Текст книги "Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США"

Привлечение инвестиций в нефтегазовый сектор являлось одним из главных приоритетов Тегерана. Иран надеялся, что наращивание экспорта энергоносителей сможет защитить страну от нового раунда западных санкций в случае очередного обострения отношений с США и Евросоюзом. Для иранских политиков превращение Ирана в крупного экспортера энергоносителей стало бы оптимальным способом предотвратить действия против нефтегазового сектора страны в будущем: если Ирану удалось бы стать одним из крупнейших мировых производителей энергоносителей, то введение подобных санкций повлекло бы риск дестабилизации мировых рынков нефти и газа.

Кроме того, нефтяной сектор Ирана остро нуждался в западных инвестициях и технологиях. Исламская Республика уже десять лет не подписывала крупных контрактов с международными нефтяными компаниями. По оценкам Тегерана, энергетической отрасли требовалось примерно 200 млрд долларов[231]231
  Babak Dehghanpisheh, “Foreign Funds for Iran’s Oil Sector a Top Priority: Oil Minister”, Reuters, August 20, 2017, https://www. reuters. com/article/us-iran-oil-zanganeh-idUSKCN1B00T0.


[Закрыть]. Страна была явно не в состоянии вложить такие средства, поэтому решающим фактором стало финансирование со стороны иностранных компаний. Однако время для этого оказалось не особо удачным: в связи с резким падением цен на нефть в 2015–2016 годах энергетические компании сокращали инвестиционные бюджеты. Также крайне необходимы были западные технологии – особенно для работ со сжиженным природным газом.

Total могла предложить Тегерану все, о чем только мечтали иранские лидеры: французская компания являлась мировым энергетическим гигантом, обладала колоссальными денежными ресурсами и располагала свободным доступом к первоклассным технологиям. После двух лет переговоров Total вернулась в Иран в июле 2017 года и стала развивать мегапроект Южный Парс в партнерстве с китайской компанией CNPC и иранской Petropars. Соглашение предусматривало, что Total продолжит работать на этом гигантском газовом месторождении в течение 20 лет, инвестировав в проект около 5 млрд долларов.

Иранские чиновники были довольны. Они размахивали сделкой с Total по Южному Парсу как доказательством, что Иран может привлечь крупнейшие мировые энергетические компании. В Тегеране надеялись, что примеру Total вскоре последуют и другие международные компании, которые принесут западные технологии и деньги, необходимые для разработки колоссальных энергетических запасов Ирана. Исламский режим также стремился подстраховаться за счет российских и азиатских компаний, которые, по всей видимости, были готовы остаться в стране в случае введения западными странами санкций против Ирана. Но вся эта тщательно продуманная стратегия оказалась под угрозой срыва в результате событий, совершенно не зависящих от страны.

За тысячи километров от Тегерана президентом США избрали Трампа. Руководство Total быстро осознало, что это событие – плохая новость для планов компании в Иране, если учесть его предвыборное обещание вновь ввести санкции против Тегерана. Юристов Total беспокоила и еще одна вещь: формально Соединенные Штаты не отменяли вторичные санкции в отношении иранского энергетического сектора; работа Total на Южном Парсе зависела от специальных разрешений, которые президент США должен продлевать каждые несколько месяцев[232]232
  Bate Felix, “Oil Major Total Says Final Iran Project Investment Decision Depends on Renewal of U. S. Waivers”, Reuters, February 9, 2017, https://www. reuters. com/article/iran-total-sanctions-idUSL5N1FU1VT.


[Закрыть]. В обычное время этот процесс не предполагал каких-либо затруднений, однако с приходом Трампа в Белый дом уже ничто не казалось рутинной процедурой.

На протяжении всего 2017 года загадочные заявления Трампа не позволяли понять, выполнит ли он свое обещание выйти из ядерного соглашения. Компания Total понимала: если Трамп решит двинуться по этому пути, ей придется действовать быстро, чтобы спасти свои инвестиции в Южный Парс. Сохранялись крупицы надежды, что если даже США вновь введут санкции против Ирана, то они не будут включать в себя вторичный компонент, а тогда Total, вероятно, сможет продолжить разработку газового месторождения. Но в случае появления вторичных санкций перспективы Total выглядели гораздо мрачнее: единственным шансом компании остаться в Иране стало бы продление специальных разрешений, на которые опирались иностранные энергетические компании для работы в Иране после подписания ядерного соглашения.

В парижской штаб-квартире компании Total началась подготовка упреждающего лоббистского плана по спасению проекта Южный Парс. Стратегия французского энергетического гиганта заключалась в укреплении связей с США. Total давно и прочно присутствовала в Северной Америке: американские активы французской компании составляли около 10 млрд долларов[233]233
  “US Withdrawal from the JCPOA: Total’s Position Related to the South Pars 11 Project in Iran”, Total, May 16, 2018, https://www. total. com/media/news/press-releases/us-withdrawal-jcpoa-totals-position-related-south-pars‐11-project-iran.


[Закрыть]. В конце 2017 года Total закончила инвестировать 1,7 млрд долларов в нефтехимический завод в Техасе, создав 1500 рабочих мест для американцев[234]234
  “U. S.: Total, Borealis and NOVA Chemicals Sign Definitive Agreements to Form a Joint Venture in Petrochemicals”, Total, February 19, 2018, https://www. total. com/media/news/press-releases/us-total-borealis-and-nova-chemicals-sign-definitive-agreements-form-joint-venture-petrochemicals.


[Закрыть]. Это вооружило французскую компанию инструментом давления. Компания также открыла офис по работе с государственными органами в Вашингтоне; пять сотрудников получили задачу на постоянной основе «координировать отношения» (синоним термина «лоббировать» на языке пиара) с Министерством финансов и Государственным департаментом[235]235
  Ron Bousso and Bate Felix, “France’s Total Opens Washington Office as Iran Risks Loom”, Reuters, November 3, 2017, https://www. reuters. com/article/us-total-usa/frances-total-opens-washington-office-as-iran-risks-loom-idINKBN1D31H2.


[Закрыть].

В начале 2018 года Патрик Пуянне, генеральный директор Total, еще сильнее активизировал лоббистские усилия компании[236]236
  Sarah White, “Head of France’s Total Urged Trump to Stick with Iran Nuclear Deal: FT”, Reuters, February 12, 2018, https://www. reuters. com/article/us-total-iran-trump/head-of-frances-total-urged-trump-to-stick-with-iran-nuclear-deal-ft-idUSKBN1FW0NL.


[Закрыть]. На форуме в Давосе Пуянне за ужином сказал Трампу, что президенту следует придерживаться условий ядерной сделки, иначе он рискует усилить иранских сторонников жесткой линии[237]237
  David Keohane and Andrew Ward, “Total Chief Told Trump to Stick with Iran Nuclear Deal”, Financial Times, February 11, 2018, https://www. ft. com/content/f3c2d084–0e83–11e8–8cb6-b9ccc4c4dbbb.


[Закрыть]. Генеральный директор Total также втолковывал Трампу, что Южный Парс отличается от других энергетических проектов: предполагалось, что газ Южного Парса будет потребляться в Иране. Таким образом, от эксплуатации этого месторождения Тегеран не получит ни одного доллара США, ведь его газ не пойдет на увеличение экспорта. Согласно тщательно разработанному лоббистскому плану Total, проект Южный Парс являлся, по сути, второстепенным и не способствовал укреплению позиций Ирана в качестве серьезного игрока в энергетической отрасли.

Однако надежды французской энергетической группы на спасение своих инвестиций в Южный Парс вскоре рухнули. Через три месяца после ужина Пуянне с Трампом в Давосе Соединенные Штаты вышли из ядерного соглашения. OFAC незамедлительно отозвало специальные разрешения, позволявшие Total и другим иностранным компаниям работать в Иране, дав им шесть месяцев на то, чтобы покинуть страну[238]238
  David Jalilvand, “The US Exit from the JCPOA: What Consequences for Iranian Energy?”, Oxford University Institute for Energy Studies, June 2018, https://www. oxfordenergy. org/publications/us-exit-jcpoa-consequences-iranian-energy.


[Закрыть]. Самый пессимистичный сценарий для Total быстро превратился в реальность. Новый раунд американских санкций на деле оказался даже жестче существовавших до подписания ядерного соглашения: теперь экспорт иранского природного газа вообще запретили, чего не было в период, предшествовавший ядерной сделке.

Евросоюз не вышел из ядерного соглашения, и европейские предприятия оказались в странной ситуации. Согласно нормам ЕС, компании имели полное право работать в Иране. Более того, европейские правительства пытались убедить их не уходить с иранского рынка, пытаясь спасти отношения с Тегераном. Однако угроза оказаться под вторичными санкциями вынудила европейские фирмы прекратить свою деятельность в Иране. Немецкая Siemens, датская Maersk, французская Peugeot и многие другие компании энергетического, финансового, страхового и судоходного секторов объявили, что у них нет другого выхода, кроме как уйти с иранского рынка. Угроза вторичных санкций означала, что американские нормы возобладали над нормами ЕС.

В последней отчаянной попытке спасти свои инвестиции Total направила все силы на получение специального разрешения США на продолжение работ на Южном Парсе[239]239
  David Keohane, “Total Vows Iran Pullout Over Trump Sanctions Threat”, Financial Times, May 16, 2018, https://www. ft. com/content/cf9a7ef8–5912–11e8-bdb7-f6677d2e1ce8.


[Закрыть]. Французское правительство начало лоббировать в США поддержку интересов Total. Впрочем, одновременно Total четко дала понять, что если с Вашингтоном ничего не получится, то она моментально откажется от проекта Южный Парс. Решение французов не вызывало сомнений: как и большинство энергетических гигантов, Total 90 % своих финансовых операций ведет через американские банки и, соответственно, использует доллар США[240]240
  “US Withdrawal from the JCPOA”, Total.


[Закрыть]. Потеря доступа к доллару означала смертельную угрозу для компании.

Параллельно Франция, Германия и Великобритания выдвинули требование о полной санкционной индульгенции для европейских компаний, работающих в Иране. Соединенные Штаты категорически отказались[241]241
  “Iran Nuclear Deal: US Rejects EU Plea for Sanctions Exemption”, BBC News, July 16, 2018, https://www. bbc. co. uk/news/world-us-canada‐44842723.


[Закрыть]. В письме, адресованном европейским правительствам, госсекретарь Майк Помпео и министр финансов Стивен Мнучин заявили, что США будут «стремиться оказывать беспрецедентное финансовое давление на иранский режим»[242]242
  Dan De Luce, Abigail Williams, and Andrea Mitchell, “U. S. Refuses European Requests for Exemptions from Its New Sanctions on Iran”, NBC News, July 14, 2018, https://www. nbcnews. com/news/world/u-s-refuses-european-requests-exemptions-its-new-sanctions-iran-n891371.


[Закрыть]. Поэтому, продолжали Помпео и Мнучин, США «не могут делать исключения из этой политики, если не считать весьма специфических обстоятельств, когда это явно идет на пользу национальной безопасности [США]». Париж, Берлин и Лондон, ранее осторожно надеявшиеся на компромисс с Вашингтоном, были в шоке.

Письмо Помпео и Мнучина стало четким сигналом, что США не намерены позволять Total – или любой другой европейской компании – оставаться в Иране. Через два месяца французы уведомили правительство Ирана, что вынуждены выйти из проекта Южный Парс[243]243
  David Keohane and Najmeh Bozorgmehr, “Threat of US Sanctions Pushes France’s Total Out of Iran”, Financial Times, August 20, 2018, https://www. ft. com/content/6baba178-a459–11e8–926a‐7342fe5e173f.


[Закрыть]. Интересно, что долю Total в проекте изначально отдали китайской компании CNPC[244]244
  “Iran Says China’s CNPC Replacing France’s Total in Gas Project”, Reuters, November 25, 2018, https://www. reuters. com/article/us-oil-iran-cnpc/iran-says-chinas-cnpc-replacing-frances-total-in-gas-project-idUSKCN1NU0FP.


[Закрыть]. Администрация Трампа только что начала торговую войну с Пекином, но при этом вторичные санкции США против Ирана пошли на пользу государственной китайской компании – за счет европейской. Однако уже через несколько недель CNPC также прекратила работу над проектом из-за угрозы попадания под вторичные санкции со стороны США[245]245
  Chen Aizhu, “CNPC Suspends Investment in Iran’s South Pars After U. S. Pressure: Sources”, Reuters, December 12, 2018, https://www. reuters. com/article/us-china-iran-gas-sanctions/cnpc-suspends-investment-in-irans-south-pars-after-u-s-pressure-sources-idUSKBN1OB0RU.


[Закрыть].

В итоге проект Южный Парс вернулся под контроль Корпуса стражей исламской революции (КСИР), который американские санкции должны были ослаблять. Эта военизированная группировка, давно находящаяся под санкциями, еще больше укрепила свой контроль над иранским энергетическим сектором; газ составляет основу иранской экономики и является важнейшим сырьем для цементной, сталелитейной и нефтехимической промышленности страны. Прогноз Пуянне в Давосе оказался точным: из-за санкций в иранской экономике возросло влияние сторонников жесткого курса, а влияние реформаторов снизилось[246]246
  Ellie Geranmayeh, “Reviving the Revolutionaries: Trump’s Maximum Pressure Is Shifting Iran’s Domestic Politics”, European Council on Foreign Relations, June 2020, https://www. ecfr. eu/page/-/reviving_the_revolutionaries_how_trumps_maximum_pressure_is_shifting_irans. pdf.


[Закрыть].

На протяжении всей эпопеи с Total европейские правительства не скрывали своего недовольства вторичными санкциями США. По словам одного европейского дипломата, «мы пришли к ситуации, когда существует стремление наложить санкции на европейцев и недовольство европейскими компаниями, которые теперь обвиняются в поддержке террористического государства»[247]247
  Sudip Kar-Gupta and John Irish, “France’s Total to Quit Iran Gas Project if No Sanctions Waiver”, Reuters, May 16, 2018, https://www. reuters. com/article/us-iran-nuclear-france-total-idUSKCN1IH1XK.


[Закрыть]. Европейские правительства припомнили, что в 1986 году Соединенные Штаты быстро отменили нефтяное эмбарго против Ливии из опасения, что запрет может затронуть интересы американских энергетических компаний[248]248
  Richard Nephew, “Libya: Sanctions Removal Done Right? A Review of the Libyan Sanctions Experience”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, March 2018, https://energypolicy. columbia. edu/sites/default/files/pictures/Libya%20Sanctions%20Removal_CGEP_Report_031918. pdf.


[Закрыть]. Однако на этот раз европейским компаниям, попавшим под санкционный огонь в Иране, аналогичная помощь не светила.

Европейские компании и правительства с трудом переваривали озвученные Трампом причины выхода США из ядерного соглашения. По мнению президента США, это соглашение не принесло американским компаниям достаточной выгоды, чтобы стать разумными инвестициями для Вашингтона: в отличие от отмененных вторичных санкций, первичные санкции США против Ирана оставались в силе даже после смягчения в 2016 году, и это не позволяло американским компаниям вновь выйти на иранский рынок. Вместо попыток договориться с Ираном, чтобы ядерная сделка приносила пользу американским компаниям, Трамп вообще отказался от этого соглашения – чтобы ни одна компания, ни американская, ни иностранная, не смогла извлечь выгоду.

В Европе полагали, что США имеют полное право выйти из ядерной сделки (хотя и настаивали на том, что Иран выполнил условия соглашения). Но вместе с тем европейские власти считали, что угрожать фирмам ЕС вторичными санкциями – это уже перебор. США – единственная страна, которая применяет вторичные санкции. Это означает, что американским компаниям незачем беспокоиться о европейских ограничениях, а вот европейские фирмы должны соблюдать как санкции ЕС, так и санкции США. Трудно было проглотить и отказ Вашингтона рассматривать просьбы Европы о санкционных индульгенциях для европейских компаний. Даже когда на карту были поставлены экономические интересы союзников, США оказались не готовы сделать ни одного исключения в своей политике максимального давления на Иран.

Правительства стран ЕС в частном порядке отмечали, что у американских компаний дела в подсанкционных странах, похоже, шли лучше, чем у прочих. В то время как Total покидала Иран, на другом конце земного шара Chevron, Halliburton и ряд других американских нефтяных сервисных компаний продолжали работать в Венесуэле даже после того, как США ввели жесткие санкции против энергетического сектора Каракаса[249]249
  Brian Scheid, “Chevron’s Venezuela Sanctions Waiver Extended to April: US Treasury”, S&P Global Platts, January 18, 2020, https://www. spglobal. com/platts/en/market-insights/latest-news/oil/011820-chevrons-venezuela-sanctions-waiver-extended-to-april-us-treasury.


[Закрыть]. Министерство финансов США предоставило американским энергетическим компаниям ряд якобы временных трехмесячных исключений из санкций. Эти исключения действовали в течение двух лет. Для сравнения: от европейских компаний потребовали свернуть деятельность в Иране в течение шести месяцев после выхода США из ядерного соглашения.

Пример Венесуэлы подтверждает широко распространенное среди европейских политиков мнение, что американским фирмам, похоже, не стоит особо опасаться санкций. На их взгляд, показательным примером двойных стандартов Вашингтона в отношении американских и иностранных компаний является российская эпопея компании Exxon. В 2011 году Exxon заключила партнерство с российской государственной нефтяной компанией «Роснефть». В обмен на обещание создать несколько совместных предприятий в России американский гигант согласился передать «Роснефти» доли в шести месторождениях в Техасе и Мексиканском заливе[250]250
  Andrew Kramer, “Exxon Reaches Arctic Oil Deal with Russians”, New York Times, August 31, 2011, https://www. nytimes. com/2011/08/31/business/global/exxon-and-rosneft-partner-in-russian-oil-deal. html.


[Закрыть]. Для «Роснефти» эта сделка означала уникальную возможность получить доступ к американским технологиям и ноу-хау в области бурения скважин.

В 2013 году «Роснефть» выполнила свое обещание и предоставила Exxon доступ к совместным предприятиям в России. Проекты были масштабными: американские нефтяники планировали вложить до 500 млрд долларов США в разработку российских месторождений, расположенных глубоко под Черным морем, в Арктике и в Сибири. Рекс Тиллерсон, занимавший в то время пост генерального директора Exxon, с энтузиазмом подписал эти соглашения. В знак признания плодотворного сотрудничества Exxon и «Роснефти» президент России Владимир Путин наградил Тиллерсона престижным российским орденом Дружбы[251]251
  Atle Staalesen, “These Are Rex Tillerson’s Assets in Arctic Russia”, Barents Observer, December 2016, https://thebarentsobserver. com/en/arctic-industry-and-energy/2016/12/these-are-rex-tillersons-assets-arctic-russia.


[Закрыть].

Через несколько месяцев после этого Россия присоединила Крым и поддержала сторонников независимости на востоке Украины, вследствие чего США начали вводить санкции против Москвы. Однако Exxon, не смущаясь этим, пыталась продолжить реализацию своих мегапроектов в России. На ежегодном собрании акционеров компании Тиллерсон заявил: «Мы не поддерживаем санкции в целом, потому что не считаем их эффективными, если только они не реализованы всеобъемлющим образом, а это очень трудно сделать»[252]252
  Bradley Klapper, “Trump’s Choice for Top Diplomat Is no Fan of Sanctions”, Associated Press, December 15, 2016, https://apnews. com/ba5a55b4956846b5af90962c290679ac/trumps-choice-top-diplomat-no-fan-sanctions.


[Закрыть]. Любопытный комментарий для человека, который три года спустя станет госсекретарем США (и убежденным сторонником санкций)[253]253
  David Brunnstrom, “Tillerson: Evidence Sanctions ‘Really Starting to Hurt’ North Korea”, Reuters, January 17, 2018, https://www. reuters. com/article/us-northkorea-missiles-tillerson/tillerson-evidence-sanctions-really-starting-to-hurt-north-korea-idUSKBN1F62UV.


[Закрыть].

Весной 2014 года, когда на востоке Украины шли боевые действия, американский нефтяной концерн повысил ставки и подписал договоры о новых совместных предприятиях с «Роснефтью». Генеральный директор российской нефтяной компании Игорь Сечин лично поставил подпись под этими соглашениями, несмотря на попадание под санкции США. Сделка была законной, но вызвала удивление[254]254
  Clifford Krauss, “Exxon Mobil Seeks U. S. Sanctions Waiver for Oil Project in Russia”, New York Times, April 19, 2017, https://www. nytimes. com/2017/04/19/business/energy-environment/exxon-mobil-russia-sanctions-waiver-oil. html.


[Закрыть]. Это не остановило Exxon. Компания продолжала разведку нефтяных месторождений в российской Арктике. В сентябре 2014 года Exxon и «Роснефть» обнаружили гигантское месторождение, которое назвали Победа. В буровые работы на Победе Exxon вложила 600 млн долларов[255]255
  Atle Staalesen, “They Found One of Russia’s Biggest Arctic Oil Fields, but Now Abandon It”, Barents Observer, March 2018, https://thebarentsobserver. com/en/industry-and-energy/2018/03/they-found-one-russias-biggest-offshore-arctic-oil-field-now-abandon-it.


[Закрыть].

После введения американских санкций против России компания Exxon приостановила сотрудничество с «Роснефтью» на семь месяцев[256]256
  Ed Crooks and Jack Farchy, “Exxon Considers Its Course After Sanctions Hit Russian Ambitions”, Financial Times, September 30, 2014, https://www. ft. com/content/586ae5c0–487c‐11e4-ad19–00144feab7de.


[Закрыть]. В течение всего этого времени американский нефтяной гигант умолял администрацию США смягчить санкции в отношении российского энергетического сектора. Но лоббистские усилия Exxon ударили бумерангом по самой компании: OFAC начало расследовать сделки Exxon с «Роснефтью» на предмет соблюдения санкций. После трехлетнего расследования на Exxon наложили штраф в размере 2 млн долларов (в точности средний штраф для американских компаний, пойманных за несоблюдением санкций) – за то, что Министерство финансов США назвало «грубым пренебрежением»[257]257
  Alan Rappeport, “Exxon Mobil Fined for Violating Sanctions on Russia”, New York Times, July 20, 2017, https://www. nytimes. com/2017/07/20/us/politics/exxon-mobil-fined-russia-tillerson-sanctions. html.


[Закрыть] санкциями.

Такой штраф был эквивалентен бухгалтерской ошибке округления для Exxon (в 2014 году выручка нефтяного гиганта составила 412 млрд долларов США)[258]258
  “Financial Statements and Supplemental Information”, ExxonMobil, accessed May 8, 2020, https://corporate. exxonmobil. com/-/media/Global/Files/investor-relations/annual-meeting-materials/financial-statements/2014-financial-statements. pdf.


[Закрыть]. Тем не менее Exxon обжаловала решение, утверждая, что штраф был «волюнтаристским»[259]259
  Yeganeh Torbati and Ernest Scheyder, “Exxon Sues U. S. Over Fine Levied for Russia Deal Under Tillerson”, Reuters, July 20, 2017, https://www. reuters. com/article/us-exxon-mobil-usa-ukraine-idUSKBN1A51UH.


[Закрыть] и «в принципе несправедливым»[260]260
  Jaclyn Jaeger, “Exxon Wins Legal Battle with OFAC Over Sanctions Violation”, Compliance Week, January 3, 2020, https://www. complianceweek. com/sanctions/exxon-wins-legal-battle-with-ofac-over-sanctions-violation/28258. article.


[Закрыть]. Юристы Exxon заявили, что директивы OFAC по российским санкциям были неясными, хотя все остальные компании, похоже, ясно и четко поняли, что бизнес с Россией стал табу. Exxon подала в суд на правительство США, выиграла дело, и ей так и не пришлось выплачивать штраф в размере 2 млн долларов. В 2018 году Exxon окончательно прекратила сотрудничество с «Роснефтью».

Когда речь идет о вторичных санкциях, европейским компаниям предлагается немедленно аннулировать свои вложения, иначе они рискуют столкнуться с неприятностями. Интенсивное лоббирование со стороны европейских правительств обычно бесполезно, поскольку иностранные компании не могут даже подать заявление об отмене санкций. Напротив, компания Exxon целых четыре года выходила из своих громких проектов в России. Фактически Exxon завершила вывод своих российских активов только в марте 2022 года – после начала СВО на Украине. До этого времени компания в рамках совместного предприятия с «Роснефтью» продолжала эксплуатировать нефтегазовое месторождение на Сахалине, российском острове на Дальнем Востоке[261]261
  Vladimir Soldatkin, “Exxon Pursues Cost Cuts at Russia’s Sakhalin‐1 Project”, Reuters, May 8, 2020, https://uk. reuters. com/article/health-coronavirus-russia-exxon/update‐1-exxon-pursues-cost-cuts-at-russias-sakhalin‐1-project-idUKL8N2CQ1TR.


[Закрыть].

Пример Exxon злит европейских союзников Америки. Успех компании, которая в течение нескольких лет продолжала активно работать в России, несмотря на санкции, убедил многих людей в Европе, что Вашингтон применяет двойные стандарты в отношении американских и неамериканских компаний. Однако последствия вторичных санкций США выходят далеко за рамки отказа иностранных компаний от инвестиционных проектов. Такие меры могут также иметь далеко идущие последствия для мировых энергетических и товарных рынков.

6
Перегиб
Когда санкции разрушают товарные рынки

В 2007 году Австрия пригрозила подать в суд на пятый по величине банк страны – Bank für Arbeit und Wirtschaft (BAWAG) [262]262
  Основан в 1922 году под названием Bank für Arbeit und Wirtschaft AG (Акционерное общество «Банк для работы и бизнеса», сокращенно – BAWAG, в 2005 году объединен с банком Österreichische Postsparkasse (P. S. K.). (Прим. науч. ред.)


[Закрыть]. Странный шаг: зачем государству подавать иск против одного из своих ведущих финансовых учреждений? Ответ кроется в санкциях США. BAWAG только что был приобретен американским фондом прямых инвестиций Cerberus. Поскольку банк теперь принадлежал американскому инвестору, он, чтобы не нарушить эмбарго США против Кубы, закрыл банковские счета около 100 кубинцев. В соответствии с законодательством ЕС это являлось незаконной дискриминацией по признаку гражданства[263]263
  “BAWAG Restores Cuban Accounts After Public Uproar”, Reuters, May 4, 2007, https://www. reuters. com/article/austria-bawag-cuba-idUSL0450488520070504.


[Закрыть].

Правительство Австрии пришло в ярость от того, что BAWAG, казалось, поставил американские нормы выше европейских. Вена решила применить так называемый «блокирующий акт» ЕС, который (теоретически) запрещает европейским компаниям соблюдать американские экстерриториальные санкции. Министр иностранных дел Австрии заявил: «Американские законы в Австрии не действуют. Мы не пятьдесят первый штат США»[264]264
  “Austria Charges Bank After Cuban Accounts Cancelled”, Reuters, April 27, 2007, https://www. reuters. com/article/austria-bawag/austria-charges-bank-after-cuban-accounts-cancelled-idUSL2711446820070427.


[Закрыть]. Банк BAWAG понял, что попал в беду, и вскоре подал заявку на предоставление специального исключения от применения американских санкций. В конце концов, после того как банк восстановил все счета, правительство Австрии решило закрыть дело[265]265
  “Foreign Ministry Ceases Investigations Against BAWAG Bank”, Austrian Federal Ministry for European and International Affairs, June 21, 2007, https://www. bmeia. gv. at/en/the-ministry/press/news/2007/foreign-ministry-ceases-investigations-against-bawag-bank.


[Закрыть].

Такие случаи, как правило, попадают в заголовки европейских газет, однако это лишь верхушка айсберга, когда речь идет о расходящемся воздействии американских санкций на компании по всему миру. На самом деле влияние санкций ощущают не только те предприятия, которые попали под санкционный огонь. Действия США против российского концерна «Русал», крупнейшего в мире производителя алюминия (за пределами Китая), в итоге оказали неожиданное побочное влияние на товарные рынки и, соответственно, на сотни производственных компаний в десятках стран. Мировые последствия санкций против «Русала» оказались настолько масштабными, что Вашингтону пришлось спешно пойти на попятную, так как произошел обвал поставок алюминия, нарушивший производственно-сбытовые цепочки и поставивший тысячи людей по всему миру под угрозу увольнения.

Сага с «Русалом» началась в 2017 году. Тогда Конгресс США принял широкий пакет санкций против трех обычных стран-адресатов – Ирана, Северной Кореи и России. В случае с Россией санкции стали ответной мерой на позицию Москвы по Донбассу, продажу оружия в Сирию, кибератаки, вредившие американским интересам, и вмешательство в президентские выборы 2016 года. В рамках этих мер Конгресс обязал Казначейство США опубликовать список влиятельных россиян, в отношении которых можно ввести индивидуальные санкции. В начале 2018 года Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) опубликовало в установленном порядке такой список. Это событие стало отправной точкой санкционной эпопеи, длившейся целый год.

Список американского Министерства финансов поначалу вызвал всеобщий скепсис, и не без оснований. Он представлял собой скопированные фрагменты двух документов: списка 96 российских бизнесменов, фигурировавших в списке миллиардеров Forbes за 2017 год, и, что, вероятно, еще более экстравагантно, телефонного справочника Кремля[266]266
  Andrew Roth and Carol Morello, “Kremlin Reacts with Anger and Ridicule to Treasury List of Influential Russians”, Washington Post, January 30, 2018, https://www. washingtonpost. com/world/kremlin-reacts-with-anger-and-ridicule-to-treasury-list-of-influential-russians/2018/01/30/f5405586–05c7–11e8–8777–2a059f168dd2_story. html.


[Закрыть]. Никакой ошибки: OFAC подтвердило, что использовало метод включения всех россиян из списка Forbes, обладающих активами свыше 1 млрд долларов США[267]267
  Igor Bosilkovski, “Treasury Department’s Russia Oligarchs List Is Copied from Forbes”, Forbes, January 30, 2018, https://www. forbes. com/sites/igorbosilkovski/2018/01/30/treasury-departments-russias-oligarchs-list-is-copied-from-forbes.


[Закрыть].

Методология OFAC выглядела, мягко говоря, небезупречной. Бывший редактор российского списка Forbes назвал документ агентства «позором», подчеркнув примитивность оценок благосостояния в журнале[268]268
  Leonid Bershidsky, “The U. S. List of Russian Oligarchs Is a Disgrace”, Bloomberg, January 30, 2018, https://www. bloomberg. com/opinion/articles/2018–01–30/the-u-s-list-of-russian-oligarchs-is-a-disgrace.


[Закрыть]. Второй источник, которым пользовалось OFAC, – телефонный справочник Кремля – оставил наблюдателей в полном недоумении. Многие задавались вопросом, не действовало ли OFAC второпях – просто чтобы выполнить требования Конгресса: агентство опубликовало список посреди ночи, всего за 11 минут до истечения установленного Конгрессом срока.

В Кремле высмеяли то, что вскоре стало известно как список Forbes. Президент России Владимир Путин пошутил, что чувствует себя «обиженным»[269]269
  Roth and Morello, “Kremlin Reacts with Anger and Ridicule”.


[Закрыть], что его туда не включили. В то же время представителей бизнес-сообщества Москвы список OFAC не позабавил[270]270
  Christian Caryl, “Why Treasury’s ‘Oligarch List’ Is Driving Russian Tycoons Crazy”, Forbes, January 30, 2018, https://www. washingtonpost. com/news/democracy-post/wp/2018/01/30/why-the-treasurys-oligarch-list-is-driving-russian-tycoons-crazy.


[Закрыть]. Российские руководители беспокоились о репутационных рисках, задаваясь вопросом, продолжат ли международные банки вести с ними дела, если они окажутся в списке потенциальных объектов американских санкций. Но больше всего они опасались, что Министерство финансов США намеренно сделало список случайным, чтобы дать понять Москве: каждый человек находится в зоне риска и может попасть под санкции – только потому, что он богат и россиянин.

По всей России руководители начали предпринимать упреждающие меры по защите своих активов. Деловое сообщество переживало не зря. Спустя несколько недель OFAC объявило о введении санкций в отношении семи лиц из списка Forbes и 12 компаний, принадлежащих им или контролируемых ими. Мало кто сомневался, что некоторые из этих бизнесменов вели мутные дела и имели непрозрачные связи с Кремлем. Однако почему именно они были выбраны из списка 96 потенциальных мишеней, оставалось загадкой – несмотря на заявления министра финансов Стивена Мнучина, что процесс отбора был «крайне тщательным»[271]271
  Courtney Weaver, Katrina Manson, and Max Seddon, “Trump and Putin: Inside the Muddled American Policy on Russia”, Financial Times, July 10, 2018, https://www. ft. com/content/31bcc0de‐8102–11e8-bc55–50daf11b720d.


[Закрыть].

Остальные 89 бизнесменов из списка Forbes не имели представления, настанет их очередь или такая участь их минует. Деловые круги Москвы охватила паника. При более внимательном изучении правовой основы для этих санкций бизнесмены встревожились еще больше: Конгресс не уточнил, каким критериям должны соответствовать российские лица, попавшие под санкции, чтобы ограничения сняли. Это было необычно. Казалось, что под санкции мог попасть каждый россиянин, а однажды попав в список, он мог остаться там навсегда.

Пакет санкций, основанный на этом списке Forbes, стал самым значительным усилением американского давления на Россию с тех пор, как Вашингтон впервые ввел санкции против Москвы четыре года назад[272]272
  Ashish Kumar Sen, “Trump Administration Targets Russian Oligarchs”, Atlantic Council, April 6, 2018, https://www. atlanticcouncil. org/blogs/new-atlanticist/trump-administration-targets-russian-oligarchs.


[Закрыть]. Многие компании, включенные OFAC в черный список, работали в основном в России; потеря доступа к американскому доллару была для них болезненной, но они могли приспособиться, перейдя на евро или рубль. Однако в рамках этого пакета OFAC наложило санкции на близкого к Кремлю бизнесмена Олега Дерипаску, чистая стоимость активов которого составляла около 6,7 млрд долларов[273]273
  Nigel Gould-Davies, “Russia, the West and Sanctions”, Survival: Global Politics and Strategy 62 (February – March 2020): 7–28, https://doi. org/10.1080/00396338.2020.1715060.


[Закрыть]. Дерипаска контролировал несколько международных компаний через свой холдинг EN+, который также попал под санкции.

Одной из таких фирм, внесенных в список, оказалась компания «Русал», производящая 10 % мирового объема алюминия[274]274
  “Treasury Designates Russian Oligarchs, Officials, and Entities in Response to Worldwide Malign Activity”, U. S. Treasury, April 6, 2018, https://home. treasury. gov/news/press-releases/sm0338.


[Закрыть]. Юристов беспокоила шаткость правовой основы для включения этой российской корпорации в черный список. OFAC ясно дало понять, что с «Русалом» все в порядке, и это уважаемая мировая компания с котируемыми на рынке акциями. Российское государство не владело ни одной акцией «Русала». Фактически Вашингтон преследовал не компанию; целью администрации являлся Дерипаска, который владел третью акций «Русала» и был близок к команде Путина[275]275
  Brian O’Toole and Samantha Sultoon, “Memo to Congress: Treasury’s Plan to Lift Sanctions on Russian Oligarch’s Companies Is a Good One”, Atlantic Council, January 11, 2019, https://www. atlanticcouncil. org/blogs/new-atlanticist/memo-to-congress-treasury-s-plan-to-lift-sanctions-on-russian-oligarch-s-companies-is-a-good-one.


[Закрыть].

Российская корпорация представляла собой крупного игрока в этой отрасли, присутствуя во всей цепочке производства алюминия[276]276
  Ole Moehr, “US Sanctions’ Global Impact – A Case Study of RUSAL’s Supply Chain”, Atlantic Council, May 18, 2018, https://www. atlanticcouncil. org/blogs/econographics/us-sanctions-global-impact.


[Закрыть]: добыча бокситов, затем переработка их в глинозем и загрузка глинозема в плавильные печи для превращения его в алюминий. Более половины своих бокситов «Русал» добывал за пределами России, в том числе в Гайане, Ямайке и Гвинее. Две трети произведенного компанией глинозема перерабатывалось вне России – в таких совершенно разных странах, как Украина, Ирландия и Австралия. Производственный процесс завершался на плавильных заводах «Русала» в России, Швеции и Нигерии: они выпускали алюминий, который шел на изготовление автомобилей, самолетов и всевозможных прочих металлических вещей, включая консервные банки и линии электропередачи.

Решение Вашингтона о введении санкций против «Русала» стало серьезным шагом: от поставок его алюминия зависят многие производственные компании по всему миру. Такие меры также представляют собой отход от традиционного подхода OFAC к санкциям: в прошлом США вмешивались в сделки глобально значимых компаний (например, российских энергетических компаний) только ограниченно – перекрывая им доступ на американские финансовые рынки. Однако на деятельность «Русала» наложили полный запрет. После того как компания оказалась в черном списке OFAC, она больше не могла использовать американский доллар и вести бизнес в Америке.

Санкции против «Русала», введенные Конгрессом, включали в себя и вторичный компонент. От сотрудничества с российским алюминиевым гигантом должны были отказаться все компании мира – иначе они тоже рисковали попасть под ограничения. Угроза введения вторичных санкций мгновенно превратила «Русал» в изгоя. Стоимость компании на Гонконгской фондовой бирже упала вдвое. Американские банки перестали обслуживать операции компании. В качестве крайней меры «Русал» предлагал клиентам осуществлять платежи в евро, чтобы можно было проводить расчеты через европейские финансовые учреждения.

Последствия санкций в отношении «Русала» потрясли мировые рынки металлов. На волне новостей цены на алюминий подскочили на 30 %; трейдеры и производственные компании переключились на режим панических закупок, опасаясь, что подобные меры приведут к глобальному дефициту алюминия. Лондонская биржа металлов, являющаяся мировой площадкой для торговли практически всеми металлами, объявила, что не будет торговать алюминием российского производства, если владельцы не смогут доказать, что его произвел не «Русал». После этого компании, активно использующие алюминий, заметили, что их норма прибыли исчезает, поскольку цена на этот металл взлетела. Они предупредили, что потребители вскоре тоже почувствуют повышение цен.

Выбрать более неудачное время для санкций было невозможно. Другие меры американской политики уже оказали огромное давление на алюминиевый сектор. Пытаясь поддержать внутреннее производство, США недавно ввели тарифы на импорт алюминия, к которым мировые металлургические компании все еще пытались приспособиться[277]277
  “Section 232 Investigation on the Effect of Imports of Steel on U. S. National Security”, U. S. Department of Commerce, accessed March 26, 2021, https://www. commerce. gov/section‐232-investigation-effect-imports-steel-us-national-security.


[Закрыть]. Вдобавок еще один мировой производитель алюминия, норвежская компания Norsk Hydro, только что закрыла крупный бразильский глиноземный комбинат после загрязнения близлежащих вод[278]278
  Terje Solsvik, “Russia, Brazil Woes Could Lead to Aluminum Supply Shortage: Hydro CEO”, Reuters, April 16, 2018, https://www. reuters. com/article/us-norsk-hydro-aluminium/russia-brazil-woes-could-lead-to-aluminum-supply-shortage-hydro-ceo-idUSKBN1HN18G.


[Закрыть]. Мировые поставки алюминия истощались еще до того, как «Русал» попал под американские санкции. Новые ограничения значительно ухудшили и без того плохую ситуацию.

Действия США немедленно отразились на глобальных операциях «Русала», поставив под угрозу тысячи рабочих мест по всему миру. Компания владела крупнейшим в Европе глиноземным комбинатом, обеспечивавшим около 30 % европейских поставок глинозема[279]279
  Arthur Beesley, “US Sanctions Puts Future of Aughinish Plant in Doubt”, Irish Times, April 23, 2018, https://www. irishtimes. com/business/energy-and-resources/us-sanctions-puts-future-of-aughinish-plant-in-doubt‐1.3470888.


[Закрыть]. Это предприятие в Ирландии перестало получать бокситы, поскольку судоходная отрасль расторгла контракты на поставку в страхе перед вторичными санкциями. Ирландский завод «Русала» располагал запасом бокситов для работы в течение двух месяцев, но предупредил, что после этого ему придется прекратить работу[280]280
  “Aughinish Alumina Supply Contract Hit by Russian Parent’s US Sanctions”, Irish Times, April 13, 2018, https://www. irishtimes. com/business/energy-and-resources/aughinish-alumina-supply-contract-hit-by-russian-parent-s-us-sanctions‐1.3460988.


[Закрыть].

В любом случае продукцию завода пришлось отправлять на склады. Опасаясь нарушить ограничения, грузовые суда отказывались забирать глинозем с ирландского комбината для отправки на алюминиевые заводы в континентальной Европе. Было неясно, сможет ли этот завод продолжать работу. На карте стояло около 450 рабочих мест с годовым фондом заработной платы около 60 млн долларов, которые поддерживали местный ирландский бизнес[281]281
  Beesley, “US Sanctions Puts Future of Aughinish Plant in Doubt”.


[Закрыть]. В целом завод приносил экономике Ирландии 145 млн долларов США в год[282]282
  Peter O’Dwyer, “State Vows to Fight for Alumina Plant”, Sunday Times (London, UK), January 29, 2019, https://www. thetimes. co. uk/article/state-vows-to-fight-for-alumina-plant-qzv89rf6g.


[Закрыть].

Что касается других стран Европы, то завод «Русала» в Швеции продолжал выдавать алюминий, но тоже был вынужден отправлять свою продукцию на склад, поскольку транспортные компании не желали к ней прикасаться. Впрочем, это была наименьшая из забот «Русала» в стране. На заводе происходили серьезные перебои с электроэнергией; крупнейший в Европе рынок электроэнергии Nord Pool отказался обслуживать комбинат, опасаясь нарушить вторичные санкции США. «Русалу» пришлось покупать электроэнергию напрямую у местного поставщика по завышенной цене. На шведском металлургическом заводе работало около 500 человек. Многие боялись, что завод придется закрыть.

«Русал» был не единственной фирмой, испытывавшей трудности из-за американских действий. Вторичные санкции помешали деятельности и других металлургических компаний. Англо-австралийской группе металлургических компаний Rio Tinto пришлось прибегнуть к форс-мажорным обстоятельствам в своих договорах с «Русалом», что привело к значительным финансовым потерям[283]283
  Neil Hume, Henry Sanderson, and Arthur Beesley, “Rio Tinto Declares Force Majeure on Rusal Deals”, Financial Times, April 13, 2018, https://www. ft. com/content/6a56584e‐3f38–11e8-b9f9-de94fa33a81e.


[Закрыть]. Алюминиевые заводы Rio Tinto во Франции и Исландии зависели от глинозема, производимого «Русалом», и в условиях рекордно высокого мирового спроса этим заводам пришлось искать других поставщиков. Однако у Rio Tinto наблюдались и более серьезные проблемы.