Текст книги "Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США"

3
Переменный успех
Почему санкции иногда срабатывают, но чаще терпят неудачу

Отношения Америки с Муаммаром Каддафи не заладились с самого начала, когда он пришел к власти в Ливии в 1969 году. Вскоре после свержения короля Идриса I Каддафи национализировал энергетическую промышленность Ливии и выдворил из страны американские нефтяные компании. Спустя десять лет Ливия стала олицетворением государства-изгоя. Приверженность Каддафи терроризму и желание обзавестись химическим оружием беспокоили Вашингтон[99]99
  Richard Nephew, “Libya: Sanctions Removal Done Right? A Review of the Libyan Sanctions Experience”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, March 2018, https://energypolicy. columbia. edu/sites/default/files/pictures/Libya%20Sanctions%20Removal_CGEP_Report_031918. pdf.


[Закрыть]. Автократический правитель также имел склонность убивать своих противников на улицах европейских столиц. Помимо этих убийств, Каддафи спонсировал теракты в аэропортах Запада и пытался нелегально создать ядерный арсенал для своей страны.

Вашингтон увидел в Триполи прямую угрозу американской безопасности. В 1979 году президент Джимми Картер включил Ливию в список государств – спонсоров терроризма, запретив экспорт американских военных товаров и финансовую помощь этой стране. Однако поведение Каддафи не изменилось. Спустя два года ливийские истребители открыли огонь по американским самолетам, участвовавшим в военно-морских учениях в международных водах, которые, по заявлению Каддафи, принадлежали Ливии. В ответ президент Рональд Рейган усилил давление: он ввел запрет на экспорт ливийской нефти в Америку. Вашингтон также запретил продажу Триполи нефтегазового оборудования американского производства. Стратегия Рейгана была очевидна: он стремился оказать максимальное давление на Каддафи, нацелившись на локомотив ливийской экономики – энергетический сектор.

Каддафи не изменил позицию. В апреле 1986 года к Вашингтону пришло болезненное осознание, что санкции не смогли удержать ливийского правителя от использования террористических актов в качестве инструмента внешней политики. Сотрудники ливийской разведки заложили бомбу в берлинской дискотеке, популярной среди американских солдат; при взрыве погибли три человека (в том числе двое американских военнослужащих), а еще 230 получили ранения. Через десять дней Рейган отдал приказ о нанесении ответных авиаударов по Триполи и Бенгази. Обращение Рейгана к военной силе означало признание Белым домом того факта, что влияние американских санкций оказалось недостаточно серьезным, чтобы убедить Каддафи поменять курс.

Умеренное воздействие санкций не стало неожиданностью для американской администрации: Вашингтон действовал в одиночку. Европейские государства выражали сожаление по поводу поведения Каддафи, но не считали Ливию угрозой безопасности. По сути, союзники США извлекали выгоду от ссоры Америки с ливийским лидером. Санкции означали, что Триполи не мог экспортировать нефть в США, однако Каддафи просто перенаправил маршруты экспорта к европейским покупателям. Ливия не могла импортировать нефтегазовые технологии из Америки, но и это не стало проблемой для Каддафи: он начал закупать нужное оборудование у европейских компаний, которые с радостью соглашались продавать его. Соединенные Штаты понимали, что без поддержки европейских союзников санкции против Ливии не имеют никаких шансов. Чтобы убедить партнеров Вашингтона в необходимости введения мер против Триполи, должно было что-то произойти.

Долго ждать Соединенным Штатам не пришлось. В конце 1980-х годов Ливия добавила к длинному списку кровожадных инструментов своей внешней политики еще и взрывы пассажирских самолетов. В 1988 году сотрудники ливийской разведки принимали участие во взрыве рейса 103 авиакомпании Pan American над шотландским городком Локерби, в результате которого погибли 270 человек (в том числе заместитель начальника резидентуры ЦРУ в Бейруте). Спустя год после этого Триполи взорвал над Нигером французский авиалайнер авиакомпании UTA, совершавший рейс 772: еще 170 жертв (в том числе жена американского посла в Чаде). Последовал международный резонанс, и США начали лоббировать введение санкций против Ливии под эгидой Организации Объединенных Наций.

После присоединения американских союзников все упростилось. Через несколько недель после крушения рейса 772 UTA ООН предприняла жесткие действия против Триполи. Западные страны заморозили активы ливийского правительства за рубежом, лишив режим столь необходимых ему источников денежных средств. Под санкции ООН попал экспорт в Триполи любого нефтегазового оборудования, а также оружия. Прекратились авиаперевозки в Ливию и из нее. Страна стала изгоем на международной арене. В создавшихся условиях иностранные энергетические компании начали покидать Триполи.

Такие всесторонние санкции, введенные по инициативе ООН, оказали серьезное влияние на ливийскую экономику. Энергетическая инфраструктура Ливии вскоре начала разрушаться, в то время как инвестиции и доступ к западным технологиям резко сократились. Рост экономики превратился в далекое воспоминание, повысив риск социальных волнений: заработная плата стагнировала на фоне стремительно растущей инфляции. В целом, по оценкам ливийских властей, международные санкции обошлись стране примерно в 30 млрд долларов[100]100
  Lisa Anderson, “Rogue Libya’s Long Road”, Middle East Report, no. 241 (2006): 42–47, https://doi. org/10.2307/25164764.


[Закрыть]. Цена для Триполи оказалась слишком высокой. Ливия продержалась десять лет, но уступила санкционному давлению.

В 1999 году страна в итоге выдала двух ливийцев, подозреваемых во взрыве самолета компании Pan American, совершавшего рейс 103 (один из них был приговорен к пожизненному заключению, а второй признан невиновным). Каддафи также объявил о прекращении террористических актов и сдержал свое слово. Ядерный арсенал и запасы химического оружия Ливии были ликвидированы под международным контролем. В ответ США и ООН отменили все санкции против Триполи.

Для Вашингтона это был редкий случай однозначной санкционной победы: Ливия оказалась в числе избранной группы стран-изгоев, которым удалось выбраться из-под американских ограничений. Для энтузиастов санкций капитуляция Каддафи явилась наглядной демонстрацией того, что этот метод может стать эффективным, чтобы заставить страны-изгои изменить свое поведение. Но на самом деле Ливия – это исключение. В большинстве случаев санкции не работают. В некоторых случаях они даже могут привести к обратному эффекту и нанести ущерб интересам США.

В 1919 году президент Вудро Вильсон заметил: «Страна, которая подвергается бойкоту, – это страна на пороге капитуляции. Примените это экономическое, мирное, тихое, смертоносное средство, и необходимость в силе отпадет. Это не подвергнет риску жизни за пределами бойкотируемой страны, но окажет на нее такое давление, которому, по моему мнению, не сможет противостоять ни одно современное государство»[101]101
  Joseph Feliciano, “The Economic Instrument of Power and Globalization”, U. S. Army War College, March 24, 2011, https://apps. dtic. mil/dtic/tr/fulltext/u2/a560021. pdf.


[Закрыть]. В этом вопросе Вильсон ошибался. За исключением нескольких громких побед (таких, как Ливия), найдется немного свидетельств, что санкции эффективны так, как хотелось бы политикам. На самом деле история показывает, что в большинстве случаев страны противостоят санкциям, и те не срабатывают.

В своем отчете за 2019 год Счетная палата США (GAO) отметила, что правительство США не знает, работают ли существующие санкционные программы и какой эффект они оказывают[102]102
  “Economic Sanctions: Agencies Assess Impacts on Targets, and Studies Suggest Several Factors Contribute to Sanctions’ Effectiveness”, U. S. Government Accountability Office, October 2019, https://www. gao. gov/assets/710/701891. pdf.


[Закрыть]. Это неудивительно. Министерство финансов США не публикует исследования эффективности санкций до их введения или после некоторого периода их действия. Не публикуют эту информацию ни Государственный департамент, ни Министерство торговли. Фактически таких оценок вообще не существует: перед наложением санкций администрация проверяет лишь то, насколько они задевают непосредственно население[103]103
  Richard Nephew, “Collateral Damage: The Impact on Pakistan from U. S. Sanctions Against Iran”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, August 2017, https://energypolicy. columbia. edu/sites/default/files/CGEPSanctionsandtheRisk%20ofCollateralDamageTheImpactofUSIranSanctionsonPakistan0717. pdf.


[Закрыть].

В этом нет вины правительственных чиновников. Как правило, они вынуждены разрабатывать санкционные программы в спешке, пытаясь реагировать на быстро развивающиеся дипломатические кризисы. Непросто оценить и эффективность санкций. Точно предсказать до введения, подействуют ли санкции, – все равно что заглянуть в хрустальный шар гадалки. Когда же санкции введены, то для определения их полезности необходим доступ к альтернативной реальности: ведь такая оценка должна базироваться на невозможном сравнении того, что могло происходить (без наложения санкций), и того, что произошло в действительности (при введенных санкциях).

Однако вполне можно сравнить результат санкций и их исходную цель. Результаты не обнадеживают. Анализ всех американских санкционных программ, начиная с 1970 года, показывает, что страны-адресаты изменили свое поведение так, как рассчитывали США, только в 13 % случаев[104]104
  Kimberly Ann Elliott, “Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions”, Subcommittee on Trade, Committee on Ways and Means, U. S. House of Representatives, October 23, 1997, https://www. piie. com/commentary/testimonies/evidence-costs-and-benefits-economic-sanctions.


[Закрыть]. Еще в 22 % случаев политика стран, попавших под санкции, стала несколько более приемлемой для Вашингтона (но не полностью)[105]105
  Elliott, “Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions”.


[Закрыть]. Эти данные свидетельствуют, что санкции вряд ли можно считать панацеей: они оказываются неудачными в среднем в двух третях случаев.

Примеры неудач обнаружить несложно. На Кубе режим Фиделя Кастро продолжает существовать после более чем 60 лет американского эмбарго. В Северной Корее династия Кимов остается у власти, а население голодает. В Ираке международные санкции не подтолкнули Саддама Хусейна задуматься об уходе из Кувейта. Иран по-прежнему поддерживает «Хезболлу» и дестабилизирует ситуацию на Ближнем Востоке. Россия не вернула Крым Украине после присоединения полуострова в 2014 году. Наоборот, российская армия восемь лет спустя начала СВО на Украине. Реальность такова, что санкции иногда эффективны, но чаще нет, и трудно точно предсказать, сработают ли они.

Определение эффективности санкций сродни гаданию. Это не означает, что совершенно невозможно предположить, есть ли у предлагаемых санкций хотя бы небольшой шанс на эффективность. Как показывает опыт, существуют четыре фактора, которые помогают установить, сработают санкции или нет: продолжительность их действия; преследуют ли они узкую или широкую цель; наличие предыдущих торговых связей между США и страной-мишенью; и, что, пожалуй, важнее всего, наличие союзников.

Прежде всего, санкции срабатывают либо быстро, либо никогда[106]106
  Marteen Smets, “Can Economic Sanctions Be Effective?” WTO Staff Working Paper, No. 2018/03 (Geneva: World Trade Organization, 2018), https://dx. doi. org/10.30875/0b967ac6-en.


[Закрыть]. Если меры не принесли результатов в течение двух лет, то страна-адресат чаще всего не намерена уступать. В 2018 году Вашингтон ввел санкции против Турции в знак протеста против задержания американского пастора Эндрю Брансона. Всего через два месяца Анкара уступила давлению и освободила Брансона, а Вашингтон отменил соответствующие санкции. Если ограничения срабатывают, как оказалось в случае с Турцией, то это происходит быстро.

И наоборот, если за пару лет санкции не оказались эффективными, то они вряд ли когда-нибудь принесут результат. По прошествии нескольких лет санкции становятся новой нормой для стран, против которых они направлены. Они запускают механизмы обхода санкций. Страны-мишени увеличивают внутреннее производство, чтобы снизить зависимость от импорта. Оказавшись под санкциями, Россия развивает сельское хозяйство, чтобы стать самодостаточной в обеспечении продовольствием. Подсанкционные страны также налаживают новые связи с другими торговыми партнерами. За последние два десятилетия Иран переориентировал свой экспорт с Запада на Китай, Индию и Турцию[107]107
  Esfandyar Batmanghelidj, “Resistance Is Simple, Resilience Is Complex: Sanctions and the Composition of Iranian Trade”, Johns Hopkins University, accessed December 10, 2020, https://static1. squarespace. com/static/5f0f5b1018e89f351b8b3ef8/t/5fd0e4a906d21916ed79ba75/1607525546925/IranUnderSanctions_Batmanghelidj. pdf.


[Закрыть].

Подавляющее большинство санкционных программ США действуют уже более двух лет, что ставит болезненные вопросы. Если эти меры имеют мало шансов на получение нужного результата, должен ли Вашингтон отменить их, хотя они не достигли заявленных целей? Теоретически это имело бы смысл, но одновременно ослабило бы американские рычаги давления: в будущем страны, против которых введены санкции, решат, что им просто нужно продержаться несколько лет, пока Вашингтон не сдастся и не отменит ограничения.

Цели санкций зачастую расплывчаты, и поэтому их отмена – как правило, в обмен на какие-то конкретные действия, например, на отказ от ядерной программы – еще более сложная задача. В качестве примера можно привести Иран. Когда в 2018 году администрация США вышла из ядерного соглашения и вновь ввела санкции против Ирана, Вашингтон поначалу определил 12 шагов, которые Тегеран должен предпринять для снятия санкций, – включая вывод войск из Сирии, освобождение американских заключенных и сворачивание программы создания баллистических ракет[108]108
  Richard Nephew, “Evaluating the Trump’s Administration’s Approach to Sanctions, Case: Iran”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, November 8, 2019, https://www. energypolicy. columbia. edu/research/commentary/evaluating-trump-administration-s-approach-sanctions-iran.


[Закрыть]. Однако вскоре после выдвижения этих требований президент Дональд Трамп пошел наперекор собственной администрации, заявив в Твиттере, что его единственная цель – добиться от Ирана отказа от ядерного оружия (существование которого никогда не было доказано).

Спустя год Трамп вновь изменил позицию. Он дал понять, что готов отменить санкции в отношении Ирана, если Хасан Рухани согласится встретиться с ним (иранский президент отклонил это предложение). В то же время другие американские официальные лица продолжали намекать, что единственным приемлемым результатом является смена режима в Тегеране[109]109
  Gérard Araud, Passeport Diplomatique, Quarante Ans au Quai d’Orsay (Paris: Grasset, 2019), 165.


[Закрыть]. В свете этих путаных заявлений Иран никак не мог сориентироваться, каким образом ему следует изменить свое поведение, чтобы убедить США снять санкции. Даже в Вашингтоне официальные лица затруднялись дать четкое описание действий, которые Тегеран должен предпринять для отмены санкций.

Еще одна проблема заключается в том, что многие санкционные программы США не только не имеют четко определенных целей, но и не содержат положений о прекращении своего действия: после введения они могут действовать вечно без пересмотра. Например, Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) практически не обновляло санкции в отношении Кубы с момента их введения в 1960-х годах. Они по-прежнему отражают унаследованные от прошлого опасения по поводу связей Гаваны с бывшим Советским Союзом. Положить конец этим санкциям будет непросто: американские граждане и компании, активы которых конфисковал режим Кастро, до сих пор имеют неурегулированные имущественные претензии к Кубе на сумму около 8 млрд долларов[110]110
  Peter Harrell, “Cuba: U. S. Sanctions Policy After the Embargo”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, November 2016, https://energypolicy. columbia. edu/sites/default/files/Cuba%3A%20US%20Sanctions%20Policy%20After%20the%20Embargo. pdf.


[Закрыть]. Тем не менее представляется, что давно назрел пересмотр санкций против Кубы: нужно разбираться с текущими спорами, а не с проблемами времен холодной войны.

На этом сложности с ранее разработанными санкционными программами не заканчиваются. Устаревает информация об ответственных лицах в программах, действовавших десятилетиями. Это неудивительно: OFAC уже много лет испытывает нехватку персонала[111]111
  “Economic Sanctions: Treasury and State Have Received Increased Resources for Sanctions Implementation but Face Hiring Challenges”, U. S. Government Accountability Office, accessed May 10, 2020, https://www. gao. gov/assets/710/701891. pdf.


[Закрыть]. Многие сотрудники OFAC, приобретя за несколько лет знания о санкциях, предпочитают перейти в частный сектор, поскольку зарплаты в компаниях, занимающихся юридической экспертизой, более привлекательны, чем в OFAC. Дефицит кадров приводит к тому, что в некоторых санкционных программах, касающихся Африки, полностью отсутствуют управляющие ими штатные сотрудники[112]112
  Hilary Mossberg, “Beyond Carrots, Better Sticks”, The Sentry, October 2019, https://cdn. thesentry. org/wp-content/uploads/2019/10/SanctionsEffectiveness_TheSentry_Oct2019-web. pdf.


[Закрыть]. Еще хуже ситуация в Государственном департаменте: в 2020 году здесь было вакантно около половины должностей специалистов по санкциям[113]113
  James Gibney, “Trump’s Sanctions Are Losing Their Bite”, Bloomberg, April 2, 2020, https://www. bloomberg. com/opinion/articles/2020–04–02/trump-s-overuse-of-sanctions-is-weakening-their-effectiveness.


[Закрыть].

Вернемся к признакам успешных санкций. Второй характерной чертой эффективных мер является узкая цель. Как правило, срабатывают санкции, имеющие ограниченную задачу – например, освобождение политического заключенного или урегулирование торгового спора[114]114
  Christian Gianella, Magali Cesana, Audrey Cezard-Assouad, et al., “Economic Sanctions: What Have We Learned from the Recent and Not so Recent Past?”, Trésor-Economics, no. 150 (2015), https://www. tresor. economie. gouv. fr/Articles/2015/07/29/tresor-economics-no‐150-economic-sanctions-what-have-we-learned-from-the-recent-and-not-so-recent-past.


[Закрыть]. В 2018 году санкции против Турции оказались эффективными в немалой степени потому, что их цель была ограниченной: администрация США добивалась от Анкары только освобождения пастора Брансона. Наоборот, санкции, преследующие более масштабные цели – например, смену режима на Кубе, в Северной Корее или Венесуэле, – обычно не действуют.

Это объясняет, почему редко срабатывают санкции против диктаторских режимов, с помощью которых пытаются добиться смены верхушки[115]115
  Gary Hufbauer, Jeffrey Schott, Kimberly Ann Elliott, and Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, 3rd ed. (Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, 2009).


[Закрыть]. С 1950-х годов почти 90 % мер США, доказавших свою эффективность, вводились против государств с многопартийной избирательной системой[116]116
  Kim Nossal, “Liberal-Democratic Regimes, International Sanctions, and Global Governance”, in Globalization and Global Governance, ed. Raimo Väyrynen (Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 1999), 127–49.


[Закрыть]. Это вполне логично. Авторитарные режимы по определению не намерены отказываться от власти; во многих случаях их лидеры тем самым подписали бы себе смертный приговор. Кроме того, важным фактором эффективности санкций является недовольство населения. Теоретически санкции не должны затрагивать население стран, против которых они введены, но в реальности простые люди из-за них зачастую становятся беднее. Сокращается доступ к потребительским товарам. Возникают сложности с путешествиями. Граждане вскоре начинают задумываться о том, стоит ли политика государства таких проблем. Лишения избирателей превращаются в давление на правительство[117]117
  Richard Nephew and Colin Rowat, “ExxonMobil Just Challenged Trump to Get Serious with Russia Policy”, Fortune, April 30, 2017, https://fortune. com/2017/04/30/sanctions-waivers-donald-trump-russia-exxonmobil.


[Закрыть].

Именно это происходило, например, в Иране в 2012–2015 годах. Иранцы возмущались последствиями санкций, тем более что раньше страна обеспечивала достойные условия жизни населения. Важно, что у граждан Ирана имелся способ выразить свое недовольство санкциями. Иран – это теократическое государство с мрачной репутацией в области прав человека, однако в стране проводятся президентские выборы (независимые наблюдатели считают, что они не являются свободными и справедливыми, однако эти выборы все же дают населению возможность как-то влиять на управление страной)[118]118
  “Iran: Threats to Free, Fair Elections”, Human Rights Watch, May 24, 2013, https://www. hrw. org/news/2013/05/24/iran-threats-free-fair-elections.


[Закрыть]. В 2013 году иранцы избрали президентом реформиста Рухани, поручив ему добиться отмены санкций. Он выполнил свое обещание, подписав в 2015 году ядерное соглашение.

И наоборот, в странах, где процесс принятия решений не является демократическим, гражданское давление не может принести результатов; у людей нет возможности донести свое мнение. Там, где инакомыслие подавляется, у авторитарных режимов нет стимула менять свое поведение, чтобы добиться отмены санкций. В реальности история показывает, что, когда диктаторские режимы попадают под санкции, ситуация в области прав человека, как правило, ухудшается. Учащаются случаи исчезновений, пыток и политических тюремных заключений, поскольку правительства стран-изгоев ужесточают наказания для тех, кто, по их мнению, содействует врагу, наложившему санкции[119]119
  Dursun Peksen, “Better or Worse? The Effect of Economic Sanctions on Human Rights”, Journal of Peace Research 46, no. 1 (January 2009): 59–77, https://doi. org/10.1177/0022343308098404.


[Закрыть].

Третья особенность успешных санкций заключается в том, что они направлены против экономических партнеров[120]120
  Nigel Gould-Davies, “Russia, the West and Sanctions”, Survival: Global Politics and Strategy 62 (February – March 2020): 7–28, https://doi. org/10.1080/00396338.2020.1715060.


[Закрыть]. И здесь снова уместен пример с санкциями США против Турции в 2018 году. Вашингтон и Анкара – давние экономические партнеры и союзники по НАТО. Санкции стали аномалией, которую требовалось устранить. Напротив, если Соединенные Штаты нацеливаются на государство, с которым у них мало связей, то у подсанкционной страны окажется мало стимулов для изменения своего поведения. Разрыв слабых связей будет означать всего лишь сохранение существующих условий. Партнерам есть что терять. Противникам – нет.

Наконец, для эффективности санкций крайне важна общая поддержка. Несмотря на свою непревзойденную экономическую мощь, США не могут выступать в одиночку: с 1970 по 1990 год только 13 % односторонних американских санкций достигли заявленных целей[121]121
  Elliott, “Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions”.


[Закрыть]. Здесь наглядным является пример Северной Кореи. Более 90 % торговли Северной Кореи происходит через Китай, а остальная часть в основном приходится на Россию. Если Пекин и Москва не присоединятся к санкциям против Пхеньяна, они бесполезны; их просто не реализовать[122]122
  Peter Harrell, “Is the U. S. Using Sanctions Too Aggressively? The Steps Washington Can Take to Guard Against Overuse”, Foreign Affairs, September 11, 2018, https://www. foreignaffairs. com/articles/2018–09–11/us-using-sanctions-too-aggressively.


[Закрыть].

Идеальным вариантом является многосторонняя поддержка санкций в Организации Объединенных Наций. Это означает, что все страны (теоретически) введут одинаковые ограничения. В итоге международные компании по всему миру должны будут соблюдать определенный набор общих правил в отношениях со страной, против которой введены санкции. Для бизнеса это крайне важно: если государства не будут выступать единым фронтом, то фирмы из стран, не присоединившихся к санкциям, смогут извлечь выгоду из сложившейся ситуации, захватив рыночные доли компаний из стран, наложивших санкции. Именно это происходило в Ливии до того, как союзники присоединились к санкциям США против Каддафи. Однако добиться одобрения ограничений в ООН зачастую непросто.

Разработка санкций ООН – дело сложное, и не в последнюю очередь из-за традиционного сопротивления России и Китая – двух постоянных членов Совета Безопасности ООН – санкционной политике. Москва и Пекин умело обесценивают действия ООН в отношении своих союзников, например Северной Кореи. В 2019 году Россия и Китай заблокировали резолюцию Совета Безопасности ООН, осуждающую импорт Пхеньяном в предыдущем году 3,5 млн баррелей нефтепродуктов, что в семь раз превышает лимит, предусмотренный санкциями ООН[123]123
  Edith Lederer, “Russia, China Block UN from Saying North Korea Violated Sanctions”, Associated Press, June 19, 2019, https://apnews. com/article/cb6be1337d2a48ecbde14dac590be083.


[Закрыть].

Но даже с Россией и Китаем подготовка санкций на уровне ООН сопряжена с мучительными дебатами по выбору слов, чтобы угодить всем, включая страны, имеющие тесные связи с государством-мишенью – например, в случае России и Сирии или Китая и африканских диктаторских режимов. Этот длительный процесс часто открывает определенные возможности для стран, против которых направлены санкции: они могут принять упреждающие меры, чтобы ослабить воздействие предстоящих санкций, наращивая запасы, перенаправляя торговлю и создавая обходные схемы[124]124
  Smets, “Can Economic Sanctions Be Effective?”.


[Закрыть].

Таким образом, эффективные санкции – это обычно те, которые вводятся на короткий срок, имеют узкую цель, направлены на демократические страны, имеющие значительные связи с США, и поддерживаются американскими союзниками. То есть полная противоположность большинству американских санкционных программ. Санкции Вашингтона в основном действуют годами (если не десятилетиями) и направлены против диктаторских режимов, с которыми у США мало связей. Во многих случаях американские санкции преследуют широкие цели – например, смену режима. Зачастую эти цели неясны. В последние годы США также все чаще применяют санкции в одиночку, о чем свидетельствует односторонний выход Вашингтона из иранского ядерного соглашения в 2018 году. Если исходить из вышеописанных параметров, то многие санкционные программы США кажутся обреченными на провал.

В 1990 году США ввели санкции против Пакистана – в ответ на тайную ядерную программу этой страны. Сократилась экономическая и военная помощь Исламабаду (до этого американская поддержка составляла около 600 млн долларов в год)[125]125
  “Sixty Years of US Aid to Pakistan”, Guardian, July 11, 2011, https://www. theguardian. com/global-development/poverty-matters/2011/jul/11/us-aid-to-pakistan.


[Закрыть]. Соединенные Штаты приостановили поставки американской военной техники, включая долгожданные истребители F‐16, и отменили совместные американо-пакистанские военные учения[126]126
  Nazia Malik, “Economic Sanctions Imposed on Pakistan and Their Impact (1979–2001)”, Lee Kuan Yew School of Public Policy, National University Singapore, accessed May 20, 2020, http://www. ipedr. com/vol39/028-ICITE2012-K00006. pdf.


[Закрыть]. Последствия санкций против Исламабада оказались гораздо более масштабными, нежели предполагали США. Они привели к снижению влияния Америки в этом регионе, что имело катастрофические последствия для национальной безопасности. Пример Пакистана наглядно показывает, как санкции могут привести к обратному результату и нанести ущерб интересам США.

В 1980-е годы Вашингтон и Исламабад тесно сотрудничали в сфере выдавливания Советского Союза из Афганистана[127]127
  Steve Coll, Ghost Wars: The Secret History of the CIA, Afghanistan and Bin Laden, from the Soviet Invasion to September 10, 2001 (London: Penguin, 2004), 164–69.


[Закрыть]. Связи между пакистанскими и американскими военными отличались широтой: пакистанские офицеры проходили подготовку в США. В Исламабаде американские и пакистанские официальные лица поддерживали тесные отношения, обмениваясь информацией по деликатным вопросам за рюмкой или на поле для гольфа. После введения Соединенными Штатами санкций против Исламабада подобные программы военной подготовки и неформальные встречи прекратились. Пакистанские официальные лица не хотели, чтобы кто-то заподозрил их в дружеских отношениях с американцами.

Примерно в это же время пакистанская разведывательная служба ISI начала тайно поддерживать зарождающееся движение талибов в Афганистане[128]128
  Coll, Ghost Wars, 296–300.


[Закрыть]. Несмотря на отрицания Пакистана, Вашингтон подозревал, что страна оказывает помощь этому исламистскому движению. Однако американские официальные лица в регионе с трудом собирали необходимую информацию по этому вопросу: санкции разрушили ранее плодотворные неформальные каналы общения с пакистанскими чиновниками. Из-за санкций американские дипломаты и сотрудники разведки оказались в темноте, без надежных пакистанских источников, к которым можно было бы обратиться.

Пакистан стал поддерживать талибов не из-за американских санкций; ключевым мотивирующим фактором для пакистанских военачальников было мнение Исламабада, что Афганистан является важным буфером при возможном военном нападении Индии[129]129
  Coll, Ghost Wars, 406.


[Закрыть]. Однако американские санкции стали поворотным пунктом в отношениях между Вашингтоном и Исламабадом. Они привели к резкому ухудшению американо-пакистанских отношений, разрушив существовавшие десятилетиями связи с важной – хотя зачастую и мутной и ненадежной – региональной силой[130]130
  Coll, Ghost Wars, 313.


[Закрыть]. В условиях, когда влияние Соединенных Штатов в Исламабаде значительно снизилось, Вашингтон оказался в «слепой зоне», не имея возможности отслеживать подъем «Аль-Каиды» в Афганистане. Это привело к катастрофическим последствиям.

Пример Пакистана далеко не единичен. Во многих случаях американские санкции вместо того, чтобы завоевывать сердца и умы граждан, которых они намерены спасти от режимов-изгоев, провоцируют рост антиамериканских настроений. В Иране американские санкции, введенные после выхода Вашингтона из ядерного соглашения, сумели сделать то, о чем всегда мечтал местный режим: объединить иранцев против санкций. В Венесуэле почти 60 % граждан возражают против санкций США[131]131
  Francisco Rodríguez, “Why More Sanctions Won’t Help Venezuela”, Foreign Policy, January 12, 2018, https://foreignpolicy. com/2018/01/12/why-more-sanctions-wont-help-venezuela.


[Закрыть]. Более того, рост популярности президента Венесуэлы Николаса Мадуро в начале 2020-х годов, возможно, был связан с тем, что его оппонент Хуан Гуайдо активно поддерживал санкции. В России рейтинг президента Владимира Путина достиг рекордно высокого уровня после того, как страна впервые попала под американские санкции в 2014 году[132]132
  Michael Birnbaum, “Putin’s Approval Ratings Hit 89 Percent, the Highest They’ve Ever Been”, Washington Post, June 24, 2015, https://www. washingtonpost. com/news/worldviews/wp/2015/06/24/putins-approval–ratings-hit‐89-percent-the-highest-theyve-ever-been.


[Закрыть]. Восемь лет спустя популярность Путина вновь подскочила после начала СВО на Украине.

В долгосрочной перспективе существует риск того, что увлечение США санкциями подорвет привлекательность американской мечты для жителей подсанкционных стран. Это опасное развитие событий: из-за санкций США теряют влияние даже среди образованной городской молодежи в странах-мишенях. В недалеком будущем значительная часть населения государств, против которых США ввели санкции, может проникнуться антиамериканскими настроениями. Некоторые из этих людей могут стать легкой добычей для вербовщиков террористических группировок, таких как «Аль-Каида» или «Исламское государство».

В 1763 году один из отцов-основателей США Бенджамин Франклин узнал от своего друга, что Великобритания нашла новый способ получения денег: Лондон планировал повысить налоги на товары, которые британские колонии, включая будущие Соединенные Штаты [133]133
  Строго говоря, Соединенных Штатов в тот момент еще не существовало (государство образовано только в 1776 году). (Прим. пер.)


[Закрыть], импортировали из Соединенного Королевства. Удивительно, но Франклин не встревожился. Он написал своему британскому другу: «Вы не можете навредить нам, не навредив себе»[134]134
  Robert Middlekauff, Benjamin Franklin and His Enemies (Oakland: University of California Press, 1998), 57.


[Закрыть]. Почти три столетия спустя рассуждения Франклина по-прежнему актуальны: одна страна не может применить принудительные экономические меры к другой, не нанеся при этом ущерба своим собственным интересам. Это – тоже обратный эффект санкций. Во многих случаях основное бремя американских мер экономического принуждения ложится на предприятия США[135]135
  Richard Haass, “Economic Sanctions: Too Much of a Bad Thing”, Brookings, June 1, 1998, https://www. brookings. edu/research/economic-sanctions-too-much-of-a-bad-thing.


[Закрыть].

Самый известный пример того, как санкции США могут навредить американским фирмам и рабочим, относится к 1980 году. Тогда Картер ввел частичное эмбарго на экспорт зерна в СССР в ответ на вторжение советских войск в Афганистан. Вашингтон делал смелую ставку: Белый дом надеялся, что Советский Союз вскоре столкнется с трудностями с ввозом пшеницы, сои и кукурузы, и в стране появится дефицит продовольствия. Картер полагал, что у Москвы не будет выхода, кроме как вывести войска из Афганистана в надежде на отмену американского эмбарго на поставки зерна.

План Картера ударил по самим Соединенным Штатам. США обеспечивали около трети советского импорта зерна. После введения эмбарго эта доля сократилась примерно до 20 %[136]136
  Kathryn Zeimetz, “USSR Agricultural Trade, August 1991”, Statistical Bulletin 808 (August 1991): 15, https://ageconsearch. umn. edu/record/154704/files/sb808. pdf.


[Закрыть]. На утраченную Соединенными Штатами долю рынка позарились другие страны. Поставки зерна в Советский Союз нарастили Аргентина и Бразилия. Выгодной ситуацией воспользовались даже близкие союзники США – Канада и Австралия, также увеличившие экспорт в СССР. Тем временем американские фермеры остались с огромным избытком зерна и неясными экспортными перспективами. Цены на сырье обрушились, стоимость сельскохозяйственных земель в США резко снизилась, и многие американские фермеры оказались не у дел.

Столкнувшись с такой драматической ситуацией, Рейган всего через год отменил эмбарго на поставки зерна Советскому Союзу. Однако ущерб был нанесен, и американские фермеры так и не смогли вернуть доверие Москвы. Весь мир также осознал, что Вашингтон не исключает использования продовольственных поставок в качестве оружия. Страны, которые раньше полагались на импорт американского зерна, стали проявлять осторожность и стараться диверсифицировать свои заказы. В последующие годы доля США в мировом экспорте кукурузы, сои и пшеницы снизилась[137]137
  Carl Zulauf, Jonathan Coppess, Nick Paulson, and Gary Schnitkey, “U. S. Corn, Soybean, Wheat Exports and USSR Grain Embargo: Contemporary Implications”, farmdoc daily 8, no. 129 (July 2018), https://farmdocdaily. illinois. edu/2018/07/us-corn-soybean-wheat-exports-and-ussr-grain-embargo-contemporary-implications. html.


[Закрыть]. Зерновое эмбарго для СССР оказалось не единственной причиной такого уменьшения доли США на рынке: свою роль играло укрепление курса доллара, из-за которого импорт из США дорожал. Однако эмбарго Картера усугубило ситуацию.

Компании часто упоминают это эмбарго на поставки зерна в Советский Союз, которое многие американские фермеры продолжают считать «катастрофической ошибкой»[138]138
  Frank Morris, “Farmers Swept Up in Trade Wars Remember ’80s Grain Embargo”, National Public Radio, August 16, 2018, https://www. npr. org/2018/08/16/639149657/farmers-caught-up-in-u-s-trade-war-s-remember‐80-s-grain-embargo.


[Закрыть], чтобы объяснить, почему они считают, что своими санкциями США порой стреляют себе в ногу. Американские фирмы утверждают, что «они уже проходили через это раньше [во время зернового эмбарго], и все закончилось плачевно как для компаний, так и для налогоплательщиков»[139]139
  Morris, “Farmers Swept Up Iin Trade Wars”.


[Закрыть]. Данные показывают, что с чисто экономической точки зрения они правы.

В середине 1990-х годов в одном из масштабных исследований негативное воздействие санкций на американские компании оценили почти в 20 млрд долларов в год[140]140
  Gary Hufbauer, Kimberly Ann Elliott, Tess Cyrus, and Elizabeth Ann Winston, “US Economic Sanctions: Their Impact on Trade, Jobs, and Wages”, Peterson Institute for International Economics Working Paper (Washington, DC: Peterson Institute for International Economics, April 1997), https://www. piie. com/publications/working-papers/us-economic-sanctions-their-impact-trade-jobs-and-wages.


[Закрыть]. Этот показатель включает только убытки от потерянного экспорта, хотя трудно определить, в какой степени американские компании смогли перенаправить часть своего экспорта в страны, не находящиеся под санкциями. По данным того же исследования, ежегодно из-за санкций американцы теряют более 200 тысяч рабочих мест. Если учесть, насколько сложно достоверно оценивать затраты, связанные с санкциями, к этим данным следует относиться с осторожностью. Однако эти впечатляющие величины дают представление о скрытых издержках санкций для американских предприятий.

Эти данные имеют почти 30-летнюю давность. Сегодня реальная величина убытков от не осуществленного из-за санкций экспорта гораздо больше. Консервативная оценка дает около 50 млрд долларов в год (при условии, что упущенные возможности росли пропорционально объему экспорта с 1995 года)[141]141
  Расчеты автора с использованием данных Economist Intelligence Unit, март 2021 года.


[Закрыть]. Однако реальная сумма может оказаться гораздо выше. Санкции применяются шире, чем в 1990-е годы, и направлены на более крупные экономики – например, российскую. Кроме того, эти величины относятся только к торговле товарами; они не учитывают экспорт услуг, который сегодня составляет почти половину американского экспорта.

Другие упущенные возможности для американского бизнеса измерить еще сложнее. Например, международные компании могут счесть, что американские поставщики ненадежны из-за санкций. Вследствие этого некоторые иностранные компании сообщают, что предпочитают пользоваться услугами неамериканских поставщиков – чтобы избежать риска постсанкционных сбоев в цепочке поставок. Находясь вдали от режимов-изгоев, американские фирмы часто расплачиваются за принудительные экономические меры США. Однако издержки, которые несут американские компании в результате санкций, не отражаются в государственной статистике, и поэтому санкции выглядят менее дорогостоящими, нежели на самом деле.