Текст книги "Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США"

Вашингтон мало чем мог помочь Тегерану в борьбе с пандемией коронавируса, если не считать отправки самолетов с медицинским оборудованием, которого не хватало даже в США. От снятия санкций могли выиграть только те компании, которые уже имели налаженные связи с Ираном, поскольку они смогли бы быстро нарастить экспорт. Однако большинство медицинских фирм давно ушли с иранского рынка, опасаясь оказаться под американскими санкциями или столкнуться с репутационными проблемами.

Вести бизнес с Тегераном во время пандемии просто не имело смысла. Спрос на маски и средства индивидуальной защиты взлетел до небес, и компании, поставляющие медицинские товары, с трудом удовлетворяли мировой спрос. Многие страны были готовы покупать медицинское оборудование за любую цену; зачем же тогда частным фирмам связываться с рискованным экспортом медицинского оборудования в Иран?

Пример Ирана показывает, что очень сложно отделить негативные последствия санкций для населения от других факторов. Нельзя быстро устранить все последствия ограничительных мер, действовавших на протяжении нескольких десятилетий. В большинстве случаев государства, попавшие под санкции, также страдают от десятилетий хронической бесхозяйственности, и Иран не является исключением из этого правила. Санкции часто усугубляют уже имеющееся сложное положение для населения стран-мишеней.

Исправление этих проблем – далеко не простой процесс. Разбегающиеся последствия ограничений зачастую настолько глубоки и сложны, что отмены санкций – простого юридического акта – недостаточно для восстановления прочных деловых, финансовых и логистических связей. Восстановление деловых и финансовых связей также требует времени и доверия – тех компонентов, которых при пандемии сильно не хватало. И пусть это кажется противоречащим здравому смыслу, но тот факт, что санкции обладают столь глубокими структурными последствиями, может сделать их менее эффективными.

Санкции работают только в том случае, если их снятие – выгодная альтернатива. Если страны-адресаты уверены, что снятие не принесет быстрых и ощутимых экономических выгод, у них нет причин менять свое поведение, чтобы удовлетворить требования США. Руководители стран-адресатов учитывают также эффект чрезмерного соблюдения: они знают, что правительства практически ничего не могут сделать для того, чтобы убедить компании вновь выйти на некогда подсанкционные рынки. С точки зрения противников США, перспектива отмены санкций часто выглядит не такой привлекательной, как хотелось бы Вашингтону.

Эта реальность подтверждается примером Ирана. Даже в тот короткий период, когда США участвовали в ядерной сделке, опыт снятия санкций оказался горьким. У Тегерана нет особых стимулов ограничивать свои ядерные амбиции или программу создания баллистических ракет в угоду Соединенным Штатам: Иран давно пришел к выводу, что даже после снятия санкций компании по-прежнему страшатся заново выходить на иранский рынок, а банкиры панически боятся проводить какие-либо транзакции. В случае с Ираном сама эффективность американских санкций может иметь негативные последствия для стабильности на Ближнем и Среднем Востоке и для безопасности Америки.

Иран – не единственный пример. Другие страны-изгои, в первую очередь Северная Корея, понимают, что ослабление санкций часто не оправдывает ожиданий. Если Вашингтону удастся начать переговоры с Пхеньяном по ограничению доступа этой страны к ядерному оружию, то ему будет сложно убедить северокорейское руководство в том, что потенциальная отмена санкций даст немедленные и ощутимые экономические выгоды. Это может привести к тому, что США скорее останутся с пустыми руками, чем договорятся с Северной Кореей.

Если санкции станут оружием американской дипломатии (что выглядит все более вероятным, если учесть их центральную роль в экономических войнах), они могут войти в противоречие с международным правом. Согласно Женевской конвенции, оружие должно различать гражданских лиц и комбатантов. Даже в зоне боевых действий солдаты не могут вести себя, как им вздумается; они обязаны соблюдать правила, направленные на предотвращение убийства ни в чем не повинных мирных жителей или причинение им вреда. Проблема с санкциями может заключаться в отсутствии глобальных правил, регулирующих их применение. Если санкции приводят к закрытию заводов и смерти граждан стран-изгоев, не имеющих доступа к медицинскому обслуживанию, то так ли сильно они отличаются от других смертоносных форм вмешательства? Отсутствие доступа к жизненно важным лекарствам может убить столько же людей, как и длительное военное наступление.

Можно ли вообще разработать санкции, которые не имели бы отрицательного воздействия на гражданское население? Цель санкций – оказывать давление на население стран-адресатов, чтобы подталкивать правительства к изменению их политики. Из этого следует, что санкции, не причиняющие боли, скорее всего, оказываются бесполезными. Это означает, что по самой своей сути санкции являются оружием, имеющим вредоносные последствия для населения. Они приводят к меньшему числу жертв, нежели обычные войны, но все же они убивают. Остается открытым вопрос о том, считают ли политики это приемлемым компромиссом для отстаивания интересов США.

5
Расширение
Когда под огонь попадают иностранные фирмы

За последние два десятилетия американские санкции стали предметом серьезной озабоченности международного бизнеса: компании опасаются, что они могут случайно попасть под санкции и получить астрономические штрафы или судебные иски в США. Следить за соблюдением нормативных актов очень сложно, что создает еще одну проблему для руководителей компаний. Каждый год около 1000 регулирующих органов выпускают почти 60 тысяч нормативных предупреждений. Это означает, что каждый рабочий день необходимо учитывать 240 новых правил[202]202
  “Regulatory Intelligence Desktop”, Thomson Reuters, accessed June 13, 2020, https://legal. thomsonreuters. com/content/dam/ewp-m/documents/legal/en/pdf/brochures/tr_regulatory_intelligence_desktop_digital_us. pdf.


[Закрыть]. По словам Колина Белла, ответственного сотрудника банка HSBC по соблюдению нормативных требований, «уже просто для того, чтобы переваривать все изменения в законодательстве, вам необходимо выстроить процесс промышленного масштаба»[203]203
  “The Past Decade Has Brought a Compliance Boom in Banking”, Economist, May 4, 2019, https://www. economist. com/finance-and-economics/2019/05/02/the-past-decade-has-brought-a-compliance-boom-in-banking.


[Закрыть].

Лавина этих новых нормативных актов дала толчок к развитию собственных отделов по обеспечению соответствия, особенно в финансовых организациях. С середины 2000-х годов количество сотрудников, которым поручено следить за соблюдением требований законодательства в международных банках, увеличилось в три раза. Сегодня около 15 % персонала крупных банков работает в отделе обеспечения соответствия, следя за тем, чтобы все операции отвечали международным правилам. В крупном банке вроде Citi это 30 тысяч сотрудников – примерно как в большом университете, например Колумбийском[204]204
  “The Past Decade”, Economist.


[Закрыть]. Бюджет HSBC на определение рисков и соблюдение требований законодательства составляет 1 млрд долларов в год – достаточно, чтобы купить около 5000 средних домов в США[205]205
  “Banks: A New Approach to Risk? Governance, Culture and Risk in a Revamped Banking Industry”, Schroders, January 2015, https://www. schroders. com/ en/sysglobalassets/digital/insights/pdfs/banks-a-new-approach-to-risk. pdf.


[Закрыть].

В прошлом должность специалиста по соблюдению нормативно-правовых требований была малопривлекательной: это считалось ролью второго плана для неудачников. Сейчас все изменилось: сотрудники, отвечающие за обеспечение соответствия, руководят большими командами, подчиняются непосредственно генеральному директору и входят в управленческие комитеты. Когда совет директоров HSBC оценивает работу генерального директора банка, соблюдение нормативных требований является основным фактором, который принимается во внимание. Прибыли и рост выручки занимают второе и третье места[206]206
  “The Past Decade”, Economist.


[Закрыть].

Быстро развиваются и специализированные фирмы, оказывающие услуги по обеспечению соответствия нормативам, что свидетельствует о превращении этой сферы в полноценную индустрию. Спрос на такие услуги – от предоставления юридических консультаций до проверки потенциальных партнеров по бизнесу в отдаленных странах – ежегодно возрастает на двузначное число процентов. Технологические стартапы также инвестируют в эту область: они разрабатывают алгоритмы искусственного интеллекта, которые позволяют проверять сложные сделки за считаные секунды, в то время как человеку на это потребовались бы часы. Так, нью-йоркская компания Arachnys утверждает, что может автоматизировать все проверки на соответствие нормативным требованиям и тем самым исключить человека из этого процесса[207]207
  “Providing Frictionless AML for a Global Bank’s 3,000 Analysts”, Arachnys, September 15, 2019, https://www. arachnys. com/providing-frictionless-aml-for-a-global-banks‐3000-analysts.


[Закрыть].

Другие технологические компании идут еще дальше: некоторые из них создали алгоритмы, сканирующие большие массивы транзакций с целью выявления подозрительных закономерностей. Подобные методы особенно полезны для отслеживания нарушителей санкций из Северной Кореи[208]208
  Elizabeth Rosenberg and Neil Bhatiya, “Busting North Korea’s Sanctions Evasion”, Center for a New American Security, March 4, 2020, https://www. cnas. org/publications/commentary/busting-north-koreas-sanctions-evasion.


[Закрыть]. Пхеньян относится к наиболее изобретательным и изощренным нарушителям санкций: режим использует тысячи подставных компаний, которые закрываются, как только на них накладывают санкции. Проверка быстро устаревающих списков организаций, подпадающих под санкции, малоэффективна при попытке обеспечить соблюдение санкций, связанных с этим государством. Гораздо более эффективным подходом является отслеживание поведения, похожего на северокорейское.

Санкции США – самая большая головная боль для бизнеса. Как ни странно, это особенно актуально для неамериканских фирм. Упоминание о санкциях США в разговоре с руководителями европейских или азиатских компаний зачастую вызывает гневную, обеспокоенную или грозную реакцию. Многие международные фирмы считают, что в вопросах ограничений Вашингтон специально ориентируется на неамериканские компании. Похоже, эти подозрения подтверждаются фактами: с 2009 года объем штрафов, наложенных Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC) на иностранные компании, нарушившие санкции, составил более 4 млрд долларов США; американским компаниям за тот же отрезок времени пришлось заплатить менее 300 млн долларов[209]209
  Bryan Early and Keith Preble, “Trends in U. S. Sanctions Enforcement During the Trump Administration”, New York University School of Law Program on Corporate Compliance and Enforcement, accessed August 7, 2020, https://wp. nyu. edu/compliance_enforcement/2019/01/30/trends-in-u-s-sanctions-enforcement-during-the-trump-administration.


[Закрыть].

Теоретически такая впечатляющая разница может означать, что отделы по соблюдению нормативов в американских компаниях работают гораздо лучше, чем их зарубежные коллеги, или что американские компании просто более законопослушны. Однако более внимательное изучение данных показывает, что это не так: американские компании нарушают санкции не реже иностранных; просто, когда их ловят, OFAC проявляет гораздо больше снисхождения. В последнее время уличенную в обходе санкций иностранную компанию мог ожидать штраф в размере 139 млн долларов. В то же время средний размер штрафа для американских компаний был в 70 раз меньше и составлял всего 2 млн долларов[210]210
  Early and Preble, “Trends in U. S. Sanctions Enforcement”.


[Закрыть].

Соединенные Штаты уже давно применяют санкции, влияющие на деятельность неамериканских компаний. Такие санкции делятся на две категории: экстерриториальные и вторичные. Обычно происходит путаница, является ли данная программа санкций экстерриториальной или включает в себя вторичный компонент. Несмотря на то что оба этих вида санкций преследуют одну и ту же цель – не допустить, чтобы все компании мира вели бизнес со странами, находящимися под американскими санкциями, с технической точки зрения они совершенно различны.

Экстерриториальные законы США – это нормативные акты, которые применимы в любой точке мира. Они не являются какой-то новинкой. Еще в 1789 году в США был принят Закон о правонарушениях в отношении иностранных граждан (Alien Tort Statute, ATS), который предоставил американским судам право рассматривать иски иностранцев по поводу нарушений американского или международного законодательства, произошедших вне американской территории[211]211
  Duane Windsor, “Alien Tort Claims Act”, Encyclopaedia Britannica, accessed April 9, 2022, https://www. britannica. com/topic/Alien-Tort-Claims-Act.


[Закрыть]. В XVIII и XIX веках эти законы касались в основном актов пиратства в международных водах. В XX веке США приняли и другие экстерриториальные законы, касающиеся антимонопольного, банковского и трудового законодательства[212]212
  Sascha Lohmann, “Extraterritorial U. S. Sanctions, Only Domestic Courts Could Effectively Curb the Enforcement of U. S. Law Abroad”, Stiftung Wissenschaft und Politik, February 2019, https://www. swp-berlin. org/fileadmin/contents/products/comments/2019C05_lom. pdf.


[Закрыть]. Однако экстерриториальные законы США представляли в целом незначительное явление, интересовавшее лишь немногих специалистов.

В начале 1980-х ситуация изменилась[213]213
  “Filártiga v. Peña-Irala”, Center for Constitutional Rights, accessed March 27, 2021, https://ccrjustice. org/home/what-we-do/our-cases/fil-rtiga-v-pe-irala.


[Закрыть]. Парагваец, отец молодого человека, которого пытали и убили во время заключения в Парагвае, получил информацию о том, что в США находится один из мучителей его сына – парагвайский полицейский. Этот полицейский в течение девяти месяцев проживал в Нью-Йорке по туристической визе, нарушив иммиграционные правила страны. Отец добился ареста полицейского за просроченную визу. Пока тот ожидал депортации в Парагвай в Бруклине, отец возбудил против него дело по закону ATS.

Процедура оказалась прыжком в неизвестность: в подобных ситуациях к ATS никогда не прибегали. Федеральный суд США удовлетворил иск, заявив, что ATS здесь применим и что федеральные суды обладают юрисдикцией в отношении данного иска, несмотря на то что преступление было совершено за 5 тысяч миль от Америки и не затрагивало граждан США. Суд присудил этой парагвайской семье 10,4 млн долларов США (впрочем, она так и не смогла получить эти деньги, поскольку полицейский не имел никаких активов в Соединенных Штатах). С тех пор иностранцы, пострадавшие от нарушений прав человека в какой-либо точке мира, используют ATS для подачи иска против предполагаемых виновников и получения компенсации в США.

До середины 1990-х годов санкционные программы Вашингтона не носили экстерриториальный характер. В то время большинство американских ограничений применялись к целым странам, например Кубе, или конкретным лицам и компаниям. Попавшие под санкции лица и предприятия включались в Список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals, SDN), который составляет OFAC; им запрещалось использовать американский доллар и вести бизнес в США или с американскими гражданами. Для соблюдения санкций американским фирмам достаточно было просто убедиться, что они не ведут бизнес со странами, на которые наложено эмбарго, и что их иностранные деловые партнеры не содержатся в списке SDN. При этом неамериканским компаниям незачем было беспокоиться о блокадах Вашингтона и списке SDN; теоретически от них не требовалось соблюдать американское законодательство, включая санкционные правила.

Американские компании сетовали на такую непоследовательность, утверждая, что она ставит их в невыгодное положение: когда американские организации не могли вести дела с подсанкционной страной или фирмой, их ниши с радостью занимали неамериканские компании. В 1996 году США попытались положить конец подобной дифференциации. В феврале того года кубинские ВВС сбили два самолета некоммерческой организации «Братья спасения» – группы противников кубинского режима, базирующейся во Флориде. В ответ на это США приняли закон Хелмса – Бёртона [214]214
  12 марта 1996 года Конгресс США принял закон «О свободе и демократической солидарности с Кубой», известный как Закон Хелмса – Бёртона (The Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996 (Helms – Burton Act), Pub. L. Tooltip Public Law (United States) 104–114, 110 Stat. 785, 22 U. S. C. § § 6021–6091), предусматривающий дополнительные санкции против иностранных компаний, торгующих с Кубой. Судам, перевозящим продукцию с Кубы или на Кубу, запрещено заходить в порты США. (Прим. науч. ред.)


[Закрыть], который распространил торговое эмбарго, не позволявшее американским компаниям вести бизнес с Кубой, на все международные фирмы.

Закон Хелмса – Бёртона стал первым шагом США на пути к экстерриториальности санкций. Такой мерой Вашингтон стремился уравнять возможности американских и неамериканских компаний: вне закона оказывались все деловые отношения с Кубой – не только для американских, но и для международных фирм. Неудивительно, что правительства европейских стран выступили против этого закона, заявив, что он ущемляет их суверенитет. Евросоюз подал жалобу во Всемирную торговую организацию (ВТО). К беспокойству Вашингтона, союз также рассматривал возможность замораживания некоторых американских активов, находящихся в ЕС, и введения визовых требований для американских бизнесменов[215]215
  Richard Nephew, “Decertification of the JCPOA and the Risk of European Union ‘Blocking Regulation,’ ” Columbia/SIPACenteron Global Energy Policy, October 31, 2017, https://energypolicy. columbia. edu/research/commentary/decertification-jcpoa-and-risk-european-union-blocking-regulations.


[Закрыть]. Последовали напряженные переговоры. В конце концов президент Билл Клинтон отступил и отменил положения закона, относящиеся к неамериканским компаниям. Тем не менее идея введения американских экстерриториальных санкций уже появилась на свет.

Закон Хелмса – Бёртона потряс мировое бизнес-сообщество. Он стал первым намеком на то, что иностранным предприятиям, возможно, однажды придется соблюдать американские санкции. Вашингтон понимал, что может использовать свое мировое экономическое влияние, чтобы вынудить международные компании принять американские ограничения. Ни одна солидная фирма не могла пойти на риск попасть в черный список крупнейшей экономики мира. Компании получили предупреждение, но после того, как Клинтон отказался от закона Хелмса – Бёртона, они постепенно забыли об этой угрозе.

На возрождение концепции экстерриториальных санкций у США ушло 14 лет, и когда страна вернулась к ней, то сделала это неординарным способом. В 2010 году Конгресс одобрил новый раунд санкций против Ирана. В течение ряда лет США вели кампанию максимального давления на Исламскую Республику. При этом в санкциях появилось новшество: было введено понятие вторичных санкций, угрожавших внести в список SDN те иностранные компании, которые не соблюдают американские санкции. Как и в случае со всеми организациями, включенными в список SDN, фирмы, попавшие под вторичные санкции, теряют доступ к доллару США и обязаны покинуть американский рынок. Кроме того, их руководителям угрожают индивидуальные меры воздействия.

США утверждают, что вторичные санкции не направлены против неамериканских предприятий, однако иностранные компании должны выбирать между американским рынком и рынком стран-мишеней. В действительности свободного выбора тут нет: лишь немногие глобальные компании могут позволить себе потерять доступ к доллару и прекратить сотрудничество с крупнейшей экономикой мира[216]216
  Ellie Geranmayeh and Manuel Lafont Rapnouil, “Meeting the Challenge of Secondary Sanctions”, European Council on Foreign Relations, June 2019, https://www. ecfr. eu/page/-/4_Meeting_the_challenge_of_secondary_sanctions. pdf.


[Закрыть]. Поэтому почти все международные компании соблюдают санкции США из страха самим попасть под них. Вторичные санкции расширяют сферу действия американских санкций за пределы Соединенных Штатов: на практике все вынуждены следовать американским правилам.

Наиболее активным сторонником вторичных санкций является Конгресс. Большинство последних санкционных программ против Ирана, России и Северной Кореи, разработанных под руководством Конгресса, предусматривают возможность введения вторичных санкций. Это неудивительно. Когда дело касается внешней политики, законодатели часто испытывают сильное давление со стороны своих избирателей и неправительственных организаций, требующих от них решительных действий. Для членов Конгресса вторичные санкции выглядят даже более привлекательно, чем «обычные», поскольку их действие выходит далеко за пределы американских границ. Кроме того, заинтересованность законодателей в столь далеко идущих санкциях объясняется лоббированием со стороны американских компаний: угроза введения вторичных санкций заставляет неамериканские компании дважды подумать, прежде чем заменять американские фирмы в странах-мишенях.

Напротив, президенты США, включая Барака Обаму, Дональда Трампа и Джо Байдена, традиционно проявляли гораздо более осторожный подход к вторичным санкциям. Белый дом прекрасно понимает, что они создают напряженность в отношениях с союзниками США, которые недовольны тем ущербом, который эти потенциальные меры наносят их национальным компаниям. В последние годы разногласия между Белым домом и Конгрессом по поводу вторичных санкций углубились. В течение десятилетий законодатели оставляли президенту право определять внешнюю политику, но сейчас они вновь пытаются отстаивать свое место в этой области. Интерес законодателей к вторичным санкциям является частью подобной тенденции.

На данный момент в черном списке OFAC числятся лишь несколько неамериканских компаний, попавших под вторичные санкции[217]217
  Samantha Sultoon and Justine Walker, “Secondary Sanctions’ Implications and the Transatlantic Relationship”, Atlantic Council, September 2019, https://www. atlanticcouncil. org/wp-content/uploads/2019/09/SecondarySanctions_Final. pdf.


[Закрыть]. В 2018 году США внесли туда одну китайскую фирму и ее директора за покупку истребителей и ракетных систем у России (американские санкции запрещают закупку у России военной техники). Если не считать нескольких громких случаев, введение санкционных программ в отношении России, Северной Кореи и Китая в последние годы практически не пополнило этот список. Безусловно, куда вероятнее попасть в список SDN за ведение бизнеса с Ираном. Здесь самыми злостными нарушителями являются китайские фирмы. С 2020 года США внесли в санкционный список OFAC несколько десятков китайских компаний – за покупку иранской нефти вопреки американским санкциям[218]218
  Jason Bartlett and Megan Ophel, “Sanctions by the Numbers: U. S. Secondary Sanctions”, Center for a New American Security, August 26, 2021, https://www. cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-u-s-secondary-sanctions.


[Закрыть].

Однако дело даже не в том, что США вводят вторичные санкции. Простой угрозы введения вторичных санкций часто оказывается более чем достаточно, чтобы удержать международные компании от заключения сделок, которые могут повлечь за собой подобные меры. Потенциальные репутационные проблемы также слишком велики для такого риска. Американские политики прекрасно осознают, что сила вторичных санкций заключается в их сдерживающем эффекте. Со своей стороны они предпочитают культивировать двусмысленность в отношении критериев, которыми руководствуются Соединенные Штаты при принятии решений, когда и почему вводить вторичные санкции, что еще больше повышает неопределенность и усиливает сдерживающий эффект вторичных санкций[219]219
  Geranmayeh and Rapnouil, “Meeting the Challenge”.


[Закрыть].

В 2017 году Конгресс принял новые санкции против России, Ирана и Северной Кореи, которые предусматривали автоматическое введение вторичных санкций против компаний, осуществляющих «крупные сделки» с подсанкционными организациями в этих странах. Но при этом Соединенные Штаты не дали определения «крупной сделки»; OFAC лишь опубликовало неисчерпывающий список примеров таких сделок, отметив – к ужасу большинства юристов, – что реальные случаи будут оцениваться в индивидуальном порядке по неизвестным критериям[220]220
  “Section 231 of the Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act of 2017: Public Guidance/Frequently Asked Questions”, U. S. Department of State, accessed March 27, 2021, https://www. state. gov/countering-americas-adversaries-through-sanctions-act/public-guidance-frequently-asked-questions.


[Закрыть].

Президент США также обладает значительной свободой действий при введении вторичных санкций, что еще больше усиливает неопределенность в вопросе о том, что может спровоцировать подобные действия. В 2019 году Турция получила от России зенитные ракеты – в нарушение санкций США против Москвы. Трудно вообразить, что покупка на сумму 2 млрд долларов США не соответствовала порогу, установленному OFAC для определения «крупной сделки». Тем не менее Белому дому потребовалось два года, чтобы ввести вторичные санкции в отношении турецких организаций и граждан, участвовавших в этой торговой операции. Международные компании не сочли подобную медлительность положительным явлением: очевидная сдержанность Вашингтона по отношению к Анкаре только усложнила расшифровку критериев, по которым определяется необходимость наложения вторичных санкций.

Сторонники вторичных санкций утверждают, что такое отсутствие предсказуемости дает Соединенным Штатам рычаги влияния в дипломатических переговорах – например, в случае, когда Вашингтон пытался (но не смог) убедить Турцию не размещать российские ракеты. Это вполне обоснованное утверждение. Вторичные санкции обычно призваны усилить воздействие первичных санкций, если те оказались недостаточно мощными. В то же время иностранным компаниям, возможно, трудно смириться с ощущением, что они являются заложниками дипломатических переговоров, к которым не имеют никакого отношения.

Многие неамериканские компании также считают, что, когда речь идет о неопределенности, связанной с вторичными санкциями, они находятся в невыгодном положении по сравнению с американскими. Ответы OFAC на запросы иностранных компаний о законности потенциальных сделок приходят крайне медленно, если вообще приходят; не существует никакого официального механизма, позволяющего иностранным компаниям обрести юридическую ясность в вопросе, является ли та или иная сделка легальной или нет. Но даже когда американские компании получают разъяснения, они вряд ли могут ими пользоваться. Ответы OFAC зачастую сформулированы настолько расплывчато, что даже опытным юристам остается чесать в затылке; типичный ответ этого ведомства гласит: «Деловое сообщество должно само провести необходимую юридическую экспертизу и принять собственное решение о санкционном риске»[221]221
  Richard Nephew, “Issue Brief: The Future of Economic Sanctions in a Global Economy”, Columbia/SIPA Center on Global Energy Policy, May 21, 2015, https://www. energypolicy. columbia. edu/research/report/future-economic-sanctions-global-economy.


[Закрыть].

Еще хуже то, что иностранные компании не имеют права подать заявку на отмену санкций; это могут сделать только американские компании[222]222
  “Top 10 Things to Know About Expanded US Sanctions on Iran”, Latham & Watkins, November 6, 2018, https://www. lw. com/thoughtLeadership/ lw-top‐10-things-to-know-expanded-us-sanctions-iran.


[Закрыть]. OFAC утверждает, что предоставление таких разрешений неамериканским компаниям будет укреплять мнение об экстерриториальности американских санкций, что это ведомство яростно отрицает[223]223
  Simond de Galbert, “Transatlantic Economic Statecraft”, Center for a New American Security, June 21, 2016, https://www. cnas. org/publications/reports/transatlantic-economic-statecraft-the-challenge-to-building-a-balanced-transatlantic-sanctions-policy-between-the-united-states-and-the-european-union.


[Закрыть]. Американское правительство также не хочет создавать впечатление, что разрешает сделки, которые могут быть выгодны странам, находящимся под санкциями. Но если смотреть на ситуацию извне, то иностранным компаниям трудно не склониться к мысли, что США применяют двойные стандарты в отношении американских и неамериканских компаний.

За последнее десятилетие вторичные санкции США оказали колоссальное влияние на деятельность – и стратегию – иностранных компаний. В качестве примера можно привести судьбу европейских компаний, которые вернулись на иранский рынок после заключения ядерной сделки в 2015 году. Спустя три года США в одностороннем порядке вышли из этого соглашения и вновь ввели против Тегерана санкции, включавшие вторичный компонент. Евросоюз остался в соглашении, однако фирмам из ЕС пришлось уступить требованиям США и покинуть Иран. Вскоре после того, как США повторно ввели санкции против Тегерана, Трамп написал в Твиттере: «Санкции против Ирана официально наложены. Любой, кто ведет бизнес с Ираном, НЕ будет вести бизнес с Соединенными Штатами»[224]224
  Donald Trump (@realDonaldTrump), Twitter, accessed June 19, 2020, https://twitter. com/realDonaldTrump/status/1026762818773757955.


[Закрыть].

Для большинства европейских компаний решение США о возобновлении санкций в отношении Ирана не создало проблем. Многие из них никогда не имели дел с Тегераном, а те, что работали в Иране до 2010 года, крайне осторожно относились к возвращению на иранский рынок после подписания ядерного соглашения, опасаясь (и не без оснований), что отмена санкций США будет носить лишь временный характер. Однако некоторые европейские компании намеревались вернуться на иранский рынок. Ситуация с крупной французской нефтяной компанией Total является хрестоматийным примером того, как вторичные санкции могут сорвать бизнес-планы неамериканских компаний.

Компания Total имела долгую историю преодоления проблем, связанных с американскими ограничениями в Иране. В 1996 году Конгресс США принял закон Д’Амато – Кеннеди, который вводил экстерриториальные санкции против Ливии и Ирана с целью пресечения их ядерных притязаний и поддержки террора. Этот закон запретил практически все международные инвестиции в иранский и ливийский энергетические секторы, пытаясь воспрепятствовать деятельности неамериканских энергетических компаний. Более ранние санкции США против этих стран не распространялись на иностранные компании, и неамериканские компании были готовы заполнить пустоту, образовавшуюся после ухода американцев. Закон Д’Амато – Кеннеди был призван обеспечить соблюдение иностранными компаниями американского законодательства в той же мере, что и американскими.

В середине 1990-х годов Total уже была активным игроком в иранском энергетическом секторе. Французская компания разрабатывала вторую и третью фазы Южного Парса – гигантского морского газового месторождения в Персидском заливе [225]225
  Точнее, месторождение Северное / Южный Парс состоит из двух самостоятельных частей, разделенных тектоническим разломом. Катар использует Северное месторождение, а Иран – Южный Парс. (Прим. пер.)


[Закрыть], которое Иран и Катар используют совместно[226]226
  David Jalilvand, “Progress, Challenges, Uncertainty: Ambivalent Times for Iran’s Energy Sector”, Oxford University Institutefor Energy Studies, April 2018, https://www. oxfordenergy. org/publications/progress-challenges-uncertainty-ambivalent-times-irans-energy-sector.


[Закрыть]. Заявленная экстерриториальность американских санкций представляла собой серьезную проблему для Total: закон Д’Амато – Кеннеди ставил под угрозу участие французов в проекте Южный Парс. Евросоюз занялся интенсивным лоббированием интересов европейских фирм, таких как Total, в Иране и Ливии.

Европейские правительства были тем более возмущены, что в США только что приняли закон Хелмса – Бёртона, который не позволял европейским компаниям вести бизнес с Кубой. Страны ЕС расценили закон Д’Амато – Кеннеди как дальнейшее развертывание закона Хелмса – Бёртона и угрозу европейским экономическим интересам. Однако осуждение Европы не остановило администрацию США. Клинтон шел на переизбрание и стремился продемонстрировать, что твердо стоит на страже американских интересов. В соответствии с законом Д’Амато – Кеннеди OFAC начало расследование деятельности Total в Иране – первый шаг к санкционному штрафу.

Соединенные Штаты рассчитывали, что после нескольких месяцев накаленной риторики Европейский союз сдастся и прекратит борьбу против экстерриториальных санкций. Вашингтон ошибся. Европейские правительства во главе с Францией перешли в контрнаступление, выступив против американских экстерриториальных мер. Брюссель выпустил общеевропейский акт, который теоретически запрещает европейским компаниям соблюдать неевропейские законы. Так называемый «блокирующий акт» означает, что правительства стран ЕС могут подавать в суд на европейские компании, соблюдающие экстерриториальные санкции США.

Такая мера выглядела странно: вряд ли угроза штрафа для европейских компаний, попавших под перекрестный огонь санкций, – это хороший способ их поддержать. Более конструктивным шагом оказалось предупреждение Евросоюза, что он начнет спор с США в ВТО; по мнению Брюсселя, положения закона Д’Амато – Кеннеди нарушают правила этой организации[227]227
  Stefaan Smis and Kim Van Der Borght, “The EU-U. S. Compromise on the Helms-Burton and D’Amato Acts”, American Journal of International Law 93, no. 1 (1999): 227–36, https://doi. org/10.2307/2997968.


[Закрыть]. В конце концов Клинтон понял, что Европейский союз не сдастся. Администрация президента сообщила ему, что дело в ВТО имеет хорошие шансы на успех и что это может поставить под угрозу будущие санкционные программы США.

Соединенные Штаты решили, что мудрее всего будет уступить. В 1998 году, после двух лет трансатлантических трений, Клинтон пообещал, что закон Д’Амато – Кеннеди не затронет инвестиции европейских компаний в Иране и Ливии. В ответ европейские правительства отказались от иска в ВТО и обязались объединиться с американцами в борьбе с террором, который поддерживали Тегеран и Триполи. Total вернулась к работе на иранском газовом месторождении Южный Парс. Но передышка для французского нефтяного концерна оказалась недолгой.

В 2010 году французам пришлось во второй раз покинуть Иран, поскольку американские санкции из-за ядерной программы Тегерана привели к угрозе введения вторичных санкций против иностранных компаний, ведущих бизнес с Исламской Республикой. В то время Европа действовала совместно с американцами: Евросоюз тоже ввел жесткие санкции против Ирана. Европейским компаниям пришлось уйти из страны, поскольку их бизнес стал незаконным как с точки зрения США, так и с точки зрения ЕС. Последней международной нефтяной компанией, покинувшей Иран, оказалась Total. В реальности она не ушла из страны окончательно: французы сохранили офис в Тегеране, сделав ставку на то, что санкции со временем будут сняты.

Ставка Total выиграла: через пять лет появилось ядерное соглашение. Исчезли большинство европейских санкций и вторичные санкции США против Ирана (впрочем, первичные санкции США оставались в силе – американские компании не могли вести деятельность в Иране). Международные компании смогли вернуться в Иран. Компания Total снова расширила свое представительство в Тегеране. К тому времени требовалось разрабатывать одиннадцатую фазу газового месторождения Южный Парс; инвестиции составляли около 5 млрд долларов[228]228
  Jalilvand, “Progress, Challenges, Uncertainty”.


[Закрыть]. Total находилась в выгодном положении для вхождения в этот проект: компания уже проводила разведку соответствующего участка газового месторождения[229]229
  Stanley Reed, “Total Signs Deal with Iran, Exposing It to Big Risks and Rewards”, New York Times, July 3, 2017, https://www. nytimes. com/2017/07/03/business/energy-environment/iran-total-france-gas-energy. html.


[Закрыть] и могла инвестировать в его разработку 1 млрд долларов[230]230
  “2017 Factbook”, Total, accessed June 20, 2020, https://www. total. com/sites/g/files/nytnzq111/files/atoms/files/factbook‐2017_web_0. pdf.


[Закрыть]. Решающее значение имела возможность Total самостоятельно финансировать работу: несмотря на снятие большинства западных санкций, международные банки по-прежнему опасались вести дела с Ираном.