают меры предосторожности, чтобы скрыть или вывести свои активы за пределы Америки, задолго до наложения санкций.

Впрочем, в упреждающих шагах зачастую нет необходимости. При наиболее распространенном сценарии адресаты санкций не имеют активов в США и не планируют туда ехать; они часто (и вполне обоснованно) опасаются, что могут столкнуться с серьезными проблемами либо на американской территории, либо после возвращения на родину. Для многих режимов-изгоев поездка в США является верным признаком того, что данный человек намерен сбежать в Америку, и поэтому с ним необходимо «разобраться». Как правило, это не лучшим образом сказывается на продолжительности жизни несчастного путешественника. Таким образом, эти санкции являются чисто демонстративными.

Помимо санкций для физических лиц, в санкционном арсенале Америки имеется еще несколько видов оружия. Наиболее распространенными из них являются торговое эмбарго, финансовые санкции (ограничивающие доступ страны к доллару США или к международной банковской системе) и отраслевые санкции (направленные против конкретных секторов экономики данной страны – например, нефтедобывающей отрасли). В 1950-е годы, когда США начали применять санкции для достижения своих внешнеполитических целей, доступными были не все эти инструменты: в то время в арсенал экономического принуждения Вашингтона входили только торговые эмбарго. Они представляют собой наиболее известную и, пожалуй, самую простую для понимания форму экономических санкций: разрываются все торговые связи.

Самым знаменитым американским торговым эмбарго является введенное президентом Дуайтом Эйзенхауэром против Кубы в 1960 году – в ответ на решение кубинского лидера Фиделя Кастро национализировать три американских нефтеперерабатывающих завода. Однако истинная цель Белого дома состояла не в мести Кубе за захват заводов. В первую очередь Эйзенхауэр хотел сменить режим в Гаване: американской администрации было некомфортно осознавать, что близкий союзник Советского Союза находится менее чем в 100 милях от побережья Флориды. Смена политического строя на Кубе являлась первоочередной задачей Вашингтона, пока в рассадники коммунизма не превратились другие страны Латинской Америки.

В 1959 году США имели статус крупнейшего торгового партнера Кубы: на американские компании приходилось 73 % кубинского экспорта и 70 % импорта. Эмбарго США ввело запрет на любую торговлю через Флоридский пролив; коммерческие связи между США и Кубой внезапно оборвались, и кубинскому режиму пришлось экстренно заняться поисками других торговых партнеров для удовлетворения своих потребностей в импорте. Вашингтон понимал, что при такой зависимости Кубы от США эмбарго окажет на Гавану огромное экономическое давление. С этой точки зрения блокада имела безоговорочный успех. Согласно данным ООН, с 1960 года эмбарго обошлось Кубе в 130 млрд долларов, и эта сумма продолжает расти[26]26
  “U. S. Trade Embargo Has Cost Cuba $130 Billion, U. N. Says”, Reuters, May 9, 2018, https://www. reuters. com/article/us-cuba-economy-un-idUSKBN1IA00T.


[Закрыть]. И все же, несмотря на столь ощутимые экономические издержки, американское эмбарго против Кубы не достигло поставленной Вашингтоном цели – смены правящего режима.

Оценить эффективность санкций сложно, поскольку у нас нет противоположной картины: никто не знает, как развивалась бы ситуация, если бы они не вводились. Однако трудно найти доказательства того, что санкции вызвали на Кубе какие-то изменения, идущие на пользу США. Самая простая иллюстрация этого: спустя шесть десятилетий после прихода Кастро к власти на Кубе все еще сохраняется коммунистическая однопартийная система.

Долговечность режима отчасти отражает способность Кубы адаптироваться к условиям американской блокады. После введения эмбарго Гавана быстро углубила связи с Советским Союзом. Москва начала покупать сахар, который Куба ранее экспортировала в США. Кроме того, после прекращения экспорта американских энергоносителей на остров Советский Союз занялся поставками столь необходимой кубинскому режиму нефти. Недавно Куба начала развивать отношения с Китаем, и сегодня Пекин превратился в крупнейшего торгового партнера страны, поставляя Гаване технику и потребительские товары[27]27
  “Cuba Country Forecast”, Economist Intelligence Unit, 2020.


[Закрыть]. С этой точки зрения эмбарго Кубы, возможно, оказалось вполне выгодно России и Китаю. Ирония судьбы, поскольку обе эти страны принадлежат к числу главных противников Америки.

Укрепление связей Гаваны с Москвой и Пекином – одна из причин провала кубинского эмбарго. Еще одна причина заключается в том, что Америке не удалось убедить своих союзников присоединиться к блокаде острова; партнеры США никогда не воспринимали Кубу как угрозу своей безопасности. Несмотря на эмбарго, Куба продолжает свободно торговать с другими странами: Канада (которую едва ли можно назвать врагом США) – один из крупнейших торговых партнеров Кубы[28]28
  “Cuba Country Forecast”, Economist Intelligence Unit.


[Закрыть]. Остров имеет торговые связи практически со всеми странами мира, за исключением США, и является крупным мировым поставщиком никеля и медикаментов.

Пожалуй, одним из главных достижений американского торгового эмбарго является то, что оно подтолкнуло Кубу к углублению торговых связей практически со всеми другими государствами мира. Американская блокада не привела к достижению ни одной из заявленных Вашингтоном целей на Кубе. Соединенным Штатам потребовалось несколько десятилетий, чтобы разработать более эффективную форму экономического принуждения. Примерно 40 лет спустя полигоном для испытания нового подхода к санкциям стала Северная Корея.

Санкции США против Северной Кореи, первоначально принявшие форму торгового эмбарго, восходят еще к Корейской войне в начале 1950-х годов. Цель этих санкций – способствовать смене режима в Пхеньяне – никогда с тех пор не менялась. Американская администрация всегда рассматривала правящую династию Кимов как угрозу национальной безопасности США. Кимы уже давно разрабатывают ракеты, способные поражать американские города. Кроме того, северокорейский режим продает оружие террористическим группировкам. Но Соединенные Штаты, по всей видимости, могут смириться со всем этим – с учетом незначительного экономического влияния Северной Кореи и удаленности этой страны от Америки.

Первоначально санкции США против Северной Кореи преследовали в основном символическую цель: они являлись наследием участия США в корейском конфликте. Также они дали толчок планам создания государственного агентства, отвечающего за санкции. В 1950 году перед только что появившимся и в то время вполне безобидным Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC) Министерства финансов США поставили единственную задачу: управлять эмбарго против Северной Кореи.

В течение 50 лет у OFAC было мало работы, связанной с Кореей. Эмбарго существовало, но его повседневное соблюдение в основном проходило без каких-либо происшествий. Ситуация резко изменилась в 2003 году, когда Северная Корея вышла из международного договора, призванного предотвратить распространение ядерного оружия. Вскоре после этого ситуация стала еще более тревожной: Пхеньян начал проводить ядерные испытания. Это заставило США добавить к списку проступков Северной Кореи еще один, гораздо более серьезный: содействие распространению ядерного оружия. Отражая растущее неприятие военного вмешательства, США и другие западные державы выбрали санкционный путь давления на Пхеньян, чтобы заставить его отказаться от своих ядерных планов.

Вследствие того, что с необходимостью сдерживания Северной Кореи соглашался весь Запад, санкции против Пхеньяна вводились под эгидой ООН. В основном они направлены на ограничение импорта нефти и экспорта угля. Ограничивая доступ режима к энергоресурсам, западные страны надеются ослабить возможности Пхеньяна по разработке оружия. Той же логике следуют меры, ограничивающие экспорт из страны угля – одного из немногочисленных товаров, производимых режимом. Цель – создать Северной Корее финансовые трудности, чтобы снизить ее возможности по созданию ядерной бомбы.

Тот факт, что подход США к Северной Корее задействует и другие страны, свидетельствует о том, что Вашингтон извлек определенные уроки из кубинского эмбарго. Вместо того чтобы в одиночку бороться с режимом-изгоем, как это было в случае с Кубой, для введения санкций против Северной Кореи администрация привлекла к сотрудничеству своих союзников и Организацию Объединенных Наций. Это принципиальное отличие. В результате Пхеньян лишен возможности легко обойти американские санкции, развивая торговые связи с другими странами. Однако это не означает, что меры против Северной Кореи работают идеально. Даже самые продуманные торговые эмбарго можно обойти. Пожалуй, это самый большой их недостаток.

В жесткой конкуренции Северная Корея занимает первое место в мировом рейтинге нарушителей санкций[29]29
  “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874”, UN, March 5, 2019, https://www. undocs. org/S/2019/171.


[Закрыть]. За последние 20 лет северокорейские контрабандисты придумали изобретательные способы импорта нефти и экспорта угля сверх установленных ООН уровней. Один из наиболее распространенных приемов заключается в отключении транспондеров – устройств слежения в режиме реального времени – на судах, участвующих в незаконной торговле. Суда, на которых отключены транспондеры, не отображаются в международных системах слежения, что позволяет им совершать так называемые «темные рейсы»[30]30
  Marianna Parraga, Rinat Sagdiev, and Parisa Hafezi, “Special Report: Phantom Oil Buyers in Russia, Advice from Iran Help Venezuela Skirt Sanctions”, Reuters, November 10, 2020, https://www. reuters. com/article/venezuela-oil-exports-special-report/special-report-phantom-buyers-in-russia-advice-from-iran-help-venezuela-skirt-sanctions-idUSKBN27Q2CB.


[Закрыть]. Поэтому трудно обнаружить используемую Северной Кореей незаконную перевалку нефти или угля с судна на судно посреди Восточно-Китайского моря – особенно дистанционно.

Если северокорейские контрабандисты не выключают транспондеры, чтобы не вызывать подозрений, они, как правило, скрывают истинный порт назначения своих судов. Например, делают вид, что направляются в африканские порты, а на самом деле следуют в северокорейские воды. Чтобы договориться о встрече для перевалки груза с судна на судно, экипажи отправляют друг другу свои координаты через популярную китайскую систему обмена сообщениями WeChat. На этом северокорейские контрабандисты не останавливаются. Они также меняют внешний вид судов, участвующих в незаконной деятельности, и поэтому службы безопасности испытывают затруднения с распознанием этих судов на спутниковых снимках.

В 2018 году инспекторы ООН обнаружили прекрасный пример сочетания всех этих методов обхода санкций. Они отслеживали местонахождение судна «Юк-Тун» (Yuk-Tung), попавшего под ограничения ООН за помощь Северной Корее в нелегальном импорте нефти[31]31
  “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874”, UN.


[Закрыть]. После нескольких месяцев расследования инспекторы ООН установили, что владельцы судна «Юк-Тун» разработали тщательно продуманную стратегию по уклонению от международных санкций.

Прежде всего, контрабандисты подделали идентификационные данные судна в международных системах слежения. Они выдавали «Юк-Тун» за судно «Майка» (Maika) под панамским флагом. Настоящее судно «Майка» принадлежало легальной компании, никак не связанной с Северной Кореей. На устройствах слежения местонахождение судна-нарушителя «Юк-Тун» отображалось как местонахождение вполне законопослушной «Майки». Тем временем настоящее судно «Майка» стояло на якоре у африканского города Ломе. Службы безопасности, пытавшиеся отследить местонахождение «Юк-Туна», наблюдали перемещения «Майки» в Гвинейском заливе.