Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (постатейный)"

Статья 4. Основные принципы осуществления обязательного социального страхования

Основными принципами осуществления обязательного социального страхования являются:

устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;

всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

обеспечение надзора и общественного контроля;

автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

В комментируемой статье определен перечень основных принципов осуществления обязательного социального страхования, т. е. тех исходных начал, которые должны учитываться при осуществлении всех видов обязательного социального страхования. В свою очередь, отдельными федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования предусмотрены самостоятельные перечни конкретных видов обязательного социального страхования. Так, в статье 4 Закона об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве названы следующие основные принципы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

гарантированность права застрахованных на обеспечение по страхованию;

экономическая заинтересованность субъектов страхования в улучшении условий и повышении безопасности труда, снижении производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

обязательность регистрации в качестве страхователей всех лиц, нанимающих (привлекающих к труду) работников, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

дифференцированность страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска.

Статья 4 Закона об обязательном медицинском страховании называет следующие основные принципы осуществления обязательного медицинского страхования являются:

1) обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования;

2) устойчивость финансовой системы обязательного медицинского страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного медицинского страхования;

3) обязательность уплаты страхователями страховых взносов на обязательное медицинское страхование в размерах, установленных федеральными законами;

4) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на исполнение обязательств по обязательному медицинскому страхованию в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования независимо от финансового положения страховщика;

5) создание условий для обеспечения доступности и качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования;

6) паритетность представительства субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования в органах управления обязательного медицинского страхования.

В отношении же перечисленных в комментируемой статье основных принципов осуществления обязательного социального страхования необходимо отметить следующее.

Устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования.

В прежней редакции комментируемой статьи говорилось об эквивалентности страхового обеспечения страховым взносам, а не средствам обязательного социального страхования; изменение внесено Федеральным законом от 5 марта 2004 г. № 10-ФЗ в связи с введением единого социального налога. Понятие средств обязательного социального страхования определено в ст. 3 комментируемого Закона как денежные средства и имущество, которые находятся в оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования. Основными источниками поступлений таких денежных средств являются страховые взносы, а также межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы РФ в случаях, предусмотренных законодательством РФ (см. коммент. к ст. 17 Закона). В рамках реализации рассматриваемого принципа в прежней редакции п. 1 ст. 20 комментируемого Закона устанавливалось, что расчетной базой для начисления страховых взносов являются выплаты, начисленные в виде заработной платы, либо иные источники, определяемые в соответствии с законодательством РФ для граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий.

В основе данного принципа лежит норма ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, устанавливающая, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Определяя состав субъектов обязательного социального страхования, пункт 2 ст. 6 комментируемого Закона указывает, что застрахованными лицами являются граждане РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (см. коммент. к указанной статье).

Государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика.

Данный принцип реализован в норме п. 1 ст. 24 комментируемого Закона, в соответствии с которой в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных установленных федеральными законами расходов Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию.

Государственное регулирование системы обязательного социального страхования.

Элементы содержания данного принципа перечислены в ст. 5 комментируемого Закона, определяющей перечень полномочий федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования. Рассматриваемый принцип согласуется с положением п. 4 ст. 3 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 172-ФЗ), предусматривающим, что условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. В указанном пункте также определен перечень положений, которые должен содержать федеральный закон о конкретном виде обязательного страхования (см. коммент. к ст. 1 Закона).

Паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования.

В рамках реализации данного принципа в п. 6 ст. 13 комментируемого Закона предусмотрено, что профсоюзы и другие социальные партнеры имеют право на паритетное представительство в органах управления фондов конкретных видов обязательного социального страхования. Предваряют же эту норму следующие нормы указанной статьи об управлении системой обязательного социального страхования: Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ осуществляет управление системой обязательного социального страхования (п. 1); обязательное социальное страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (п. 2).

Обязательность уплаты страхователями страховых взносов.

В первоначальной редакции комментируемой статьи формулировался принцип обязательности уплаты страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования. Федеральным законом от 5 марта 2004 г. № 10-ФЗ в связи с введением единого социального налога (см. коммент. к ст. 20 Закона) исключено указание на бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования и включено указание на налоги. Это указание исключено Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ в связи с упразднением данного налога.

Рассматриваемый принцип основан на положении ст. 57 Конституции РФ, согласно которому каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Обязанность уплаты страхователями в установленные сроки и в надлежащем размере страховых взносов закреплена в комментируемом Законе (подп. 2 п. 2 ст. 12), а также в федеральных законах о конкретных видах обязательного социального страхования и Законе о страховых взносах в ПФР, ФСС и ФОМС. Отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов, урегулированы Законом о страховых взносах в ПФР, ФСС и ФОМС, Законом об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве, а в части страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения – Законом об обязательном медицинском страховании (см. коммент. к ст. 20 Закона). В названных актах также предусмотрены процедуры взыскания неуплаченных страховых взносов.

Ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования.

Данный принцип реализован в норме п. 2 ст. 19 комментируемого Закона, согласно которой нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное нарушение, в соответствии с законодательством РФ. Предшествующая же ей норма ч. 1 указанной статьи предусматривается, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Уголовная ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов установлена статьей 285² УК РФ, а административная ответственность – частью 1 ст. 15.14 КоАП РФ (см. коммент. к ст. 19 Закона).

Обеспечение надзора и общественного контроля.

В рамках реализации данного принципа в ст. 14 комментируемого Закона установлено, что: контроль за финансовой деятельностью страховщиков в системе обязательного социального страхования осуществляется в соответствии с законодательством РФ (п. 1); профсоюзы в соответствии с законодательством РФ имеют право на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования (п. 2). Государственный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью страховщиков и осуществлением обязательного социального страхования осуществляется Счетной палатой РФ, а в части использования ассигнований из федерального бюджета – также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т. е. Росфиннадзором (см. коммент. к ст. 14 Закона).

Автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Реализация данного принципа обеспечивается нормами гл. IV комментируемого Закона, регламентирующими финансовую систему обязательного социального страхования. В пункте 1 ст. 15 указанной главы предусмотрено, что бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период утверждаются федеральными законами. В соответствии со ст. 16 указанной главы бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Как установлено там же, средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования изъятию не подлежат.

Разумеется, принцип автономности финансовой системы обязательного социального страхования не означает недопустимость помощи данной финансовой системы извне. На необходимость такой помощи прямо указывает приведенная выше норма п. 1 ст. 24 комментируемого Закона, устанавливающая одну из государственных гарантий устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования.

Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования

К полномочиям федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования относятся:

установление основ правового регулирования обязательного социального страхования;

установление видов обязательного социального страхования;

установление круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию и имеющих право на страховое обеспечение;

установление условий назначения и размеров страхового обеспечения;

установление порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и порядка их исполнения;

утверждение бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и отчетов об их исполнении;

установление тарифов страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования;

установление базы для начисления страховых взносов, в том числе предельной величины этой базы, а также порядка взимания страховых взносов и порядка осуществления страховых выплат;

установление ответственности субъектов обязательного социального страхования при нарушении законодательства Российской Федерации;

определение порядка хранения средств обязательного социального страхования и гарантий устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования;

управление системой обязательного социального страхования.

Комментируемая статья определяет перечень полномочий федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования. В свою очередь, в отдельных федеральных законах о конкретных видах обязательного социального страхования предусмотрены самостоятельные перечни полномочий федеральных органов государственной власти по конкретным видам обязательного социального страхования. Так, в статье 3¹ Закона об обязательном пенсионном страховании (статья введена Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ) установлено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти по обязательному пенсионному страхованию в России относятся:

установление порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета ПФР и порядка его исполнения;

установление порядка составления, внешней проверки и утверждения порядка рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности ПФР;

определение порядка и условий формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

определение порядка хранения средств обязательного пенсионного страхования;

управление системой обязательного пенсионного страхования;

обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в т. ч. путем обеспечения поступления обязательных платежей в бюджет ПФР;

определение порядка использования временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

осуществление государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию.

Закон об обязательном медицинском страховании содержит самостоятельную главу 2, определяющую полномочия России и субъектов РФ в сфере обязательного медицинского страхования. В том числе в указанной главе предусмотрены: в ст. 5 – полномочия России в сфере обязательного медицинского страхования, в ст. 6 – полномочия России в сфере обязательного медицинского страхования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, в ст. 7 – права и обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и ФФОМС по осуществлению переданных полномочий России в сфере обязательного медицинского страхования органами государственной власти субъектов РФ, в ст. 8 – полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере обязательного медицинского страхования.

В отношении же перечисленных в комментируемой статье полномочий федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования необходимо отметить следующее.

Установление основ правового регулирования обязательного социального страхования.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона одним из элементов предмета регулирования данного Закона установление основ государственного регулирования обязательного социального страхования. Правовое регулирование обязательного социального страхования осуществляется федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования – Законом об обязательном пенсионном страховании, Законом об обязательном социальном страховании по нетрудоспособности и материнству, Законом об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и Законом об обязательном медицинском страховании (см. коммент. к ст. 1 Закона).

Установление видов обязательного социального страхования.

Виды обязательного социального страхования установлены посредством принятия федеральных законов о конкретных видах обязательного социального страхования. Соответственно, установлены: 1) обязательное пенсионное страхование; 2) обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; 3) обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; 4) обязательное медицинское страхование.

Установление круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию и имеющих право на страховое обеспечение.

В рамках определения состава субъектов обязательного социального страхования в п. 2 ст. 6 комментируемого Закона предусмотрено, что застрахованными лицами являются граждане РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (см. коммент. к указанной статье).

Установление условий назначения и размеров страхового обеспечения.

Определяя порядок назначения и выплаты страхового обеспечения, статья 22 комментируемого Закона предусматривает, что (см. коммент. к указанной статье): основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения застрахованному лицу является наступление документально подтвержденного страхового случая (п. 1); порядок обращения за страховым обеспечением, размер и порядок индексации страхового обеспечения устанавливаются в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (п. 2).

Установление порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и порядка их исполнения.

Согласно пункту 2 ст. 15 комментируемого Закона проекты федеральных законов о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период вносятся в Государственную Думу Правительством РФ в установленном БК РФ порядке. В пункте 1 ст. 19 данного Закона предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период (см. коммент. к указанным статьям). Следует также упомянуть, что в первоначальном редакции положения комментируемой статьи в юридико-технических целях было ведено сокращенное обозначение «бюджеты обязательного социального страхования», но это сокращение Федеральным законом от 5 марта 2004 г. № 10-ФЗ исключено.

Утверждение бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и отчетов об их исполнении.

В соответствии с п. 1 ст. 15 комментируемого Закона бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период утверждаются федеральными законами. Пункт 3 ст. 19 данного Закона устанавливает, что отчеты об исполнении бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования за конкретный финансовый год вносятся на рассмотрение Федерального Собрания РФ Правительством РФ и утверждаются федеральными законами (см. коммент. к указанным статьям).

Установление тарифов страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования.

Установление тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование регламентировано статьей 18 комментируемого Закона, согласно которой (см. коммент. к указанной статье): тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование устанавливаются федеральным законом (п. 1); дифференциация тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование осуществляется с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможностей исполнения страховых обязательств (п. 2); особенности установления тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование, порядок их разработки и рассмотрения определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (п. 3).

Установление базы для начисления страховых взносов, в т. ч. предельной величины этой базы, а также порядка взимания страховых взносов и порядка осуществления страховых выплат.

В прежней редакции п. 1 ст. 20 комментируемого Закона предусматривалось, что расчетной базой для начисления страховых взносов являются выплаты, начисленные в виде заработной платы, либо иные источники, определяемые в соответствии с законодательством РФ для граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию. Действующая редакция указанной статьи в рамках регламентации уплаты страховых взносов лишь отсылает к Закону о страховых взносах в ПФР, ФСС и ФОМС (см. коммент. к указанной статье).

Установление ответственности субъектов обязательного социального страхования при нарушении законодательства РФ.

Речь идет, во-первых, о традиционно выделяемых федеральным законодателем видах юридической ответственности – уголовной (установленной УК РФ), административной (установленной КоАП РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях), дисциплинарной (установленной ТрК РФ) и гражданско-правовой (установленной ГК РФ). Наряду с этим существует специфический вид ответственности – ответственность за нарушения законодательства РФ об обязательном социальном страховании (ответственность, подобная той, которая установлена за налоговые правонарушения).

Определение порядка хранения средств обязательного социального страхования и гарантий устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования.

Хранению денежных средств обязательного социального страхования посвящена статья 23 комментируемого Закона, согласно п. 1 которой указанные денежные средства хранятся на счетах, открываемых органами государственных внебюджетных фондов в учреждениях Банка России, а при отсутствии таких учреждений или невозможности выполнения ими этих функций – на счетах, открываемых в кредитных организациях, отбираемых на конкурсной основе. Государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования предусмотрены в ст. 24 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматриваются межбюджетные трансферты из федерального бюджета (см. коммент. к указанным статьям).

Управление системой обязательного социального страхования.

Управление системой обязательного социального страхования регламентировано статьей 13 комментируемого Закона, в которой, прежде всего, установлено следующее (см. также коммент. к указанной статье): Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ осуществляет управление системой обязательного социального страхования (п. 1); обязательное социальное страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (п. 2).