Текст книги "Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США"

В некоторых наихудших сценариях ограничительные меры могут даже приносить пользу врагам США или, как ни иронично звучит, другим странам, попавшим под санкции. В качестве примера можно привести ситуацию с Венесуэлой. В январе 2019 года санкции США в отношении экспорта нефти из Венесуэлы вызвали всемирный дефицит кислой тяжелой нефти. Нефтеторговцы быстро адаптировались к такой ситуации. Они увидели идеальную замену в российской нефти Urals, поскольку та имеет схожие характеристики с венесуэльской. Впервые в истории российская марка Urals стала торговаться с премией к марке Brent, что принесло выгоду российским энергетическим компаниям, часто попадающим под санкции.

История на этом не заканчивается. Через три месяца после этого истек срок действия соглашений, позволявших Ирану продолжать экспорт нефти в некоторые страны (несмотря на выход США из ядерной сделки), что усугубило глобальный дефицит тяжелой нефти. Вызванная санкциями нехватка венесуэльской и иранской нефти стала отличной новостью для российских энергетических компаний, а нефть Urals стала пользоваться еще большим спросом. Поэтому российские экспортеры получили около 1 млрд долларов дополнительных доходов[142]142
  Dina Khrennikova and Anna Andrianova, “Trump’s Oil Sanctions Leave Russian Exporters $1 Billion Richer”, Bloomberg, August 16, 2019, https://www. bloomberg. com/news/articles/2019–08–16/trump-s-oil-sanctions-leave-russian-exporters‐1-billion-richer.


[Закрыть]. Крупнейшая российская нефтяная компания «Роснефть» является государственной. Это означает, что часть этих денег поступала в государственную казну, финансируя военную операцию Москвы в Сирии или отправляясь по иронии судьбы к испытывающему денежные затруднения венесуэльскому правительству.

Выгоды, которые принесли России американские санкции против Венесуэлы, не ограничиваются лишними продажами нефти. После того как США запретили экспорт венесуэльской продукции, Москва пообещала помочь Каракасу с экспортом сырой нефти. Некоторое время сделки проходили через две малоизвестные дочерние компании «Роснефти», расположенные в Швейцарии[143]143
  “Treasury Targets Additional Russian Oil Brokerage Firm for Continued Support of Maduro Regime”, U. S. Treasury, March 12, 2020, https://home. treasury. gov/news/press-releases/sm937.


[Закрыть]. В какой-то момент через эти две компании проходило около 70 % венесуэльского экспорта нефти, при этом для сокрытия истинного места назначения нелегального груза осуществлялась перевалка нефти с судна на судно по образцу Северной Кореи[144]144
  Clare Ribando Seelke, “Venezuela: Overview of U. S. Sanctions”, Congressional Research Service, accessed April 23, 2020, https://fas. org/sgp/crs/row/IF10715. pdf.


[Закрыть].

Помощь России не безвозмездна: Москва берет за нее вознаграждение. «Роснефть» приобрела доли как минимум в шести венесуэльских совместных нефтепредприятиях и получает возврат в натуральной форме (в виде нефти) тех миллиардных кредитов, которые российский энергетический гигант ранее предоставил венесуэльской государственной нефтяной компании Petróleos de Venezuela (PDVSA)[145]145
  “Factbox: Oil, Loans, Military – Russia’s Exposure to Venezuela”, Reuters, January 24, 2019, https://www. reuters. com/article/us-venezuela-politics-russia-factbox/factbox-oil-loans-military-russias-exposure-to-venezuela-idUSKCN1PI1T4.


[Закрыть]. В итоге США ввели санкции против тех двух фирм, которые обеспечивали незаконный экспорт венесуэльской нефти. Это не остановило Москву[146]146
  Иван Ткачёв, “Танкеры с пропиской в России подключились к перевозке венесуэльской нефти”, РБК, December 14, 2020, https://www. rbc. ru/economics/14/12/2020/5fce9d879a79471c1e8cb6b4.


[Закрыть]: прибыльной деятельностью занялись другие российские государственные подставные компании, играя с OFAC в кошки-мышки[147]147
  Gabrielle Tétrault-Farber and Olesya Astakhova, “Rosneft Sells Venezuelan Assets to Russia After U. S. Sanctions Ramp Up”, Reuters, March 28, 2020, https://www. reuters. com/article/us-russia-rosneft-venezuela/rosneft-sells-venezuelan-assets-to-russia-after-u-s-sanctions-ramp-up-idUSKBN21F0W2.


[Закрыть]. Когда эти компании попадают под санкции, на их место приходят новые – до тех пор, пока Вашингтон не отлавливает очередную новую схему.

В мае 2019 года Трамп разговаривал час по телефону с Путиным. После беседы президент США твердо заявил, что Россия «вовсе не стремится вмешиваться в дела Венесуэлы, кроме того, что желает «чего-то позитивного» для Венесуэлы»[148]148
  Aaron Blake, “Trump Echoes Putin on Venezuela – and Contradicts His Own Secretary of State”, Washington Post, May 3, 2019, https://www. washingtonpost. com/politics/2019/05/03/trump-echoes-putin-venezuela-contradicts-his-own-secretary-state.


[Закрыть]. Возможно, Трамп заблуждается насчет того, что российский президент считает «чем-то позитивным» для Мадуро. У Кремля есть все основания не бросать Каракас: Москва получает прибыльные доли в венесуэльских нефтяных месторождениях в обмен на поддержку в обходе санкций. Меры США против Венесуэлы выгодны России, которая также находится под жесткими американскими санкциями. Даже хорошо проработанные санкции могут дать обратный эффект. В худшем случае они могут пойти на пользу противникам США.

II
Перекрестный огонь санкций

4
Сопутствующий ущерб
Когда санкции убивают

В августе 1990 года в ответ на вторжение Ирака в Кувейт международная коалиция во главе с США начала операцию «Щит пустыни». Неудивительно, что дипломатический и военный арсенал, который Вашингтон и его союзники применили для оказания давления на иракского лидера Саддама Хусейна, включал в себя и санкции. Через четыре дня после начала операции «Щит пустыни» международное сообщество приняло против Ирака жесткие меры, отрезавшие стране доступ к гуманитарным товарам, таким как продовольствие и медикаменты.

Уже через несколько недель в стране образовался дефицит основных продуктов питания, а медицинское обслуживание стало недоступным[149]149
  “Economic Affairs – Second Report”, House of Lords, April 24, 2007, https://publications. parliament. uk/pa/ld200607/ldselect/ldeconaf/96/9606. htm#a8.


[Закрыть]. Вслед за этим началось недоедание, а детская смертность достигла рекордных показателей, что настроило общественное мнение в Ираке против западных стран[150]150
  Wilfrid Kreisel, “Health Situation in Iraq”, World Health Organization, February 26, 2001, https://apps. who. int/disasters/repo/6386. doc.


[Закрыть]. Вернулись болезни, казавшиеся уже исчезнувшими, – малярия, тиф и туберкулез. Улучшения происходили медленно. Договор о схеме «нефть за товары», позволявший Ираку экспортировать ограниченное количество нефти в обмен на продовольствие и медикаменты, был подписан только через пять лет, в 1995 году.

Население Ирака заплатило высокую цену за эти санкции. По оценкам ООН, в результате этих мер погибло около полумиллиона иракских детей[151]151
  Sarah Zaidi and Mary Smith Fawzi, “Health of Baghdad’s Children”, Lancet 346, no. 8988 (1995): 1485, https://doi. org/10.1016/s0140–6736(95)92499-x.


[Закрыть]. Эта величина вызывает большие вопросы [152]152
  Указанное количество – популярный миф, раскрученный для борьбы с санкциями. Величину в 576 000 детей Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО) получила в 1995 году исключительно на основании грубой оценки изменения детской смертности. В 1999 году Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) опубликовал близкую оценку (более 500 000 детей), основанную на сравнении трендов детской смертности 1980-х и 1990-х. Однако последующие исследователи назвали этот метод «фальсификацией» и «мошенничеством». Три дальнейших независимых исследования ООН (2004, 2006, 2011) не выявили существенной разницы в уровне детской смертности до и после ввода санкций (результаты опубликованы в журнале British Medical Journal: https://www. ncbi. nlm. nih. gov/pmc/articles/PMC5717930/). После критики ЮНИСЕФ признал, что его данные вовсе не означали, что погибло полмиллиона детей. (Прим. пер.)


[Закрыть], однако неоспоримым фактом является то, что после санкций умерло несколько тысяч иракских детей[153]153
  Tim Dyson and Valeria Cetorelli, “Changing Views on Child Mortality and Economic Sanctions in Iraq: a History of Lies, Damned Lies and Statistics”, BMJ Global Health (July 2017), https://dx. doi. org/10.1136/bmjgh‐2017–000311.


[Закрыть]. В 1995 году тогдашний представитель США при ООН Мадлен Олбрайт заявила, что такое количество жертв «оправданно»[154]154
  David Rieff, “Were Sanctions Right?”, New York Times, July 27, 2003, https://www. nytimes. com/2003/07/27/magazine/were-sanctions-right. html.


[Закрыть], учитывая необходимость оказать давление на Саддама Хусейна. Впоследствии Олбрайт отказалась от этого заявления, неоднократно утверждая, что эти слова были «ужасной ошибкой»[155]155
  Joy Gordon, Invisible War: The United States and the Iraq Sanctions (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2010), 200.


[Закрыть].

Ирак – экстремальный пример отрицательного влияния санкций на людей. Начиная с 1990-х годов США предпринимают шаги, направленные на ограничение пагубного побочного воздействия санкционных программ на население стран-адресатов. Прямолинейное эмбарго, подобное введенному против Ирака, теперь используется редко. Немногие действующие торговые блокады – например, в отношении Кубы и Северной Кореи – включают положения о поставках определенных гуманитарных товаров. В последнее десятилетие нормой стали целевые санкции против отдельных секторов экономики, финансовых каналов и определенных лиц, как было в случае Ирана, России и Венесуэлы. Современные санкции не приводят к массовому голоду, однако это не означает, что они не несут ущерба. Гражданское население стран, против которых направлены санкции, по-прежнему страдает от их негативных последствий.

Спросите любого иранца, россиянина или венесуэльца, и они скажут, что самым явным побочным эффектом санкций является инфляция. В Иране в 2012–2013 годах, когда санкции привели к полной финансовой изоляции Тегерана, потребительские цены росли более чем на 30 % в год[156]156
  “Iran Country Report”, Economist Intelligence Unit, 2021.


[Закрыть]. В России в 2015 году – вскоре после того, как страна попала под санкции США и ЕС за присоединение Крыма и поддержку сторонников независимости на востоке Украины – инфляция подпрыгнула примерно до 15 %[157]157
  “Russia Country Report”, Economist Intelligence Unit, 2021.


[Закрыть]. Рекордсменом стала Венесуэла: после введения Соединенными Штатами жестких мер против Каракаса в 2018 году инфляция в этой стране взлетела до небес, превысив уровень в 1 000 000 %[158]158
  “Venezuela Country Report”, Economist Intelligence Unit, 2020.


[Закрыть]. Цена одного рулона туалетной бумаги подскочила практически до 3 млн боливаров, и для ее покупки требовалась почти трехкилограммовая пачка банкнот номиналом 1000 боливаров[159]159
  Richard Partington, “14m Bolivars for a Chicken: Venezuela Hyperinflation Explained”, Guardian, August 20, 2018, https://www. theguardian. com/world/2018/aug/20/venezuela-bolivars-hyperinflation-banknotes.


[Закрыть].

По мнению экономистов, такой впечатляющий рост цен неудивителен. Санкции ограничивают торговлю и приводят к обесцениванию валют, в результате чего импортные товары становятся менее доступными и более дорогими. Санкции также нарушают цепочки поставок, увеличивая число посредников, участвующих в торговле товарами – даже такими основными, как зерно. Поскольку каждый посредник стремится получить свою долю, импорт становится дороже. В таких условиях дефицита часто процветают «черные рынки», предлагающие товары сомнительного качества по завышенным ценам (что еще больше раскручивает инфляционную спираль).

Меры, ограничивающие экспорт, оказывают влияние и на инфляцию. Санкции приводят к росту потребительских цен, когда они уменьшают возможности стран-адресатов экспортировать товары – например, нефть в случае Ирана. Вследствие таких эмбарго центральные банки стран, попавших под санкции, сталкиваются с сокращением своих валютных резервов, в результате чего у них остается мало вариантов для защиты своей валюты и оплаты импорта.

Последствия повышения инфляции могут оказаться губительными для населения стран-мишеней. Демократическая Республика Конго (ДРК) – наглядный пример того, как вроде бы благонамеренные санкции могут пагубно отразиться на простых людях[160]160
  “Why It’s Hard for Congo’s Coltan Miners to Abide by the Law”, Economist, January 23, 2021, https://www. economist. com/middle-east-and-africa/2021/01/23/why-its-hard-for-congos-coltan-miners-to-abide-by-the-law.


[Закрыть]. В этой нищей африканской стране, где ВВП на душу населения составляет около 1000 долларов США в год[161]161
  “Democratic Republic of Congo Country Report”, Economist Intelligence Unit, 2021.


[Закрыть], младенческая смертность в регионах, богатых ресурсами (с огромными запасами таких полезных ископаемых, как олово, золото или вольфрам), вдвое выше, чем в среднем по стране[162]162
  Dominic Parker, Jeremy Foltz, and David Elsea, “Unintended Consequences of Sanctions for Human Rights. Conflict Minerals and Infant Mortality”, Journal of Law and Economics 59, no. 4 (November 2016): 731–74, https://doi. org/10.1086/691793.


[Закрыть]. Это кажется нелогичным: почему дети умирают чаще в районах, которые должны быть самыми богатыми?

Объяснение заключается в том, что эти регионы контролируют полевые командиры, причастные к широкомасштабным нарушениям прав человека. В попытке справиться с этой проблемой американские штрафные санкции, предусмотренные одной из статей закона Додда – Франка 2010 года [163]163
  Закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей Додда – Франка от 21 июля 2010 года (англ. The Dodd – Frank Act, Public Law 111–203—July 21, 2010; 124 Stat. 1376–2223) – законодательный акт США, принятый в целях снижения рисков американской финансовой системы. Считается наиболее масштабным изменением в финансовом регулировании США со времен Великой депрессии. Закон существенно изменил деятельность федеральных органов власти, регулирующих порядок оказания финансовых услуг, в частности, путем создания нового органа – Совета по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, FSOC). (Прим. науч. ред.)


[Закрыть], обязуют международные компании проверять свои цепочки поставок, чтобы не допустить появление «минералов из зон конфликтов», где хозяйничают полевые командиры. Цели этого закона – сократить доходы ополченцев и способствовать установлению мира в ДРК – похвальны. Закон Додда – Франка оказал определенное положительное влияние, не в последнюю очередь благодаря привлечению внимания СМИ к бедственному положению ДРК. Однако негативные побочные эффекты закона значительно перевешивают позитивные.

Сразу после принятия закон ввел фактический запрет на ручную добычу полезных ископаемых в ДРК, в результате чего тысячи бедных старателей остались без работы[164]164
  Lauren Wolfe, “How Dodd-Frank Is Failing Congo”, Foreign Policy, February 2, 2015, https://foreignpolicy. com/2015/02/02/how-dodd-frank-is-failing-congo-mining-conflict-minerals.


[Закрыть]. Ухудшилось транспортное сообщение с деревнями, где добывается меньше полезных ископаемых, что привело к удорожанию продуктов питания и товаров для ухода за младенцами. Поэтому родители не могут приобрести основные продукты питания для своих детей, которые умирают от недоедания или отсутствия медицинской помощи. Последствия роста инфляции не ограничиваются увеличением детской смертности[165]165
  Nik Stoop, Marijke Verpoorten, and Peter van der Windt, “More Legislation, More Violence? The Impact of Dodd-Frank in the DRC”, PloS ONE13, no. 8 (August 2018), https://doi. org/10.1371/journal. pone.0201783.


[Закрыть]. Повышение цен также способствует распространению бедности, что приводит к дальнейшему насилию[166]166
  Jeffrey Bloem, “The Unintended Consequences of Regulating ‘Conflict Minerals’ in Africa’s Great Lakes Region”, World Bank Blogs, November 25, 2019, https://blogs. worldbank. org/impactevaluations/unintended-consequences-regulating-conflict-minerals-africas-great-lakes-region.


[Закрыть], например бандитизму и похищениям людей с целью получения выкупа[167]167
  Mvemba Phezo Dizolele, “Dodd-Frank 1502 and the Congo Crisis”, Center for Strategic and International Studies, August 22, 2017, https://www. csis. org/analysis/dodd-frank‐1502-and-congo-crisis.


[Закрыть].

При разработке своего законопроекта сенатор Крис Додд и конгрессмен Барни Франк, вероятно, не представляли, что его принятие приведет к росту младенческой смертности в ДРК, расположенной за тысячи километров от Капитолия. Однако непредвиденные последствия этих санкций, по всей видимости, наказывают ни в чем не повинные конголезские семьи, а не могущественных полевых командиров, власть и состояние которых, похоже, не уменьшаются[168]168
  Nik Stoop, Marijke Verpoorten, and Peter van der Windt, “Trump Threatened to Suspend the ‘Conflict Minerals’ Provision of Dodd-Frank. That Might Actually Be Good for Congo”, Washington Post, September 27, 2018, https://www. washingtonpost. com/news/monkey-cage/wp/2018/09/27/trump-canceled-the-conflict-minerals-provision-of-dodd-frank-thats-probably-good-for-the-congo.


[Закрыть]. Спустя десять с лишним лет после введения мер Додда – Франка охваченная войной ДРК не приблизилась к миру, а американские санкции не помогли в урегулировании проблем.

На вопрос о влиянии санкций на население у представителей американского правительства обычно есть наготове два ответа[169]169
  Richard Nephew, “The Humanitarian Impact of Sanctions”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, April 29, 2015, https://energypolicy. columbia. edu/sanctions-blog-columbia-s-center-global-energy-policy-post-six.


[Закрыть]. Первый – отрицать, что санкции имеют какие-либо негативные последствия для людей, ссылаясь на исключения, касающиеся продовольствия и медикаментов. Такая позиция в значительной степени несостоятельна и часто вызывает недоумение. Поэтому большинство официальных лиц предпочитают уклониться от ответа, утверждая, что американские санкции введены вследствие поведения страны-адресата. Вопрос о том, всегда ли администрация осознает всю тяжесть последствий санкций для населения соответствующих стран, остается открытым.

Политики тут не виноваты. Во многих случаях санкции оказывают структурное воздействие на экономику стран-адресатов, что затрудняет вычленение их последствий для людей от других причин экономического коллапса. Это хорошо видно на примере Ирана. В начале 2020 года по всему миру начал распространяться коронавирус, а в марте Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) объявила о пандемии. Иран быстро оказался в числе наиболее пострадавших стран. Официальная иранская статистика остается неточной, однако с начала 2020 года коронавирусом заболело более семи миллионов иранцев[170]170
  “COVID‐19 Dashboard”, Center for Systems Science and Engineering (CSSE) at Johns Hopkins University (JHU), accessed April 18, 2022, https://coronavirus. jhu. edu/map. html.


[Закрыть], что привело к сотням тысяч смертей[171]171
  “The Pandemic’s True Death Toll”, Economist, accessed January 23, 2022, https://www. economist. com/graphic-detail/coronavirus-excess-deaths-estimates.


[Закрыть].

Еще до начала пандемии Covid‐19 последствия американских санкций для иранского населения были хорошо задокументированы[172]172
  Erica Moret, “Humanitarian Impacts of Economic Sanctions on Iran and Syria”, European Security 24, no. 1 (2015), https://doi. org/10.1080/09662839.2014.893427.


[Закрыть]. Например, американские запреты затруднили доступ Ирана к лекарствам[173]173
  Siamak Namazi, “Sanctions and Medical Supply Shortages in Iran”, Woodrow Wilson Center, February 2013, https://www. wilsoncenter. org/sites/default/files/media/documents/publication/sanctions_medical_supply_shortages_in_iran. pdf.


[Закрыть]. Сложно было достать химиотерапевтические препараты и средства для лечения эпилепсии, рака и рассеянного склероза: западные фармацевтические компании ограничивали поставки, опасаясь попасть под санкции за сотрудничество с Тегераном[174]174
  “Iran: Sanctions Threatening Health”, Human Rights Watch, October 29, 2019, https://www. hrw. org/news/2019/10/29/iran-sanctions-threatening-health.


[Закрыть]. Санкции также разогнали инфляцию до таких высот, что непомерно дорогими стали те немногие лекарства и запчасти для медицинского оборудования, которые еще оставались в продаже[175]175
  Declan Butler, “How US Sanctions Are Crippling Science in Iran”, Nature 574 (October 2019): 13–14, https://media. nature. com/original/magazine-assets/d41586–019–02795-y/d41586–019–02795-y. pdf.


[Закрыть].

Пандемия только усугубила неблагоприятную ситуацию. Маски, лекарства, облегчающие симптомы, и средства индивидуальной защиты вскоре стали дефицитом – как это произошло и во многих других странах мира. Исламская Республика производит значительное количество медицинских товаров внутри страны, однако заводы с трудом справлялись с растущим спросом, что привело к необходимости импорта из менее затронутых стран. Однако отчаянные попытки иранских больниц получить необходимые импортные товары провалились – в отличие от многих других стран[176]176
  Esfandyar Batmanghelidj and Abbas Kebriaeezadeh, “As Coronavirus Spreads, Iranian Doctors Fear the Worst”, Foreign Policy, March 3, 2020, https://foreignpolicy. com/2020/03/03/iran-coronavirus-spreads-sanctions-covid19-iranian-doctors-fear-worst.


[Закрыть].

Вялая реакция исламского режима – основная причина быстрого распространения коронавируса на территории Ирана. В начале пандемии иранское правительство пыталось скрыть истинные масштабы вспышки. Власти также затягивали с введением мер социальной дистанции, направленных на сдерживание распространения заболевания. Верховный лидер Али Хаменеи состряпал собственную теорию заговора: коронавирус был создан Соединенными Штатами. Он даже заявил, что Америка использовала генетические данные иранцев, чтобы сделать вирус более смертоносным для Ирана[177]177
  Jon Gambrell, “Iran Leader Refuses US Help, Citing Virus Conspiracy Theory”, Associated Press, March 22, 2020, https://apnews. com/2cffa4c49cbf085562a71cd36a4e4378.


[Закрыть].

Для оправдания ужасной ситуации, сложившейся в стране, Тегеран выбрал санкции в качестве идеального козла отпущения. Чтобы объяснить, почему все плохо, представитель Министерства здравоохранения Ирана заявил: «Помните, что [Иран – ] это страна, находящаяся под санкциями»[178]178
  Maggie Michael, “Doctors and Nurses Suffered as Iran Ignored Virus Concerns”, Associated Press, May 12, 2020, https://apnews. com/6c7715f300797502329f6117e1141503.


[Закрыть]. У правительства появилась солидная аргументация. Если санкции препятствуют импорту медицинского оборудования и лекарств, то вполне обоснованным выглядит предположение, что именно они ответственны за высокую смертность от коронавируса.

По всему миру в средствах массовой информации стали обсуждать вопрос, правильно ли поступают США, продолжая политику максимального давления на Иран во время пандемии[179]179
  Editorial Board of the New York Times, “This Coronavirus Crisis Is the Time to Ease Sanctions on Iran”, New York Times, March 25, 2020, https://www. nytimes. com/2020/03/25/opinion/iran-sanctions-covid. html.


[Закрыть]. В конце марта газета New York Times потребовала смягчить меры против Тегерана, пока бушует коронавирус[180]180
  Editorial Board of the New York Times, “This Coronavirus Crisis Is the Time to Ease Sanctions on Iran”.


[Закрыть]. Более 30 членов Конгресса призвали администрацию отменить санкции против Ирана по гуманным соображениям[181]181
  “House & Senate Members Call on President Trump to End Sanctions Against Iran During Covid‐19”, Congressman Jared Huffman, accessed May 13, 2020, https://huffman. house. gov/media-center/press-releases/house-and-senate-members-call-on-president-trump-to-end-sanctions-against-iran-during-covid‐19.


[Закрыть]. Вмешалась и ООН, заявив, что нужно «срочно» ослабить санкции против Ирана[182]182
  “Bachelet Calls for Easing of Sanctions to Enable Medical Systems to Fight COVID‐19 and Limit Global Contagion”, United Nations, accessed May 12, 2020, https://ohchr. org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews. aspx? NewsID=25744&LangID=E.


[Закрыть].

Однако поведение Тегерана не способствовало завоеванию сердец и умов в Белом доме и в администрации. Стремясь сохранить лицо, исламский режим отклонил предложение Вашингтона о помощи через ВОЗ. Добавив еще один уровень к своим изобретательным конспирологическим теориям, Хаменеи заявил, что американские врачи хотели приехать в Иран только для того, чтобы оценить эффективность своего изготовленного в США «яда»[183]183
  Gambrell, “Iran Leader Refuses US Help”.


[Закрыть].

Вскоре администрация США столкнулась с мощным информационным штормом вокруг событий в Иране, однако американские официальные лица упорно настаивали, что трудности Ирана в борьбе со вспышкой заболевания никак не связаны с санкциями. Представитель Госдепартамента заявила: «Мы неоднократно подчеркивали, что санкции США не мешают иранскому режиму реагировать на кризис, вызванный Covid‐19»[184]184
  “Coronavirus: Iran and the US Trade Blame Over Sanctions”, BBC News, April 17, 2020, https://www. bbc. com/news/world-middle-east‐52218656.


[Закрыть]. Формально она была права. В 2000 году американские фермеры и фармацевтические компании успешно пролоббировали в администрации Клинтона разрешение на ограниченные продажи продовольствия и медикаментов в Иран[185]185
  Peter Harrell, “Cuba: U. S. Sanctions Policy After the Embargo”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, November 2016, https://energypolicy. columbia. edu/sites/default/files/Cuba%3A%20US%20Sanctions%20Policy%20After%20the%20Embargo. pdf.


[Закрыть]. В 2010-е годы США расширили ассортимент медицинских товаров, разрешенных к экспорту в Иран.

Таким образом, санкции 2020-х годов против Тегерана не препятствовали поставкам масок, медикаментов и некоторых средств индивидуальной защиты. Подобный экспорт подпадает под общие исключения, то есть автоматическое отступление от санкций, и это позволяет вести соответствующую торговлю – чтобы не допустить повторения происходившего в Ираке в 1990-е годы. Американские официальные лица постоянно озвучивали эти тезисы. Позиция администрации была четкой: смягчения санкций не произойдет.

В начале апреля Госдепартамент США выпустил служебную записку под названием «Иранская афера со снятием санкций»[186]186
  Rachel Oswald, “Calls Grow for Trump to Relax Humanitarian Sanctions on Iran”, CQ Roll Call, April 9, 2020, https://www. rollcall. com/2020/04/09/calls-grow-for-trump-to-relax-humanitarian-sanctions-on-iran.


[Закрыть]. В этой информационной справке утверждалось, что «ловкая кампания иностранного влияния, проводимая Ираном с целью добиться снятия санкций, направлена не на облегчение жизни и улучшение здоровья иранского народа, а на сбор средств для своих террористических операций»[187]187
  “Iran’s Sanctions Relief Scam”, U. S. Department of State, accessed January 6, 2021, https://www. state. gov/irans-sanctions-relief-scam.


[Закрыть]. Политика максимального давления США на Иран, по всей видимости, продолжалась. В разгар пандемии Вашингтон ввел дополнительные меры против фирм, содействующих экспорту иранской нефти, что еще сильнее подорвало способность режима финансировать импорт лекарств[188]188
  Richard Nephew, “Reconsidering US Sanctions Policy Amid the Coronavirus Crisis and the Oil Market Crash”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, March 2020, https://energypolicy. columbia. edu/sites/default/files/file-uploads/Sanctions_CGEP_Commentary_033120–2. pdf.


[Закрыть].

Несмотря на очевидную твердость позиции, администрация понимала, что не удастся избежать пристального внимания СМИ, если не объявить о мерах, демонстрирующих ее добрую волю. По мере того как разгоралась полемика, Министерство финансов США сообщило, что для проведения операций, связанных с импортом медицинских препаратов, Тегеран может использовать обычно замороженные счета центрального банка Ирана за рубежом. Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) также опубликовало четкое руководство о том, что разрешено и запрещено в рамках санкций. Это был полезный шаг, поскольку детали санкционных программ, как правило, изложены в туманных юридических документах объемом в сотни страниц, способных отпугнуть даже самых решительных экспортеров. В этом руководстве еще раз было указано, что экспорт медицинских товаров в Иран в целом разрешен.

Наконец, администрация припасла еще одного туза в рукаве: Министерство финансов США разъяснило, что с Ираном можно свободно вести гуманитарную торговлю через «швейцарский канал». Этот механизм позволяет швейцарским компаниям экспортировать в Иран товары первой необходимости, такие как продукты питания и медикаменты, не опасаясь санкций со стороны США. В соответствии с этой схемой правительство Швейцарии берет на себя обязанность проверять, чтобы экспортируемые товары не попали в руки иранских организаций, находящихся под санкциями.

На бумаге швейцарский канал выглядел многообещающе. Несмотря на небольшие размеры швейцарской экономики, в стране расположено несколько фармацевтических производителей (например, Roche и Novartis) и пищевых компаний (например, Nestlé). Кроме того, швейцарский механизм запустили в начале 2020 года, как раз в начале пандемии. Тем не менее за три месяца после этого в швейцарском канале не было зарегистрировано ни одной сделки, кроме пилотной. Для наблюдателей за санкциями это не стало неожиданностью. Компании, желающие воспользоваться швейцарским каналом, обязаны направлять американским властям огромное количество конфиденциальной информации[189]189
  Esfandyar Batmanghelidj and Sahil Shah, “As Iran Faces Virus, Trump Admin Fails to Use Swiss Channel to Ease Medical Exports”, European Leadership Network, May 6, 2020, https://www. europeanleadershipnetwork. org/commentary/as-iran-faces-virus-trump-admin-fails-to-use-touted-swiss-channel-to-ease-medical-exports.


[Закрыть].

Помимо прочих требований, швейцарские экспортеры должны предоставлять OFAC отчеты с детальным описанием финансового положения иранских банков, с которыми они намерены вести бизнес. В отчеты необходимо включать подробную информацию о счетах иранских банков в иностранных учреждениях. Многие компании задаются вопросом, что Соединенные Штаты намерены делать с этими массивами данных; европейские официальные лица называют этот процесс «сбором компромата»[190]190
  Erin Cunningham, “As Coronavirus Cases Explode in Iran, U. S. Sanctions Hinder Its Access to Drugs and Medical Equipment”, Washington Post, March 29, 2020, https://www. washingtonpost. com/world/middle_east/as-coronavirus-cases-explode-in-iran-us-sanctions-hinder-its-access-to-drugs-and-medical-equipment/2020/03/28/0656a196–6aba‐11ea-b199–3a9799c54512_story. html.


[Закрыть], направленным на документирование связей между иранскими и европейскими банками. Даже если бы экспортеры смогли предоставить эти данные, их сбор занял бы месяцы, что сделало бы канал практически бесполезным для борьбы с пандемией[191]191
  Oswald, “Calls Grow for Trump to Relax Humanitarian Sanctions on Iran”.


[Закрыть].

При всех недостатках швейцарского механизма администрация надеялась, что объявление об этих шагах ослабит полемику в СМИ по поводу влияния американских санкций на население Ирана. Она ошиблась. И все же истина заключается в том, что Белый дом, Министерство финансов и Конгресс не могли сделать намного больше того, что сделали: санкции США отчасти объясняют нехватку медицинского оборудования в Иране, однако их снятие не помогло бы во время пандемии. Ограничения оказали настолько глубокое структурное воздействие на торговлю между Ираном и остальным миром, что для исправления ситуации требовалось нечто большее, нежели простая отмена.

Проблема, с которой столкнулся Иран, имела как минимум три аспекта. Прежде всего, большинство компаний не хотят торговать в условиях общих исключений, позволяющих экспортировать гуманитарные товары в страны, находящиеся под санкциями. Причина в том, что такие исключения сопровождаются жесткими условиями. Медицинское оборудование должно быть признано «устройством» согласно разделу 201 Федерального закона о пищевых продуктах, лекарственных средствах и парфюмерно-косметических товарах и определено как EAR99 в американских Правилах экспортного контроля (EAR)[192]192
  Scott Flicker, Lauren Kelly Greenbacker, Talya Hutchison, and Holly Flynn, “Humanitarian Aid to Iran Under Existing Sanctions – An Important Reminder in a Time of Pandemic”, Paul Hastings, April 21, 2020, https://www. paulhastings. com/publications-items/details/?id=84f02f6f‐2334–6428–811c-ff00004cbded.


[Закрыть].

В результате общие исключения – которые ограничиваются всего лишь суммой в 500 тысяч долларов в год – не распространяются на некоторые виды медицинского оборудования, имеющего решающее значение для борьбы с коронавирусом – например, на кислородные генераторы, лабораторные установки и оборудование для медицинской визуализации. OFAC считает, что эта продукция имеет отношение к национальной безопасности, поэтому компаниям, желающим экспортировать ее в Иран, необходимо обращаться за специальными экспортными лицензиями.

Получить такие лицензии весьма непросто. В 2016 году юристы оценивали, что вероятность получения экспортной лицензии компанией, обратившейся в OFAC, составляет примерно 50 %[193]193
  Cunningham, “As Coronavirus Cases Explode in Iran”.


[Закрыть]. Специалисты по санкциям полагали, что солидная заявка имеет хорошие шансы на одобрение. В 2019 году доля успешных заявок на получение лицензий от OFAC снизилась примерно до 10 %[194]194
  Cunningham, “As Coronavirus Cases Explode in Iran”.


[Закрыть]. Вероятно, в начале пандемии этот показатель был еще ниже, что отражает широко разрекламированную президентом Дональдом Трампом политику максимального давления на Тегеран.

У фирм, готовых вести торговлю в соответствии с общими исключениями, имеются и другие причины для проявления осторожности. Даже в случае применения общих исключений компании должны проверять, не ведут ли они бизнес с организациями, находящимися под санкциями. Это реально, хотя и требует времени. Однако здесь есть своя загвоздка: запрещено также ведение бизнеса с компанией, которая имеет связи с организацией, находящейся под санкциями. Для фирм, желающих торговать с Ираном, недостаточно изучить потенциального местного иранского партнера. Они вынуждены также выяснять, с кем этот потенциальный партнер ведет бизнес.

Учитывая непрозрачный характер деловых связей в Иране, практически невозможно с уверенностью сказать, что та или иная компания никак не связана с подсанкционными организациями. Например, находящийся под санкциями Корпус стражей исламской революции (КСИР) настолько сильно контролирует иранскую экономику, что многие иранские компании в тот или иной момент имели дело с этой военизированной группировкой. В любом случае проведение тщательной экспертизы требует денег и времени. Большинство международных компаний полагают, что потенциальные выгоды не стоят таких затрат даже в лучшие времена, не говоря уже о периоде пандемии, когда длительное изучение вопроса обречено на неудачу.

Второй комплекс проблем для Ирана относится к финансовой сфере. Даже при наличии общих исключений иностранные банки не могут вести дела с иранскими финансовыми институтами, попавшими под санкции в связи с терроризмом и ядерной программой. Такие меры приняты к большинству иранских банков, и транзакции, обеспечивающие гуманитарный импорт Ирана, осуществляли только четыре банка, избежавшие санкций. Однако в октябре 2018 года США наложили санкции на самый важный из них – Parsian Bank[195]195
  “Iran-Related Designations and Updates; Counter Terrorism Designations and Updates; Administrative Removals from Executive Order 13599 List”, U. S. Treasury, accessed May 10, 2020, https://www. treasury. gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20181016. aspx.


[Закрыть].

Санкции против Parsian Bank стали серьезным ударом для Тегерана. Это учреждение совершало большинство финансовых операций, связанных с импортом продовольствия и медикаментов в Иран. Даже обычно осмотрительные американские юристы, занимающиеся вопросами санкций, выразили протест, заявив о скудности доказательств для введения санкций против Parsian Bank[196]196
  Samuel Rubenfeld, “U. S. Sanctions Listing Could Hurt Humanitarian Trade with Iran”, Wall Street Journal, October 19, 2018, https://www. wsj. com/articles/u-s-sanctions-listing-could-hurt-humanitarian-trade-with-iran‐1539941400.


[Закрыть]; эту организацию, известную надежными процедурами по борьбе с отмыванием денег, никогда не уличали в незаконной деятельности[197]197
  Erin Cunningham, “Fresh Sanctions on Iran Are Already Choking Off Medicine Imports, Economists Say”, Washington Post, November 17, 2018, https://www. washingtonpost. com/world/middle_east/fresh-sanctions-on-iran-are-already-choking-off-medicine-imports-economists-say/2018/11/17/c94ce574-e763–11e8–8449–1ff263609a31_story. html.


[Закрыть]. Согласно OFAC, дело заключалось в том, что иранская инвестиционная компания Andisheh Mevaran купила и продала менее 0,3 % акций Parsian Bank. Эта инвестиционная компания не находилась под санкциями, поэтому сама по себе указанная операция не представляла проблемы.

Проблема заключалась в том, что Andisheh Mevaran впоследствии направила прибыль, полученную от продажи акций Parsian Bank, в сеть организаций Басидж – полувоенной иранской группировки, находящейся под санкциями. Parsian Bank заявил, что ничего не знал о намерении Andisheh Mevaran финансировать Басидж и что банк не может нести разумную ответственность за сделки своих 70 000 акционеров[198]198
  Maziar Motamedi, “Parsian Bank CEO: US Treasury Made ‘Mistake’ in Iran Sanctions Designation”, Bourse and Bazaar, October 21, 2018, https://www. bourseandbazaar. com/articles/2018/10/21/parsian-bank-ceo-us-treasury-made-mistake-in-iran-sanctions-designation.


[Закрыть]. Кроме того, сумма сделки Andisheh Mevaran была настолько невелика, что не превосходила всех нормативных требований. Однако США не уступили и назвали Parsian Bank спонсором террора[199]199
  Esfandyar Batmanghelidj and Ellie Geranmayeh, “America’s Latest Wave of Iran Sanctions”, European Council on Foreign Relations, November 6, 2018, https://www. ecfr. eu/article/commentary_americas_latest_wave_of_iran_sanctions.


[Закрыть].

Второй финансовый вопрос связан с нежеланием иностранных банков работать с Ираном. До начала пандемии Covid‐19 те немногие банковские операции, которые проводились между Ираном и западным миром, осуществляла лишь горстка европейских банков, причем чаще всего нерегулярно и только для нескольких надежных клиентов, с которыми эти финансовые учреждения вели дела на протяжении многих лет. После начала пандемии этих ограниченных финансовых каналов оказалось недостаточно для того, чтобы Иран мог нарастить импорт лекарств и медицинского оборудования.

Отсутствие финансовых связей между Ираном и Европой, которая не возобновила санкции после выхода США из ядерного соглашения в 2018 году, отражает тот факт, что многие международные банки неохотно производят операции, имеющие отношение к Ирану, даже если они являются законными. Вместо того чтобы тратить время на тщательный анализ потенциальных сделок и проверять их на соответствие санкциям, многие финансовые учреждения предпочитают отклонять любые запросы, связанные с Ираном (этот процесс известен как «снижение рисков» или «чрезмерное соблюдение требований»).

Как и компании, банки считают, что они могут много потерять (в случае нарушения американских санкций) и мало выиграть от ведения бизнеса с Ираном. Боязнь попасть под санкции – это лишь один из аспектов проблемы. После мирового финансового кризиса 2008–2009 годов большинство западных финансовых институтов прекратили сотрудничество с теми странами Ближнего Востока и Африки, которые были признаны слишком рискованными с точки зрения соблюдения требований законодательства и недостаточно прибыльными во времена оптимизации затрат. Иран прекрасно вписывался в эту категорию.

Теоретически проблему чрезмерного соблюдения требований могли бы решить «гарантийные письма» от Министерства финансов США, предоставляющие иностранным банкам гарантии того, что они могут вести операции, не нарушая санкций. Однако с конца 2010-х годов получение гарантийного письма от OFAC стало настолько сложным делом, что многие международные банки прекратили любые попытки. Как и в случае со швейцарским каналом, эти гарантийные письма также сопровождаются обременительными требованиями к отчетности, которые, по мнению многих банков, в лучшем случае не стоят того, а в худшем представляют собой операцию по сбору информации для американской разведки.

Даже если иностранным банкам удается получить от OFAC такие письма, юридические отделы банков, как правило, не считают эти документы достаточно надежными гарантиями. Финансовое регулирование в США осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Это означает, что генеральный прокурор конкретного штата или прокурор любого города может трактовать санкционные правила не так, как делает управление OFAC, действующее на федеральном уровне.

У многих европейских банков сохранились болезненные воспоминания о взаимодействии с федеральными и городскими прокурорами[200]200
  Gérard Araud, Passeport Diplomatique, Quarante Ans au Quai d’Orsay (Paris: Grasset, 2019), 158.


[Закрыть]. В 2014 году окружной судья в Манхэттене оштрафовал французский банк BNP Paribas на баснословные 8,9 млрд долларов за «масштабные и систематические нарушения»[201]201
  “BNP Paribas Agrees to Plead Guilty and to Pay $8.9 Billion for Illegally Processing Financial Transactions for Countries Subject to U. S. Economic Sanctions”, U. S. Department of Justice, accessed April 20, 2020, https://www. justice. gov/opa/pr/bnp-paribas-agrees-plead-guilty-and-pay‐89-billion-illegally-processing-financial.


[Закрыть] американских экономических санкций в отношении Кубы, Судана и Ирана. По мнению юристов, чтобы обезопасить себя, финансовым институтам, прежде чем осуществлять операции с Ираном, потребуется получать гарантийные письма от финансовых органов всех штатов США, где они так или иначе представлены.

На этом проблемы, связанные с финансовой сферой, не заканчиваются. Как и Северная Корея, Иран находится в черном списке Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF) – международного органа, контролирующего деятельность по борьбе с отмыванием денег, финансированием террора и распространением ядерного оружия; Исламская Республика не ратифицировала международные соглашения по борьбе с финансированием террора и организованной преступностью. В связи с этим FATF призывает международные банки с осторожностью относиться к любым операциям с участием иранских контрагентов. Если выражаться проще, то это означает отказ от любых связей с Ираном.

Последним финансовым сдерживающим фактором является то, что международные компании нередко опасаются, что им не заплатят за продукцию, которую они экспортируют в Иран, и это не лишено оснований: иранским компаниям трудно добыть твердую валюту для выплат своим иностранным партнерам. Объяснение этому кроется в санкциях. Действия США серьезно ограничивают экспорт иранской нефти, которая является основным источником валютных средств для Тегерана. В свою очередь, международные компании не испытывают уверенности, что их иранские партнеры смогут быстро (и в полном объеме) расплатиться с ними.

Третий и последний комплекс проблем связан с логистикой. Даже если бы какому-нибудь поставщику медицинских товаров удалось установить, что его иранский партнер не связан с подсанкционными организациями, а потом найти банк, готовый провести соответствующую транзакцию, он все равно столкнулся бы с трудностями при доставке товара в Тегеран. Как и банки, большинство судоходных компаний предпочитают соблюсти санкции «с запасом» и отказаться от бизнеса с Ираном. Те немногие западные судоходные фирмы, которые хотели продолжить торговлю с Ираном после введения Соединенными Штатами санкций против Тегерана в 2018 году, не смогли этого сделать: отказались их страховые компании, опасавшиеся, что они сами могут попасть под санкции.