Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (постатейный)"

Правовую основу индивидуального (персонифицированного) учета составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, регулирующие правоотношения в данной сфере.

В комментируемой статье определена правовая основа индивидуального (персонифицированного) учета, т. е. определен перечень источников норм права, которыми регламентируется организация индивидуального (персонифицированного) учета. В отношении перечисленных в данной статье элементов правовой основы индивидуального (персонифицированного) учета необходимо отметить следующее.

Конституция РФ.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[39]39
  РГ, 1995, 28 декабря, № 247.


[Закрыть]. В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

В отношении же предмета регулирования комментируемого Закона наиболее важными являются положения п. «в» и «е» ст. 71 Конституции РФ, относящие к вопросам исключительного ведения России такие вопросы, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики в области социального развития России. Этими конституционными положениями предопределено то, что правовую основу индивидуального (персонифицированного) учета составляют нормативные правовые акты только федерального уровня.

Комментируемый Закон, другие федеральные законы.

Как установлено в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. В соответствии с ч. 3 указанной статьи федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Среди основных актов, составляющих наряду с комментируемым Законом правовую основу индивидуального (персонифицированного) учета, необходимо назвать следующие:

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (обозначается в настоящем комментарии как Закон об обязательном пенсионном страховании), который согласно его ст. 1 устанавливает основы государственного регулирования ОПС в России, регулирует правоотношения в системе ОПС, а также определяет правовое положение субъектов ОПС, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов ОПС;

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (обозначается в настоящем комментарии как Закон о трудовых пенсиях), которым согласно его преамбуле в соответствии с Конституцией РФ и Законом об обязательном пенсионном страховании устанавливаются основания возникновения и порядок реализации права граждан РФ на трудовые пенсии;

Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»[40]40
  СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2071.


[Закрыть], который согласно ч. 1 его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. № 14-ФЗ[41]41
  СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 166.


[Закрыть]) регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, ОПС и профессиональному пенсионному страхованию и ликвидации указанных фондов, а также устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью;

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (обозначается в настоящем комментарии как Закон об инвестировании средств пенсионных накоплений). Который согласно его преамбуле устанавливает правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определяет особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также устанавливает основы государственного регулирования контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

Федеральный закон от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (обозначается в настоящем комментарии как Закон о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии), который согласно его ст. 1 в целях стимулирования формирования пенсионных накоплений и повышения уровня пенсионного обеспечения граждан в соответствии с Законом об обязательном пенсионном страховании определяет порядок добровольного вступления в правоотношения по ОПС в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, устанавливает порядок и условия уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, взносов работодателя, а также предоставления государственной поддержки формирования пенсионных накоплений;

Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (обозначается в настоящем комментарии как Закон о страховых взносах в ПФР, ФСС и ФОМС), который согласно ч. 1 его ст. 1 регулирует отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в ПФР на ОПС, ФСС России на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, ФФОМС и ТФОМС на обязательное медицинское страхование, а также отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ о страховых взносах.

Иные нормативные правовые акты РФ.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[42]42
  СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.


[Закрыть] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[43]43
  СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; 2006, № 29, ст. 3251.


[Закрыть], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321[44]44
  СЗ РФ, 2004, № 28, ст. 2898.


[Закрыть], федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, в т. ч. негосударственного пенсионного обеспечения, является Минздравсоцразвития России.

Международные договоры РФ.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Как указано там же, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[45]45
  СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.


[Закрыть]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[46]46
  СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079.


[Закрыть]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

Согласно пункту 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79[47]47
  СЗ РФ, 2003, № 7, ст. 647.


[Закрыть].

На официальном сайте ПФР (http://www.pfrf.ru) приведен перечень международных договоров РФ, включающий следующие разделы:

1) Соглашения, подписанные и ратифицированные Россией;

2) Соглашения, подписанные и ратифицированные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство-правопреемник СССР).

Целями индивидуального (персонифицированного) учета являются:

создание условий для назначения трудовых пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица;

обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке (доходе), определяющих размер трудовой пенсии при ее назначении;

создание информационной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства Российской Федерации, а также для назначения трудовых пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов;

развитие заинтересованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации;

создание условий для контроля за уплатой страховых взносов застрахованными лицами;

информационная поддержка прогнозирования расходов на выплату трудовых пенсий, определения тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, расчета макроэкономических показателей, касающихся обязательного пенсионного страхования;

упрощение порядка и ускорение процедуры назначения трудовых пенсий застрахованным лицам.

Комментируемая статья определяет цели индивидуального (персонифицированного) учета. Иначе говоря, в данной статье обозначены проблемы, ради решения которых принят комментируемый Закон.

Изначально цели индивидуального (персонифицированного) учета формулировались в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобр. Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Как говорилось выше (см. коммент. к преамбуле Закона), согласно названной Концепции планировалось ввести персонифицированный учет уплаты страховых взносов и приобретенных пенсионных прав, осуществляемый на основе применения современных средств информатики, и таким образом упорядочить весь процесс осуществления пенсионного обеспечения при переходе на новые принципы назначения пенсий в жесткой зависимости от уплаты страховых взносов. Как отмечалось при этом, такой учет не только укрепит дисциплину плательщиков этих взносов, но и позволит существенно упростить и облегчить процедуру назначения пенсий, избавит от необходимости сбора и представления в органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, многочисленных документов о стаже работы (страхования) и заработке, поскольку эти органы будут располагать всеми требующимися сведениями; в результате сократятся сроки оформления пенсий и отпадет необходимость ведения трудовых книжек, с которыми в условиях перехода к рыночным отношениям связаны многочисленные злоупотребления.

Как указывалось в названной Концепции, индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взносов занятого населения будет содействовать решению ряда принципиальных проблем:

во-первых, такой учет приведет механизмы государственной пенсионной системы в соответствие с развивающимися рыночными отношениями;

во-вторых, без персонифицированного учета страховых взносов невозможно развивать государственное пенсионное страхование в направлении установления зависимости размера пенсии от страхового стажа и уплаченных страховых взносов. Такая зависимость должна положительно повлиять на бюджет государственной пенсионной системы, поскольку она создаст заинтересованность в своевременной и полной уплате страховых взносов;

в-третьих, персонифицированный учет создаст возможность для более точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по отдельным профессиям и, как следствие, более точной оценки необходимых расходов на выплату пенсий и расчета страхового тарифа.

В отношении персонификации учета страховых взносов в названной Концепции также отмечалось следующее:

персонифицированный учет страховых взносов позволит удешевить систему административного контроля за правильностью уплаты работодателями страховых взносов на выплату пенсий, дополнив его контролем со стороны работников;

создание необходимой базы данных персонифицированного учета страховых взносов, которая могла бы практически использоваться при назначении пенсий, требует определенного времени для накопления соответствующей информации. Полностью реализовать программу возможно, как показывает мировой опыт, в течение 5–7 лет;

с учетом имеющихся наработок уже в 1995 г. возможно приступить к отработке пилотного проекта персонификации учета страховых взносов на одной или нескольких территориях;

наряду с этим внедрение элементов персонифицированного учета страховых взносов с использованием его данных при назначении пенсий в ближайшие 2–3 года может быть осуществлено и в дополнительных профессиональных пенсионных системах. Персонификация страховых взносов может использоваться в качестве составной части механизма решения проблемы увеличения пенсий работникам ряда отраслей, имеющим достаточно высокие заработки, но не получающим адекватные им пенсии (гражданская авиация, топливно-энергетический комплекс и другие).

Индивидуальный (персонифицированный) учет в системе обязательного пенсионного страхования строится на принципах:

единства и федерального характера обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации;

всеобщности и обязательности уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и учета сведений о застрахованных лицах;

доступности для каждого застрахованного лица сведений о нем, которыми располагают органы Пенсионного фонда Российской Федерации, осуществляющие индивидуальный (персонифицированный) учет;

использования сведений о застрахованных лицах, которыми располагают органы Пенсионного фонда Российской Федерации, для целей пенсионного обеспечения, в том числе для реализации пенсионных прав в соответствии с законодательством Российской Федерации о профессиональных пенсионных системах, и целей обязательного медицинского страхования;

соответствия сведений о суммах страховых взносов, представляемых каждым страхователем, в том числе физическим лицом, самостоятельно уплачивающим страховые взносы, для индивидуального (персонифицированного) учета, сведениям о фактически уплаченных и поступивших суммах страховых взносов;

осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в процессе всей трудовой деятельности застрахованного лица и использования данных указанного учета для назначения трудовой пенсии согласно пенсионному законодательству Российской Федерации, в том числе для реализации застрахованными лицами пенсионных прав в соответствии с законодательством Российской Федерации о профессиональных пенсионных системах.

В комментируемой статье названы принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета, т. е. исходные начала, которые должны учитываться при регламентации организация индивидуального (персонифицированного) учета.

Первоначально такие принципы были сформулированы в упомянутой выше (см. коммент. к преамбуле Закона) Концепции организации персонифицированного учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования, утв. Постановлением Правления ПФР от 24 января 1995 г. № 13. В частности, в названной Концепции в отношении основных технологических процессов при персонифицированном учете отмечено следующее.

С точки зрения документооборота элементом персонифицированного учета можно считать используемую в настоящее время систему трудовых книжек, позволяющую учесть трудовой стаж граждан. Однако, учитываемые в трудовых книжках сведения явно недостаточны для пенсионного процесса, сама эта информация хранится у работодателей, вне пенсионной системы (ПФР не может ею воспользоваться); а достоверность содержащихся в трудовых книжках записей в последнее время вызывает много вопросов.

Для организации «настоящего» персонифицированного учета необходимо создать реестр (базу данных) всех застрахованных лиц и пенсионеров. В реестре для каждого застрахованного лица формируется лицевой счет, в котором содержатся данные об этом застрахованном лице, его страховом стаже, начисляемой оплате труда или страховых взносах, и другие данные в соответствии с Законом «О государственных пенсиях в РСФСР». Основные принципы формирования и поддержки базы следующие:

каждое застрахованное лицо должно быть зарегистрировано в реестре, причем один только один раз;

все учитываемые в реестре данные о застрахованном лице после их возникновения должны своевременно вводиться в лицевой счет;

должна быть обеспечена достоверность и конфиденциальность сведений, содержащихся в реестре;

сведения лицевого счета застрахованного лица в реестре персонифицированного учета в обязательном порядке должны использоваться при назначении пенсий;

каждое застрахованное лицо должно иметь возможность узнать, какие данные о нем содержатся в реестре на текущий момент и получить консультацию относительно нормативных актов, определяющих порядок учета, перспектив назначения пенсий на основе данных индивидуального учета и по другим вопросам пенсионного обеспечения применительно к данному лицу.

Учитывая, что в России 70 миллионов занятых и около 35 миллионов пенсионеров, ясно, что создание и ведение реестра (базы данных) застрахованных лиц возможно только с использованием компьютерных технологий. Для каждого застрахованного лица в системе протекают информационные процессы, которые ниже иллюстрируются на примере наемных работников:

1) регистрация физического лица, впервые в жизни поступившего на работу. Для индентификации каждого лица используется уникальный страховой код (номер), который ни у каких двух лиц не совпадает. В результате, куда бы ни переехал данный гражданин в России, на какую бы работу ни перешел, данные о нем будут попадать в один и тот же лицевой счет, содержащийся в реестре и соответствующий его страховому номеру. Тем самым обеспечивается полнота и достоверность сведений реестра. Данные для регистрации представляются в ПФР работодателем. В ПФР проверяется, был ли ранее данный гражданин включен в реестр, и если нет, то для него открывается лицевой счет, в противном случае осуществляется процедура дополнения лицевого счета;

2) внесение изменений в реестр (точнее, дополнений в лицевой счет) при изменении места и условий труда застрахованного лица;

3) информирование ПФР о страховых взносах застрахованного лица. Каждый работодатель переводит в ПФР платежи обязательного пенсионного страхования с разбивкой по застрахованным лицам. В результате ПФР может согласовать информационный и финансовый потоки, сопоставив данные реестра о застрахованных лицах, предоставленные плательщиком сведения о начисленной оплате труда, реально получаемые от него страховые взносы;

4) назначение и/или индексация пенсий на основе данных лицевого счета, открытого для застрахованного лица в реестре. Отражение параметров назначенной пенсии в лицевом счете. Назначение пенсий за очередной период времени (месяц);

5) сообщение каждому застрахованному лицу факта его регистрации и его страхового кода. Предоставление данных его лицевого счета по его запросу. Оказание консультаций застрахованному лицу по данным его лицевого счета;

6) внесение изменений в лицевой счет застрахованного лица по результатам проверки плательщика по вопросу правильности перечисления страховых платежей в ПФР;

7) контроль за представлением работодателями застрахованным лицам копии сведений, передаваемых ими в ПФР, о внесенных за каждое лицо платежах обязательного пенсионного страхования;

8) изменение параметров лицевого счета в случае смерти застрахованного лица или пенсионера;

9) закрытие лицевого счета. При персонифицированном учете, так же, как и в настоящее время, ведется реестр плательщиков страховых взносов, но возможно, в несколько расширенном виде, с указанием численности застрахованных лиц, за которых уплачиваются взносы данным плательщиком и других данных, определяемых в процессе реализации персонифицированного учета. Процедуры регистрации плательщиков и ведения их лицевых счетов в настоящее время достаточно отработаны как в методическом плане, так и в плане их компьютерной реализации.